政府投資計劃和年度預算編制調整對策研究

王繼紅 （運城市重點工程建設中心，山西 運城 044000）

1 引言

2015年1月國家實施新的《預算法》，財政部門對政府投資項目全面實行預算績效管理，明確提出“花錢必問效，無效必問責”“誰支出，誰負責”的原則性要求。2019年7月開始實施《政府投資條例》，發改部門同時要求盡快完善政府投資年度計劃管理制度，建立政府投資資金統籌銜接機制，保障本級人民政府統籌安排、規范使用各類政府投資資金。

當前，全國上下都在學習貫徹黨的十九屆四中全會《決定》，推進國家治理體系和治理能力現代化。作為政府投資項目管理人員，必須清醒地認識到政府投資項目建設管理已經上升到法制層面，應當結合本地實際，總結經驗教訓，認真貫徹落實《預算法》及《政府投資條例》，為規范政府投資行為建言獻策。在此，以運城市城建項目為例，謹對政府投資項目年度計劃和預算編制、調整過程存在的問題，提出建議措施。

2 城建項目年度計劃和預算編制、調整過程存在的問題

2.1 項目年度計劃編制沒有形成良性循環、失去指導作用

歷年城建項目在年度計劃編制謀劃階段，都會要求立足城市發展規劃、圍繞民生問題統籌謀劃，但最終決策、能夠實施的投資項目還是會受到政策導向、政績觀的影響。城建項目計劃編制與實施階段還存在許多問題，如收集年度計劃的部門不確定；年度計劃最終安排的項目往往缺少延續性，每年都有臨時決定、倉促上馬項目與暫緩實施、最終下馬項目；多批次、不定期地調整年度計劃已經安排的項目，因項目擱置已造成許多歷史遺留問題。

歷年城建項目年度計劃編制的牽頭部門、批準形式、確定時間都不一致。年度計劃一般由項目單位自行編制，報市政府分管領導批示或召開協調會以后，以會議紀要形式下發。近年來由市發改、規劃或住建部門牽頭，在3月份以政府辦文件下達，個別年份下達時間推遲到6～7月份，實際上已失去年度計劃的指導作用。

從年度計劃的項目組成和劃分類別來看，通常按照項目建成后的功能劃分、專業工程類別劃分為道路橋梁、公園綠化、管廊、水系、場館等工程項目。個別年度按照項目責任單位劃分為“九部門”，或按項目所在城區位置劃分為“八區聯動”，或簡單劃分為“六大項目群”“四縱五橫十個一”等等。表格形式年年變動，實際加大統計工作量。

住建局牽頭編制的計劃一般由儲備、新建、續建、掃尾項目組成，再按項目專業工程類別劃分。其他部門牽頭時，只體現新建和續建，對儲備項目和已完工掃尾項目沒有安排。造成計劃的新建項目難以在當年開工，實際成為儲備項目，掃尾的項目不能按期結算，實際形成債務拖欠。

2.2 項目預算安排資金與實際進度不相匹配、預算執行不力

城建項目資金主要來源為國開行、農發行、世行（德國）貸款資金、煤炭基金、市本級土地出讓資金、城投公司平臺融資，部分采取市場化運作方式，如BT、TOT、PPP項目。近年來主要為省政府發行的地方政府債券資金（包括一般政府債和政府專項債），極少一部分為市本級財政投資和體彩、福彩、環保等專項資金。

不論采用何種方式籌措資金，市政府每年安排的城建項目預算資金不到10億元，與項目建設年度形象進度計劃相匹配的需求資金（約20億元）差距很大。而且每年將多數資金安排在新建項目中，而只給在建項目和掃尾項目安排極少的資金。由于新建項目辦理前期手續需要占用大量時間，項目實際進度不能滿足預算執行條件而形成資金沉淀。在建項目和掃尾項目急需建設資金，卻因為項目預算安排不足而無力支付。歷年城建項目實際預算支出不會超過3億元。

2.3 項目計劃與預算資金調整程序不明確、制約項目進展

城建項目在計劃實施階段，受政策導向、市民呼吁、人大政協關注影響，每年都會對已經下達的項目計劃進行調整，需要臨時上馬或暫緩實施下馬個別項目。項目預算在執行階段，一些項目受征地拆遷、鐵路協調影響，實際進度滯后，造成已安排的預算資金閑置。另外一些項目建設條件比預想的要成熟，進度加快，急需建設資金。

針對此類情況，項目計劃調整和預算資金調配一般由項目單位申請，報市政府主要領導審批即可。2017年以后，發改、規劃等審批部門嚴格按年度計劃生成項目編碼、在線審批項目。財政部門原則上要求執行項目支出預算，僅可以在9月底根據預算執行情況適當調整，項目計劃和預算調整的具體辦法，市政府至今沒有確定。

