現代醫院管理制度視角下的公立醫院章程研究

李喜琴

(國家衛生健康委干部培訓中心，北京)

0 引言

醫院章程是現代醫院管理制度建設的重要內容，也是保障醫院健康發展的前提和基礎，對醫院履行公益性職能、實施管理、依法行使經營管理自主權具有重要意義。國務院辦公廳《關于建立現代醫院管理制度的指導意見》[1]提出各級各類醫院必須制定醫院章程。《關于開展制定醫院章程試點工作的指導意見》提出，各地要積極探索，加快形成具有自身特色的、引領醫院改革發展的醫院章程。到2020年，全國所有醫院全部完成章程制定工作。《中華人民共和國基本醫療衛生與健康促進法》為制定醫院章程提供了法律依據。目前，在宣傳推廣試點經驗的基礎上，各地統籌安排，醫院章程的制定工作全面鋪開。準確把握醫院章程的內涵、意義、原則，深入研究制定醫院章程應解決的關鍵問題，對推進醫院章程制定工作，加快現代醫院管理制度落實具有重要作用。

1 準確把握醫院章程內涵、意義

1.1 醫院章程內涵

章程是法人組織根據國家法律賦予的權利而制定的、規范內部活動的制度規范。目前，我國對醫院章程尚無明確定義，根據我國醫改政策精神，結合現代醫院管理制度建設要求認為，醫院章程是醫院依法獨立經營管理、履行公益性職責的行為準則和制度規范。醫院章程作為舉辦者之間就醫院設立的基本問題的規范，具體來說，包含三個層面的意思，首先，醫院章程是對醫院的綱領性層面的制度安排，是醫院申請注冊為組織的必要文件之一。其次，醫院章程是明確醫院與政府、社會等相關利益方之間權責關系的規范性文件，對醫院、出資人及相關利益方具有約束力，它是實現政府外部治理與醫院內部管理的重要銜接，是處理好外部治理和醫院內部管理關系的關鍵。政府以章程為依據對醫院進行管理。此外，醫院章程是醫院內部管理的規范性文件，是醫院運營管理的根本遵循，醫院全體成員都必須自愿遵守章程的規定。醫院章程相當于醫院的“基本法”，是醫院完善內部管理體制機制及相關制度規范的基礎和遵循，在醫院整體發展中起著統領全局的作用。

1.2 醫院章程的重要意義

在我國社會轉型期，醫院管理中還存在一些問題，有些醫院功能定位不清，偏離發展方向，背離公益性目標；由于政事不分、管理辦不分，醫院經營管理自主權無法保障；醫院經營管理動力不足，管理效率低下。當前公立醫院改革取得了一定成效，醫院章程從醫院層面將醫院改革的成果進行固定和規范下來。一方面，醫院章程作為組織的基本規范，是醫院的自治法規，另一方面，也是國家和政府管理醫院的重要依據。醫院章程對醫院維護公益性、規范管理、依法行使經營管理自主權具有重要意義。

1.2.1 有利于醫院履行公益性職責，服務于人民健康。 我國公立醫院是由政府出資舉辦的，目的是維護人民健康，為人民提供優質的、公平可及的醫療衛生服務。當前由于處于社會轉型期，公立醫院存在著逐利的傾向，一定程度上偏離公益性目標，違背了醫改的初心。醫院章程通過明確醫院的宗旨、功能定位、發展方向、價值理念等，保證醫院的正確發展方向，保障各級各類醫院在醫療衛生服務體系中發揮職能，履行公益性職責，增進人民健康福祉。

