基于國家公園體制下的森林公園規劃策略探析

朱玉潔，翁羽西，王敏華

（福建農林大學園林學院，福建 福州 350002）

1 引言

2017年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《建立國家公園體制總體方案》，建立國家公園體制是推進生態文明與美麗中國建設的重要舉措之一，對于保護和合理利用自然資源，促進人與自然和諧共生，具有十分重要的作用[1]。森林公園有良好的自然資源，除了娛樂和風景秀麗等傳統價值之外，森林公園越來越多地被評估它們提供的生態系統服務，并通過耦合環境和社會健康的視角來衡量。森林公園可以影響人類健康和福祉，可作為人們從日常生活釋放壓力的避難所。如何在國家公園體制的基礎上進行森林公園規劃是一個值得思考的問題。

2 中國國家公園體制試點

截止到2017年底，我國設立的國家公園體制試點區有三江源、大熊貓、東北虎豹、普達措、神農架、武夷山、南山、錢江源、長城和祁連山，共10處。在管理體制上，《建立國家公園體制總體方案》提出“建立統一管理機構，由一個部門統一行使國家公園自然保護地管理職責”[2]。各林業局、各國家公園管理局分別頒布了《云南省國家公園管理條例》、草擬了《祁連山國家公園管理條例》，加快出臺了《大熊貓國家公園管理辦法》等條例辦法，各管理條例、辦法詳細規定了國家公園管理局的權限、處罰形式和力度等。在管理范圍上，東北虎豹國家公園試點跨越吉林和黑龍江兩省，以吉林省政府作為主要負責，黑龍江配合，即管理范圍可以跨越省市行政區劃限制，但是需要明確試點的主要管理權屬負責單位。三江源國家公園包括長江源園區、黃河源園區和瀾滄江源園區，各個園區自行分管源頭流域的生態保護工作，即各試點區可以根據各區域的地理位置、自然生態特征分園區進行管理。

3 基于國家公園體制的森林公園規劃策略

《建立國家公園體制總體方案》提出“優化完善自然保護地體系。改革分頭設置自然保護區、風景名勝區、文化自然遺產、地質公園、森林公園等的體制……”[2]。基于中國國家公園體制的森林公園規劃策略將從以下四個方面展開。

3.1 管理體制

在中國國家公園體制的基礎下，健全森林公園管理體制。首先，許多自然保護地單元都存在“一地多名”的現象，如武夷山有國家級自然保護區、國家級森林公園和國家級風景名勝區三個名稱。正如“九龍治水”，難以治好。因此，在森林公園的建設上，需要解決“一地多牌”的問題，保留唯一的保護地名稱，避免今后管理交叉問題的出現。其次，森林公園主要依托森林生態旅游產業體系，其優質的生態產品可以滿足人民日益增長的對優美生態環境的需要，建立既適應大旅游、大產業、大市場要求的森林旅游管理體制尤為重要。可采用“四權分離”的管理模式，實行資源的所有權、管理權、經營權和監督保護權彼此分離、彼此制衡[3]。

①在所有權問題上，對森林公園的自然資源資產進行確權登記；探索所有權分級行使體制的建立，從而實現效率兼顧公平。②在管理權上，統一管理機構，如成立森林公園管理處，對景區實行綜合管理、統一規劃和監督保護，由森林公園管理處作為主要負責，決定本區旅游業的發展戰略、重要的旅游項目，處理旅游活動中出現或涉及的重大問題，避免各路諸侯的多頭干預。③在經營權上，由合作企業公司負責經營權，利用企業的資本優勢和市場優勢，對景區資源進行長遠規劃、合理開發、生態建設和有效保護。④在監督保護權上，建立健全監管機制，構建森林公園自然資源基礎數據庫及統計分析平臺，接受社會公眾各種形式的監督。

3.2 社會參與

森林公園的規劃與建設，需要全社會的共同參與。社會參與機制可以激發全社會共同建設森林公園，體現其生態效益與公益性。在森林公園設立以生態保護、自然教育、森林康養、科學研究等為主題的領域，吸引當地居民、專家學者、企業、社會組織等積極參與。此外，森林公園應在明確公眾參與主體、目標和模式的基礎上，建立健全的相關機制：①社會捐贈機制。社會組織或個人為森林公園提供資金支持，用于自然教育等活動。②志愿服務機制。志愿活動走進森林公園，舉辦森林公園相關志愿者活動，創造美好的森林公園環境。建立志愿者招募標準、管理制度、激勵機制等。③合作管理機制。搭建合作平臺，確定合作方式、明確合作雙方權利與義務，激勵企業、社會組織、個人、科研機構參與到森林公園的建設與發展中來。④社會監督機制。設立社會監督平臺，建立社會監督反饋機制以及監督激勵機制，全社會共同監督森林公園的建設。

3.3 資金保障與補償

森林公園各項管理活動要持續、有效的進行就需要有穩定的經費來源，但是，多數森林公園對公眾是免費開放的，門票無法作為資金收入，因此在資金保障上，一方面應積極探索并建立國家各級財政對國家公園體制運營的資金保障機制[4]，另一方面，可以通過申報“森林體驗基地”等來爭取國家和省級財政資金的支持。在補償上，一方面，通過生態補償來解決土地權屬問題，緩解土地糾紛及土地利用權限變化造成的問題，另外還能夠激發民眾參與到森林公園的生態環境保護中來。另一方面，建立森林公園與社區共建共享機制，協調森林公園與周邊社區居民的關系，減少社區發展對森林公園土地和自然資源的依賴。引導和支持農民結合傳統文化習俗從事農家樂、手工制品加工等旅游特許經營活動。值得注意的是，補償不應局限于資金補償，就業、培訓、教育等政策補償也是補償的方式。

3.4 規劃開發機制

合理規劃，堅持保護第一，發揮優勢。①處理好保護和開發之間的關系。依據《中華人民共和國森林法》和《森林公園管理辦法》的要求，在森林公園建設的過程中注重尊重自然、順應自然的理念，保護好森林環境和資源，每個人、每個發展環節都應參與到保護任務中來，合理有效的處理好保護與開發之間的矛盾[5]。②充分發揮森林資源的優勢，充分利用宜人氣候、獨特地貌、文景相融等有利條件，注重以森林康養、休閑度假和自然教育為核心的多元業態發展，發揮森林公園豐富而獨特的旅游資源優勢，提升森林公園的知名度。

4 結語與展望

本文在國家公園體制建設的大背景下，參考國家公園體制試點經驗，依據《建立國家公園體制總體方案》，從管理體制、社會參與、資金保障與補償和規劃開發機制四個方面對森林公園規劃策略進行探析。發現森林公園在未來的發展上還有很大的空間：①在森林公園的經營管理上，引用生態科技含量高的技術，如合理利用3S技術：全球定位系統（GPS）、地理信息系統（GIS）、遙感（RS）。3S技術可以提供更加合理和科學的數據支持，以更好的對森林公園進行規劃。②在森林旅游發展上，森林康養正日益成為生態旅游發展的主要業態。在避免過渡開發與人為干擾的前提下促進自然與人類的積極互動，提升群眾幸福指數。充分合理利用森林資源，除視覺景觀資源外，自然聲音是獨特而無與倫比的生態特征，可以為游客提供有益的、恢復性的森林體驗，促進身體和精神上的恢復；開展可以促進精神復愈、修身養性、延緩衰老等的森林“五感”體驗活動。