無人機(jī)“黑飛”的法律問題

鄒璐

隨著民用無人駕駛航空器（無人機(jī)）的廣泛應(yīng)用，也產(chǎn)生了一系列嚴(yán)重的安全管控問題。本文通過一起真實(shí)案件，介紹與民用無人駕駛航空器飛行活動(dòng)評(píng)審、機(jī)場(chǎng)凈空安全相關(guān)的法律制度，以及違規(guī)飛行的法律責(zé)任。

近年來，無人機(jī)應(yīng)用范圍越來越廣泛，飛行高度也越來越高。根據(jù)中國民用航空局發(fā)布的《2018年民航行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2018年底我國無人機(jī)注冊(cè)用戶超過27萬，其中，企事業(yè)單位用戶3.1萬，個(gè)人用戶24萬，有效駕駛員執(zhí)照約4.4萬本。全行業(yè)注冊(cè)的無人機(jī)共28.7萬架，累計(jì)經(jīng)營性飛行活動(dòng)時(shí)間37萬小時(shí)。隨著無人機(jī)行業(yè)的迅速發(fā)展，一系列安全監(jiān)管為題也隨之產(chǎn)生。例如，無人機(jī)進(jìn)入公共敏感區(qū)域、墜落造成地（水）面第三人損害、在機(jī)場(chǎng)凈空區(qū)影響航班起降、碰撞建筑物等風(fēng)險(xiǎn)隱患也引起了行業(yè)的廣泛關(guān)注。

一、案情簡(jiǎn)介

2018年2月的某日下午，某技術(shù)公司員工唐某、某航空公司郭某等4人在某市郊區(qū)的空地上，按照承包合同操縱一架油電混合動(dòng)力無人機(jī)升空至約一千米，對(duì)礦區(qū)進(jìn)行地形測(cè)繪航拍。

由于該地形測(cè)繪航拍未事先向軍方申請(qǐng)飛行空域和飛行計(jì)劃，在飛行過程中，被空軍雷達(dá)檢測(cè)為不明空情。隨即，空軍出動(dòng)戰(zhàn)斗機(jī)查證并令其迫降。

雖然該無人機(jī)起飛時(shí)間不長，在警方與部隊(duì)聯(lián)合行動(dòng)下被迅速查處，但客觀上已經(jīng)造成了嚴(yán)重后果，導(dǎo)致軍區(qū)各級(jí)指揮機(jī)構(gòu)和相關(guān)部隊(duì)千余人出動(dòng)多部戰(zhàn)斗機(jī)、雷達(dá)、車輛參與處置，并導(dǎo)致該地區(qū)的多架民航班機(jī)延誤或被迫修改航線。

事后，這4名員工被移交當(dāng)?shù)毓蔡幚恚蛏嫦舆^失以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪，被檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)逮捕。

當(dāng)?shù)厝嗣駲z察院以涉嫌過失以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪提起公訴，法院審理認(rèn)為被告人未向軍方申請(qǐng)飛行空域、飛行拍攝計(jì)劃，擅自放飛無人機(jī)，這種行為違反了航空管理法規(guī)，擾亂了空中管制秩序，造成嚴(yán)重后果，危害了公共安全，構(gòu)成過失以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪。但考慮到被告人認(rèn)罪態(tài)度較好并積極賠償相關(guān)損失，對(duì)4名被告人均作出判處有期徒刑1年，緩刑1年的判決。

二、無人機(jī)“黑飛”的法律界定

無人機(jī)是即民用無人駕駛航空器，那么，什么情況下屬于“黑飛”？根據(jù)我國民航規(guī)章，未向國家飛行管制部門提出臨時(shí)空域和飛行計(jì)劃申請(qǐng)，或未按照批準(zhǔn)的飛行計(jì)劃放飛無人機(jī)，就屬于“黑飛”。

有的人認(rèn)為購買了無人機(jī)之后就可以“天高任鳥飛”，把無人機(jī)當(dāng)成是玩具，其實(shí)不然。近年來，國際、國內(nèi)發(fā)生的無人機(jī)墜落損害地（水）面第三人、干擾民用航空航事件頻頻發(fā)生，更有犯罪分子利用無人機(jī)實(shí)施運(yùn)輸危險(xiǎn)品、違禁品、實(shí)施恐怖襲擊等犯罪活動(dòng)。

歐洲是全球第一個(gè)擁有較為完善的無人機(jī)法律法規(guī)的地區(qū)。為了保障國家安全、居民人身財(cái)產(chǎn)安全，歐洲航空安全局在2019年發(fā)布了關(guān)于無人機(jī)管理的最新規(guī)定。該無人機(jī)通用準(zhǔn)則適用范圍覆蓋整個(gè)歐洲，對(duì)無人機(jī)的技術(shù)和操作要求均作出了規(guī)定，旨在維護(hù)國家安全和個(gè)人隱私的同時(shí)促使無人機(jī)安全運(yùn)行，推動(dòng)行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

