提升被征地農(nóng)民社會保障資金籌集與支付能力分析

蒲丹松

摘要：福建省于2016年出臺了《福建省征地補償和被征地農(nóng)民社會保障辦法》（福建省人民政府令第177號，以下簡稱“177號令”），進一步規(guī)范了被征地農(nóng)民社會保障工作。同時，被征地農(nóng)民社會保障資金在籌集支付、安置補助費劃轉、人均籌資標準預留等方面依然存在諸多現(xiàn)實困境。本文對此進行分析并提出相關對策。

關鍵詞：被征地農(nóng)民;社會保障;資金籌集;支付能力

自2016年“177號令”出臺后，提出即征即保、分類施保的原則，將被征地農(nóng)民納入城鄉(xiāng)社會保障體系，切實保障被征地農(nóng)民的基本生活和長遠生計。

龍文區(qū)被征地農(nóng)民社會保障資金落實情況

1.早期單一渠道籌資模式

1997年建區(qū)的龍文區(qū)，成立初期有農(nóng)業(yè)人口109610人，占全區(qū)總人口數(shù)的93%，是以農(nóng)業(yè)人口為主的新城區(qū)。2008年起，龍文區(qū)政府先后出臺一系列政策文件，為征地項目預留社會保障資金，并較早向失地農(nóng)民發(fā)放被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障金。資金主要來源為用地單位報批項目時繳交的社會保障預留金，籌資渠道相對單一。

鑒于龍文區(qū)耕地面積小，耕地人口密度大，早期征地項目一律按征地總面積3萬元/畝標準收取社會保障預留金，2015年又上調至4.2萬元/畝。龍文區(qū)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度合并實施，16至59周歲被征地農(nóng)民可不建立個人賬戶，年滿60周歲且符合被征地養(yǎng)老保障對象的，其被征地養(yǎng)老保障金與城鄉(xiāng)居民保基礎養(yǎng)老金合并計發(fā)，由于該模式未做實個人賬戶，基本屬于“以支定收”，全省88個縣（市、區(qū)）中有82個縣基本采取這種失地農(nóng)民保障模式。

2.目前多渠道籌資模式

“177號令”實施后，龍文區(qū)先后出臺《關于加強被征地人員社會保障資金籌集管理工作的通知》（漳龍政辦〔2018〕118號）和《關于調整被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障金和被征地人員社會保障資金預留標準的通知》（漳龍政辦〔2018〕119號），完善被征地農(nóng)民社會保障資金籌措政策，合理測算個人賬戶籌資標準，除征地項目社會保障預留金外，其他資金籌集渠道包括：第一，當?shù)刎斦块T按規(guī)定列入預算安排的資金（不低于上一年度國有土地有償使用收入1%的標準）;第二，按規(guī)定用于社會保障資金的安置補助費;第三，省、市級財政補助資金。

同時，龍文區(qū)統(tǒng)籌考慮新舊被征地人員，同步解決二輪土地延包、漁民等歷史遺留問題，優(yōu)先重點建設項目，以養(yǎng)老年齡段人員為主，分批次分步驟推進征保工作，有效緩解征遷矛盾，使廣大失地農(nóng)民共享經(jīng)濟發(fā)展成果，解決老有所養(yǎng)問題，維護社會和諧發(fā)展。

被征地農(nóng)民社會保障資金面臨的現(xiàn)實問題

結合龍文區(qū)實際，被征地農(nóng)民社會保障資金主要面臨以下問題。

1.保障金面臨提標和籌資的雙重壓力

一是支出方面。按“177號令”要求，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障金發(fā)放標準和人均個賬籌資標準，均按照當?shù)剞r(nóng)村最低生活保障標準執(zhí)行。“177號令”出臺后，龍文區(qū)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障金發(fā)放標準從140元/人/月調整為337元/人/月。按龍文區(qū)年均征地規(guī)模，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障年均新增建立個賬人數(shù)約為2400人，個賬籌資標準按4.68萬/人計算，僅個賬部分年均籌資需1.1億元，隨著符合被征地農(nóng)民保障領取對象人數(shù)呈遞增態(tài)勢，人數(shù)增加的同時待遇標準也在不斷提高。

二是收入方面。近年來，實體經(jīng)濟維持低位運行，房地產(chǎn)投資熱潮逐漸消退，耕地資源的稀缺性，決定未來過度依賴土地出讓金收入預算的社會保障資金將逐步下降。

2.現(xiàn)有征地補償方式造成安置補助費劃轉困難

按照“177號令”規(guī)定，土地補償費和安置補償費納入?yún)^(qū)片綜合地價，由政府定期向社會公布。該籌資渠道實施難度和阻力相對較大，主要因為耕地由農(nóng)民承包，被征地農(nóng)民觀念上早已將耕地視為私有財產(chǎn)，從安置補助費中劃轉必然減少失地農(nóng)民補助費，劃轉應建立在農(nóng)民自愿基礎上，如果將征地安置補助費提高部分直接劃入社保資金由政府管理，導致征地補助費偏低，農(nóng)民容易產(chǎn)生抵觸情緒。

