政府保障性安居工程績效審計(jì)評價(jià)研究

徐震

隨著政府對公共工程領(lǐng)域的財(cái)政投入不斷加大，政府的行政能力和投資效力逐漸成為民眾關(guān)注的焦點(diǎn)，公共工程項(xiàng)目績效審計(jì)也逐漸成為政府審計(jì)部門關(guān)注的重點(diǎn)。本文針對保障性安居工程，從績效審計(jì)的經(jīng)濟(jì)、效率、效果、公平和環(huán)境方面分析其存在的問題并提出相關(guān)政策建議。

黨的十七大報(bào)告提出將“住有所居”列為住房目標(biāo)，“十二五”期間大力建設(shè)保障房，爭取在“十三五”期間逐步完善我國的住房保障體系。保障房安居工程項(xiàng)目的建設(shè)，是建設(shè)美麗社會(huì)主義、改善民生問題的一項(xiàng)重要工程。伴隨著保障性安居工程的逐漸增多，其建設(shè)情況、具體效果等方面也逐漸成為社會(huì)大眾關(guān)心的焦點(diǎn)，同時(shí)也是政府審計(jì)部門關(guān)注的重點(diǎn)。

一、政府公共工程績效審計(jì)相關(guān)理論概述

（一）政府公共工程績效審計(jì)的概念

公共工程是指由政府出資或政府參與建設(shè)的各項(xiàng)工程建設(shè)。上世紀(jì)70年代，國外學(xué)者圍繞經(jīng)濟(jì)、效率、效果三方面（3E模型）界定了績效審計(jì)的概念。我國學(xué)者對于“3E模型”的構(gòu)建表示認(rèn)同，并增加公平性評價(jià)指標(biāo)及環(huán)境性評價(jià)指標(biāo)，從而從經(jīng)濟(jì)、效率、效果、公平、環(huán)境五個(gè)方面考慮并構(gòu)建我國績效審計(jì)體系。

政府公共工程績效審計(jì)是指接受政府委托的審計(jì)機(jī)構(gòu)主要從經(jīng)濟(jì)、效率、效果、公平、環(huán)境五方面對工程項(xiàng)目實(shí)施績效審計(jì)，對其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)作出客觀的評價(jià)，并提出改善意見的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)。

（二）政府績效審計(jì)特點(diǎn)

1.評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)靈活多元化

績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)靈活多元化是由多種原因共同促成的。一是被審計(jì)對象項(xiàng)目千差萬別，其效益效果各不相同;二是各個(gè)國家各個(gè)地區(qū)的政策以及政府職能側(cè)重點(diǎn)也不完全相同，所以評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)需要符合地區(qū)實(shí)情;三是績效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)需要與時(shí)俱進(jìn)，盡量適應(yīng)社會(huì)的需要。

2.審計(jì)范圍和內(nèi)容廣泛化

政府績效審計(jì)涉及內(nèi)容廣泛，不僅僅是對項(xiàng)目本身要有詳細(xì)了解，還需要對項(xiàng)目的效益性及效果性進(jìn)行審計(jì)。審計(jì)范圍包括政府部門及其所屬單位，使用公共資源資金的社會(huì)組織以及行政事業(yè)支出和公共事業(yè)性財(cái)政支出等。

3.審計(jì)高風(fēng)險(xiǎn)、高成本

評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的靈活性和審計(jì)范圍的廣泛性決定了政府績效審計(jì)高風(fēng)險(xiǎn)、高成本的特點(diǎn)。績效審計(jì)的結(jié)果不僅對項(xiàng)目實(shí)施和政府政策有影響，甚至對地區(qū)乃至國家的政策方針都有影響。

4.審計(jì)過程具有持續(xù)性

政府公共工程并非一個(gè)短期活動(dòng)，其績效有時(shí)在短期內(nèi)無法體現(xiàn)，大部分公共工程的效益需要經(jīng)過很長一段時(shí)間才能體現(xiàn)出來，這就需要政府審計(jì)部門對其進(jìn)行長期的持續(xù)跟進(jìn)，從而客觀的評價(jià)其績效。

二、保障性安居工程項(xiàng)目績效審計(jì)分析指標(biāo)

根據(jù)保障性安居工程實(shí)際建設(shè)及應(yīng)用情況，從經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、公平性及環(huán)境性5個(gè)一級指標(biāo)、 16個(gè)二級指標(biāo)對保障性安居工程進(jìn)行績效審計(jì)，得出相關(guān)總體結(jié)論。具體指標(biāo)如表1所示。