歐盟的各個(gè)成員國也出臺(tái)相關(guān)法規(guī)，例如法國當(dāng)局要求無人機(jī)必須注冊(cè)電子賬號(hào)，德國當(dāng)局要求所有無人機(jī)在機(jī)身標(biāo)注所有權(quán)人的姓名和地址，其他國家如西班牙、葡萄牙等國都禁止無人機(jī)在夜間飛行。

歐盟的無人機(jī)通用準(zhǔn)則于2020年6月在歐盟全境正式施行，并隨之取代各成員國既有的法規(guī)，統(tǒng)一了歐盟內(nèi)部不同國家關(guān)于無人機(jī)的管理措施。自2020年6月起，歐盟范圍內(nèi)運(yùn)行的無人機(jī)，特別是具備捕獲個(gè)人數(shù)據(jù)傳感器的無人機(jī)，其操作者必須在其主要居住地或工作地進(jìn)行注冊(cè)登記。

商用無人機(jī)對(duì)空中交通管制而言也是重大的挑戰(zhàn)，全球許多國家和地區(qū)，都在研究建立監(jiān)管法律體系，以應(yīng)對(duì)商用無人機(jī)激增所帶來的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。如果無人機(jī)與民航飛機(jī)發(fā)生碰撞，會(huì)對(duì)民航飛機(jī)造成不同程度的損傷，甚至導(dǎo)致機(jī)毀人亡的后果。我國對(duì)于無人機(jī)的管理有嚴(yán)格的規(guī)章制度，在2017年6月1日實(shí)施《民用無人駕駛航空器實(shí)名制登記管理規(guī)定》，要求最大起飛重量為250克以上（含250克）的民用無人機(jī)擁有者必須實(shí)名登記。

三、民用無人駕駛航空器飛行活動(dòng)評(píng)審

那么，是否一切無人機(jī)升空的行為都需要通過提前評(píng)審呢？根據(jù)《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》的規(guī)定，如果在民航使用空域內(nèi)，如果同時(shí)滿足以下情形則不需要通過地區(qū)管理局的評(píng)審：

（一）放飛區(qū)域?qū)儆跈C(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)區(qū)以外;

（二）無人機(jī)的最大起飛重量小于或等于7KG;

（三）在視距內(nèi)飛行，且天氣條件不影響持續(xù)可見無人駕駛航空器;

（四）在白天飛行;

（五）飛行速度不大于120千米/小時(shí);

（六）民用無人駕駛航空器符合適航管理相關(guān)要求;

（七）駕駛員符合相關(guān)資質(zhì)要求;

（八）在進(jìn)行飛行前駕駛員完成對(duì)民用無人駕駛航空器系統(tǒng)的檢查;

（九）不得對(duì)飛行活動(dòng)以外的其他方面造成影響，包括地面人員、設(shè)施、環(huán)境安全和社會(huì)治安等。

（十）運(yùn)營人確保飛行活動(dòng)持續(xù)符合以上條件。

換言之，除非滿足上述全部條件，否則一切無人機(jī)的飛行活動(dòng)都必須通過民航地區(qū)管理局的評(píng)審。

四、無人機(jī)對(duì)機(jī)場(chǎng)凈空安全的影響

伴隨無人機(jī)新型產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展，放飛無人機(jī)威脅民航航班起降安全，擾亂機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)區(qū)秩序的事件時(shí)有發(fā)生，如果無人機(jī)與起降期間的民航客機(jī)發(fā)生碰撞、或者干擾無線電信號(hào)，后果不堪設(shè)想。

什么是機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)區(qū)呢？根據(jù)《國際民用航空公約》附件14的要求，機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)區(qū)主要指“航空器飛行升降帶和障礙物限制面得到有效凈空保障的區(qū)域”。各成員國在進(jìn)行機(jī)場(chǎng)設(shè)計(jì)與運(yùn)行規(guī)劃時(shí)，都要對(duì)此進(jìn)行合乎標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。由于飛機(jī)在起降期間的高度比較低，因此在機(jī)場(chǎng)上空必須劃定一個(gè)特定的區(qū)域，以保證航班起降的安全。這個(gè)劃定的區(qū)域就叫做機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)區(qū)。在凈空保護(hù)區(qū)內(nèi)，機(jī)場(chǎng)將采取相關(guān)措施驅(qū)逐鳥類并避免一切干擾飛機(jī)起降的因素（如風(fēng)箏、氣球、煙火等）。同時(shí)在城市規(guī)劃上，這些區(qū)域也不能有無關(guān)的障礙物和建筑物。鄰近該區(qū)域的建筑物、煙囪等均有高度限制，同時(shí)在外觀顏色上也要符合一定的要求，便于駕駛員識(shí)別，避免發(fā)生碰撞的危險(xiǎn)。歸根結(jié)底，都是為了為了航空器的起降安全和機(jī)場(chǎng)的使用正常。