3.難以充分落實按人均籌資標準預留的保障資金

目前，福建省執(zhí)行“177號令”的具體經(jīng)辦流程尚未出臺，各地在征地時對被征地農(nóng)民還難以做到即征即保，實際審查項目保障資金落實過程中，難以充分落實按實際符合保障條件人數(shù)精確測算項目預留保障資金。這種情況造成各地區(qū)之間被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障工作出現(xiàn)不平衡的現(xiàn)象。

4.省、市級補助資金籌集未執(zhí)行到位

按照“177號令”規(guī)定，省級財政按照每征用一畝耕地8000元標準給予縣（市、區(qū)）被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障資金補助。但是，省財政下達資金時，是以“新增建設用地土地有償使用費”科目支出并明確專款專用。由于該科目用途僅為“基本農(nóng)田建設和保護、土地整理和耕地開發(fā)”，并不能直接用于社會保障項目，因此，省級補助資金需要基層財政部門進行科目置換，操作困難，導致多數(shù)縣（市、區(qū)）該項資金并未歸入社會保障資金專戶。

對策和建議

1.多渠道籌措資金，確保資金落實到位

政府應高度重視被征地農(nóng)民的社會保障工作，自覺承擔資金籌集主體責任，嚴格開展用地項目被征地農(nóng)民社會保障資金落實情況審查，并根據(jù)新《土地管理法》規(guī)定，將被征地農(nóng)民社會保障情況納入政府土地補償安置方案公告。

針對安置補助費劃轉部分，龍文區(qū)暫時采取攤入征地成本，由用地項目單位承擔，按每畝分攤計算另外繳交，并根據(jù)安置補助費調整適時提高。同時，進一步明確省級8000元/畝耕地補助的使用渠道，以及市級對區(qū)級應承擔的國有土地有償使用收入提取部分保障資金的回撥辦法，提出可行性實施方案，有效緩解縣（區(qū)）資金籌資壓力。

2.合理測算籌資標準，確保資金收支平衡

鑒于被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障待遇標準大幅提高，龍文區(qū)應提高社會保障預留金標準，并按用地性質不同采取階梯價征收：（1）商業(yè)用地項目、收購儲備用地項目按征地總面積28萬元/畝征收;（2）市政道路、城市配套基礎設施、科教文衛(wèi)等非經(jīng)營性用地項目按征地總面積10萬元/畝征收;（3）工業(yè)用地按征地總面積4.2萬元/畝征收。

龍文區(qū)在進行征地項目社會保障措施落實情況審查時，符合條件的被征地農(nóng)民保障對象均按不低于4.68萬/人的個賬籌資標準預留，項目社會保障預留金若按土地總面積測算標準征收不足的，須以實際保障人口數(shù)按個賬籌資標準計算預留，以利于統(tǒng)籌全區(qū)征地項目保障資金的平衡。

3.加強保障資金監(jiān)管，確保資金保值增值

政府應加強對資金的監(jiān)督管理，完善資金保值增值管理機制，提升運行效益。一方面，財政、人社、國土等部門要加強對賬工作，嚴格執(zhí)行收支兩條線管理，單獨管理、核算被征地農(nóng)民社會保障資金，專款專用，加強監(jiān)督檢查，防止資金被擠兌、挪用，確保資金安全完整。同時，要完善資金監(jiān)督管理和績效考核機制，不定期對資金運營情況進行監(jiān)督檢查。

另一方面，應探索在保證資金安全前提下，通過部分資金開展試點，或交由上級財政部門代為投資管理，或由國有商業(yè)保險公司集中管理、統(tǒng)一投資、獨立核算，有效解決資金保值增值問題。

4.完善配套管理組織，健全資金運行機制

一是完善被征地農(nóng)民社會保障經(jīng)辦流程，明確保障對象個人賬戶管理和社保繳費補助標準實施辦法，規(guī)范被征地農(nóng)民社會保障資金管理規(guī)定。

二是建立健全全省統(tǒng)一規(guī)范的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障業(yè)務信息系統(tǒng)，確保業(yè)務經(jīng)辦規(guī)范化、標準化、統(tǒng)一化。

三是由人社、自然資源、農(nóng)林、財政、監(jiān)察、審計等部門建立被征地農(nóng)民社會保障工作聯(lián)席會議制度，加強部門間分工合作，及時制定相關配套政策，妥善解決歷史被征地農(nóng)民問題。另外，定期開展被征地農(nóng)民社會保障資金審計，研究解決資金運行中出現(xiàn)的新情況、新問題。

5.修訂完善“177號令”，適當調整資金標準

建議省政府在組織調研基礎上適時對“177號令”進行修訂完善，適當調整資金標準，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障對象繳費補貼標準和養(yǎng)老保障金發(fā)放標準，可以參照各地靈活就業(yè)人員參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險最低繳費額的一定比例執(zhí)行，且人均籌資標準不應低于當?shù)厝司徽鞯剞r(nóng)民社會保障補貼金額。

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