1.2.2 有利于保障醫院依法行使經營管理自主權。 醫院作為一個法人組織，需要在組織內部建立和完善相應的組織結構和運行機制，以確保組織目標的實現，履行作為法人組織的責任和義務。我國公立醫院仍未真正實現管辦分開、政事分開，所有權、經營權的界定不明確，政府在履行舉辦監督職能上存在缺位、越位的問題，干預過多，公立醫院經營管理自主權無法保證。醫院章程通過明確政府、醫院、社會及相關利益方的權利和責任關系，實現醫院所有權、經營權、決策權、監督權等相互分離、相互制衡，保障醫院依法經營管理自主權，使醫院形成自我約束和發展的運行機制。醫院章程為醫院法人治理在制度層面提供了保障，而法人治理則有效保障醫院章程的貫徹實施。法人治理能夠不斷提升醫院管理能力，提高組織績效，提升服務質量，實現維護人民健康的目標。

1.2.3 有利于醫院管理有章可循，實現依法治院。醫院章程是建立現代管理制度的關鍵一環，也是醫院實行法制化管理的重要保障。醫院章程作為醫院的“基本法”，對醫院的辦院宗旨、發展目標、醫院內部管理體制機制的等進行全面規范，以理性和法制為基礎，厘清關系，明確權責，構建有效的自主管理規則程序以及完善的議事規則和辦事程序，為依法依章治院，實現醫院科學化、規范化管理，確保醫院的可持續發展和改革目標的實現提供了保障。

2 制定醫院章程需要把握的原則

相比于國外醫療體制發達的國家，在醫院章程制定和實施上我國起步較晚，對醫院章程的研究和管理實踐都缺乏經驗。目前，按照要求醫院章程制定工作正在全面開展，先期試點的單位積累了一定的實踐經驗，為制定醫院章程提供了參考。當前還需要結合醫療衛生體制改革要求，不斷的探索與實踐，依據相關原則，制定權威、有效的醫院章程。

2.1 堅持共性基礎上體現個性

醫院章程是共性和個性的統一，其共性是指醫院章程應該記載的必備事項，而個性則是指各個醫院自身獨有的文化、價值理念在醫院管理中的凝煉和體現。從國外經驗來看，國外醫院章程比較成熟，在內容架構安排上，章程中一部分條款具備強制性，醫院制定章程必須依據框架制定，但同時在具體內容上，各醫院可制定反映本院個性特色、體現本院核心價值的特殊條款，建立具有活力與權威性的制度規范。國外制定醫院章程的經驗為我們提供了參考。我們制定醫院章程必須立足于國情、院情，首先必須明確公益性辦院宗旨，將醫院性質、發展方向、管理體制機制等進行規定并相對固定下來。同時，根據改革發展的需要，對涉及運行管理、人力資源管理、 醫療、教學和科研管理等相關規章進行調整，制定富有自身特色、體現醫院精神、靈魂和傳統的章程，切實解決醫院所面臨的實際問題。

2.2 堅持合法性與合理性的統一

“合法性是醫院章程具有法律效力的前提，也是醫院章程被認可的基礎。”按照法律優先的原則，醫院章程的內容、制定程序都必須符合國家的法律法規，不得與國家法律法規相違背。制定醫院章程必須依據《中華人民共和國基本醫療衛生與健康促進法》以及《中華人民共和國執業醫師法》、《醫療機構管理條例》等相關法律法規，按照法定的程序進行起草修訂，最終獲得主管部門、醫院和社會的接受與認可。此外，在合理性方面，公立醫院作為我國醫療服務的主體，維護人民健康是其根本職責，醫院章程要正確反映醫院的公益性本質。此外，從內容上，應表述準確、規范，體系上要結構完整、邏輯嚴密。總之，只有合法性和合理性相統一，才能確保醫院章程的“法律效力和權威性，確保醫院章程得到公眾的認可，得到各相關權力主體的自覺遵守和執行[2]。”