我國現(xiàn)行《中華人民共和國民用航空法》、《民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》都列舉了禁止在民用機(jī)場(chǎng)和機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)區(qū)域內(nèi)所從事的活動(dòng)。例如禁止修建可能在空中排放大量煙霧、粉塵、或者會(huì)發(fā)出爆破聲音（如打靶場(chǎng)、強(qiáng)烈爆炸物品倉庫）等可能影響民航安全的建筑物，禁止修建不符合凈空要求、影響助航設(shè)備使用或者影響電磁環(huán)境的建筑物或者設(shè)施、物體、標(biāo)志等。此外，也禁止放飛影響飛行安全的鳥類動(dòng)物和其他物體。

由此可見，民眾隨意放飛無人機(jī)，將會(huì)導(dǎo)致不同程度的法律后果。

五、無人機(jī)“黑飛”的法律責(zé)任

現(xiàn)行《中華人民共和國民用航空法》第十五章規(guī)定了危害民航正常安全秩序行為的法律責(zé)任，但沒有涉及不法干擾機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)區(qū)行為的相關(guān)內(nèi)容。

在司法實(shí)踐中，放飛無人機(jī)行為如果尚不構(gòu)成刑事犯罪的，一般依照治安管理處罰法進(jìn)行處罰。即依據(jù)《中華人民共和國治安管理處罰法》第二十三條第一款第四項(xiàng)規(guī)定，擅自放飛無人機(jī)構(gòu)成非法攔截航空器，影響航班正常運(yùn)行，未構(gòu)成犯罪的，處以警告或200元以下罰款。情節(jié)較重的，則處以5日以上10日以下拘留，可以并處500百元以下罰款。實(shí)際上，擅自放飛無人機(jī)影響航班正常運(yùn)行，即使未構(gòu)成犯罪，所造成的經(jīng)濟(jì)損失也是巨大的。但由于現(xiàn)行《治安管理處罰法》發(fā)布于2005年，時(shí)至今日，其規(guī)定的處罰力度和處罰數(shù)額的震懾力都有一定的局限性。

為有效應(yīng)對(duì)社會(huì)治安管理新情況、新問題，更好地維護(hù)社會(huì)治安秩序，保障公共安全，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，規(guī)范和保障公安機(jī)關(guān)及其人民警察依法履行治安管理職責(zé)，2017年1月，我國公安部發(fā)布了《中華人民共和國治安管理處罰法 （修訂公開征求意見稿） 》，其中新增第四十六條界定了新型非法干擾機(jī)場(chǎng)凈空的行為，具體包括違反國家規(guī)定在低空飛行無人機(jī)、動(dòng)力傘、三角翼等通用航空器、航空運(yùn)動(dòng)器材，或升放無人駕駛自由氣球、系留氣球等升空物體等，與現(xiàn)行規(guī)定相比，征求意見稿明文規(guī)定了無人機(jī)的相關(guān)內(nèi)容。

《中華人民共和國刑法》第一百二十一條規(guī)定了劫持航空器罪，第一百二十三條規(guī)定了暴力危及飛行安全罪，第一百三十一條規(guī)定了重大飛行事故罪，第二百九十一條規(guī)定了編造、傳播虛假恐怖信息罪等，這些屬于對(duì)民航犯罪的明文規(guī)定。由于法律本身具有的穩(wěn)定性和滯后性，新型的非法干擾機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)區(qū)的行為在刑法中沒有對(duì)應(yīng)的罪名和具體的條款。對(duì)于無人機(jī)干擾機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)區(qū)的行為，根據(jù)目前司法實(shí)踐，如果非法放飛無人機(jī)危害民航安全造成嚴(yán)重后果，構(gòu)成犯罪的，一般以危害公共安全罪論處。

總體而言，我國民用無人機(jī)相關(guān)法律法規(guī)位階較低，對(duì)于無人機(jī)“黑飛”等行為的引發(fā)的安全隱患、法律后果，無人機(jī)侵權(quán)及救濟(jì)問題，無人機(jī)隱私侵權(quán)行為規(guī)制問題等方面，均沒有具體的法律規(guī)定，因此，盡快發(fā)展和完善無人機(jī)違法、犯罪方面的法律規(guī)制體系尤為重要。例如，可以參考?xì)W盟無人機(jī)通用準(zhǔn)則，對(duì)于無人機(jī)操作風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)進(jìn)行劃分，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)較低的情況，需要對(duì)無人機(jī)的重量進(jìn)行限制，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)較高的等級(jí)，由專門機(jī)關(guān)對(duì)無人機(jī)進(jìn)行飛行的審批或授權(quán)，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)最高的級(jí)別則需要提前獲得認(rèn)證，其操作人員的資質(zhì)、培訓(xùn)要求等也亟待進(jìn)一步細(xì)化。同時(shí)，也應(yīng)關(guān)注國家、環(huán)境安全、公民個(gè)人隱私財(cái)產(chǎn)安全的保護(hù)和救濟(jì)。

（作者單位：廣州民航職業(yè)技術(shù)學(xué)院航空港管理學(xué)院）