3 城建項目年度計劃和預算編制、調整建議措施

3.1 建立項目儲備庫，滾動編制年度計劃

建議按照《政府投資條例》規定，由發改部門牽頭，每年8月份組織謀劃下年度項目計劃，最遲在當年3月份以前以政府辦文件下達。根據城市建設發展五年期規劃，定位于“強基礎、保民生、補短板”項目建設目標，建立城建項目儲備庫。按照“規劃引導、科學論證、擇優篩選、合理排序、持續運作、滾動發展”指導思想，“干著今年、備著明年、看著后年、想著大后年”，編制三年期項目建設滾動計劃和年度建設計劃。將年度項目計劃再按儲備、新建、續建、掃尾分類，逐年梯進，良性滾動。儲備庫項目又可分為規劃項目和前期項目，規劃項目可以進展到完成前期立項、可研批復，甚至初設及概算批復。對儲備項目實行動態管理，可及時調整補充，經多方論證不可行項目予以調出。新建項目原則上從儲備庫項目產生，指開工準備工作充足、至少保證當年10月可以開工建設的項目，新建項目一經下達則要嚴格按計劃推進。續建項目計劃列入需要跨年度施工的項目。掃尾項目計劃指項目現場已完工，等待驗收、決算、審計、移交，需要結清尾款的項目。

3.2 履行“三上三下”程序，平衡項目預算資金

建議市政府在確定城建項目年度計劃時，結合中期財政規劃，編制年度項目支出預算。堅持“關口前移”“量入為出”原則，在項目可研評審、初步設計和概算批復階段，安排發改部門和財政評審共同把關，嚴控項目建設規模、核實項目投資。在統籌財政資金盤子時，按照“三上三下”預算編制程序，平衡項目預算資金計劃。每年8月份在發改部門下發項目計劃通知時，財政部門同步下達項目支出預算編制要求。項目單位根據項目建設規模和進度計劃提出年度資金需求。發改與財政部門統籌項目和資金計劃，二次下達報送通知。項目單位核實項目進度與投資計劃，二次上報。發改與財政部門總體統籌平衡后，上報市政府決策，經人大會議批準項目計劃和年度預算后下達給項目單位執行。

在確定年度預算資金盤子時，首先保證續建項目有充足的資金，結合新建項目前期手續辦理情況，適當安排預算資金。一次性安排500萬元的前期工作專項經費，用于支付儲備項目發生的前期費，可以滾動使用。當某個項目可研批復完成，該項目的前期費申請到位時，可按前期費評審價一次撥付，充填到前期工作經費內。當某個項目下馬時，按前期費評審價由財政部門一次撥付，同樣充填到前期工作經費內。另外，為了體現政府誠信，也為了保證社會穩定，避免上訪事件發生，每年再安排5000～8000萬元預留資金，逐年解決需要結清尾款的掃尾項目資金。

3.3 建立項目調度和績效評估機制，動態調整項目計劃和預算資金

建議市政府建立城建項目協調、推進、調度機制，安排市投資中心負責政府投資項目月進度的統計調度工作，對下月計劃執行情況進行研判，協調解決項目推進過程中存在的土地、資金等要素保障難題，每季度末提交一份項目調整和資金調配建議報告。項目單位安排專人每月與投資中心、財政等部門對接，上報項目進展、核對資金申請和使用情況、提交項目存在問題、請示解決方案。

同時市政府建立城建項目績效跟蹤評估機制，安排市發改、財政、審計部門對項目跟蹤督查，提交城建項目月度督查報告。市政府在每年6月底和9月底分別對城建項目年度計劃進行一次調整，用于增減新開工項目和調整項目預算資金。每年12月底對當年項目進行一次總體績效考核。根據績效考核結果，在審定下年度計劃和預算安排時予以統籌。

4 結語

政府投資項目年度計劃編制和預算資金安排，必須保證項目前期工作深度，切實進行工程咨詢論證，建立項目儲備庫和滾動項目計劃。將預算績效評價關口前移，嚴格履行預算編制程序，確保列入計劃的項目既能滿足城市發展需求、又能適應財政收支狀況，維護政府投資計劃的科學性和實用性。嚴格執行項目進度計劃時序要求，合理使用預算安排資金，通過協調推進、跟蹤督查項目進度，維護政府投資計劃的嚴肅性。建立項目績效定期評估機制，對政府投資計劃進行合理調度和動態調整。文章提出的建議措施，可供同行借鑒。