2.3 堅持穩定性基礎上保持變化性

醫院章程是醫院的根本大法，也是醫院全體成員共同意志的體現，是醫院各項工作的根本遵循，從這個意義上講，醫院章程應該在一定時間內保持穩定，才能發揮其應有的效力，維持醫院組織的正常運行。在堅持醫院章程穩定性的前提和基礎上，還需要根據實際情況對己經不適應醫院發展制度和規范進行修改、完善，以確保醫院章程應有的效力和持久的生命力，使醫院章程更好的服從、服務于醫院的辦院需要。當前，隨著我國的醫藥衛生體制改革不斷深化，相關制度和政策體系也處于不斷完善之中。醫院章程應當順應醫改的趨勢和要求，適時做出調整和修訂，以確保其保持正確性和可持續性，保證其不偏離醫改大方向。

3 制定醫院章程相關問題的思考和建議

醫院章程作為醫院的“基本法”，在醫院治理中發揮統領全局的作用。在推進醫院章程的制定和運用上，我們應著重解決以下關鍵問題：保障醫院章程的法律地位和效力、加強黨的領導和黨的建設問題、建立監督執行的長效機制問題等。

3.1 為醫院章程制定提供法律依據，保障其法律地位與法律效力

“章程體現相關法律的制度內容和基本原則，需要有上位法這種一般性的法律規范確立一般原則”[3]。各個組織通過制定章程細化上位法的原則或規則，作為組織的特殊規范。醫院章程的制定須有相關的“上位法”作為其法律依據，將醫院章程上升至法律層面。《中華人民共和國基本醫療衛生與健康促進法》作為我國醫療衛生領域的基本法，為制定醫院章程提供了法律依據。我國目前現有的《中華人民共和國執業醫師法》《醫療機構管理條例》等法律和條例，都是制定醫院章程必須要遵循的法律依據。下一步應以《基本醫療衛生與健康促進法》》為統領，加快衛生健康領域相關具體法律和實施細則的出臺，進一步制定和完善公立醫院治理的相關法律法規，比如，制定《醫院章程制定暫行條例》等，為醫院章程的制定和實施提供法律依據和保障，確保醫院章程的權威性和法律效力。

3.2 明確黨委對醫院的核心領導地位，加強黨的領導和黨的建設

黨委領導下的院長負責制是加強黨對公立領導的制度安排。醫院章程必須對落實黨委領導下的院長負責制這一關鍵問題給予明確回答。章程要突出黨委對醫院的核心領導作用，明確黨委和院長的職責權限，進一步細化決策范圍，明確相關會議制度、議事規則和決策程序等。醫院黨委發揮把方向、管大局、作決策、促改革、保落實的領導作用，對醫院工作進行全面領導。黨委實行集體領導和個人分工相結合，實行民主基礎上的集中，保證醫院各項決策與黨的路線方針政策保持一致。醫院院長負責對醫院內部行政事務進行管理，接受黨委的領導，執行黨委的決定。章程要“明確黨組織的設置形式、地位作用、職責權限和黨務工作機構、經費保障等內容要求”[4]；明確黨委研究討論醫院重大問題的機制，將黨的領導融入醫院治理的各個環節。

3.3 建立醫院章程監督執行長效機制，保障醫院治理的科學化、規范化

為確保醫院章程的科學制定及有效執行，防止流于形式，必須建立醫院章程監督執行的長效機制。一是嚴格規范醫院章程的制定修訂程序。“醫院章程的權威性和公信力一方面來自于政府部門的認可，另一方面來自于員工的認可[5]。”制定、修訂醫院章程要充分調動全體成員積極參與，嚴格按照法定的程序，賦予章程權威，維持醫院章程的效力；二是建立健全監督問責機制。醫院按相關要求向社會公開章程，接受政府部門、社會力量及醫院職工、患者等的監管監督，建立合理、有效的內部和外部監督機制，共同捍衛章程的效力與權威。章程制定中要有專門章節明確違反章程的相關處罰和責任，建立考核與獎懲機制，將醫院章程的執行情況作為對醫院績效考核的重要指標內容。以醫院章程為遵循，在完善相關制度建設的基礎上，保障政府、醫院及相關利益方有效履行各自的權責，既要保障醫院的經營管理自主權，又要防止被濫用。