依據(jù)上述績效審計(jì)指標(biāo)對保障性安居工程進(jìn)行績效審計(jì)分析。

（一）經(jīng)濟(jì)性

經(jīng)濟(jì)性是一項(xiàng)對項(xiàng)目建設(shè)所需資源投入、使用等方面進(jìn)行評價(jià)的指標(biāo)。在保障性安居工程中，主要通過分析項(xiàng)目資金的使用情況、土地的利用情況等方面來評價(jià)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性。

（二）效率性

效率性是一項(xiàng)反映政府財(cái)政資金使用程度的重要指標(biāo)。在保障性安居工程中，保障房的建設(shè)情況、資金的利用情況以及項(xiàng)目所需資金的籌集情況等均可在一定程度上反映項(xiàng)目的效率性。

（三）效果性

效果性是指項(xiàng)目實(shí)際結(jié)果與計(jì)劃結(jié)果之間的關(guān)系，即反映工程完工后是否達(dá)到預(yù)期的結(jié)果。在保障性安居工程中，保障房質(zhì)量合格率、保障房入住率及人均保障住房面積變化率等指標(biāo)均可較好的反映這一目標(biāo)。

（三）公平性

公平性是一項(xiàng)反映保障房政策等相關(guān)信息公開透明性及保障房分配公平性的重要指標(biāo)。保障性住房是否真正解決社會(huì)低收入者的住房問題，不符合條件的原有住戶是否得到及時(shí)清退等問題均可通過這一指標(biāo)予以體現(xiàn)。

（四）環(huán)境性

環(huán)境性是一項(xiàng)反映項(xiàng)目建設(shè)對周邊環(huán)境影響程度及對自然環(huán)境利用情況的重要指標(biāo)。績效審計(jì)中的環(huán)境性評價(jià)要求政府不能一味追求項(xiàng)目的自身建設(shè)，還應(yīng)當(dāng)本著可持續(xù)發(fā)展的原則，實(shí)現(xiàn)保障房建設(shè)與周邊環(huán)境保護(hù)的有機(jī)結(jié)合。

三、保障性安居工程項(xiàng)目績效審計(jì)存在的問題

（一）審計(jì)范圍不夠全面

保障性安居工程是國家改善民生的大工程，審計(jì)該項(xiàng)目需要全面廣泛，應(yīng)對項(xiàng)目的各方面進(jìn)行全面分析。范圍應(yīng)包括項(xiàng)目施工時(shí)的資金籌集、投入、施工建設(shè)過程以及人員分配等方面，同時(shí)還應(yīng)考慮項(xiàng)目施工過程中實(shí)施的安全性防范措施。另外群眾滿意度作為績效審計(jì)的一項(xiàng)指標(biāo)，其也應(yīng)當(dāng)包括在績效審計(jì)范圍內(nèi)。

（二）審計(jì)人員專業(yè)能力不足

保障性安居工程項(xiàng)目的高復(fù)雜性對審計(jì)工作質(zhì)量的要求越來也高，同時(shí)對審計(jì)人員的工作能力和專業(yè)素養(yǎng)也提出了新的要求。政府審計(jì)部門主要由財(cái)會(huì)專業(yè)人員構(gòu)成，缺少既熟悉工程建設(shè)，又了解審計(jì)知識的復(fù)合型人才，保障性安居工程績效審計(jì)的培訓(xùn)過少，無法系統(tǒng)的學(xué)習(xí)績效審計(jì)相關(guān)知識，審計(jì)人員無法充分掌握新的審計(jì)方法及技巧，在一定程度上限制了審計(jì)人員的成長及審計(jì)機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

（三）審計(jì)分析不夠深入

保障性安居工程績效審計(jì)的長期性要求審計(jì)人員不僅需要對項(xiàng)目的實(shí)際建設(shè)過程進(jìn)行審計(jì)，還應(yīng)當(dāng)對政府政策的落實(shí)情況及效果進(jìn)行跟蹤審計(jì)。

（四）未能合理分配審計(jì)資源

保障性安居工程工期長，涉及范圍廣，而政府審計(jì)部門的審計(jì)人員及審計(jì)周期有限，無法針對項(xiàng)目的各個(gè)方面實(shí)施詳細(xì)審計(jì)，所以要求審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)合理考慮保障性安居工程建設(shè)過程的復(fù)雜性。

（五）項(xiàng)目審計(jì)方法單一

保障性安居工程績效審計(jì)主要采用結(jié)算審計(jì)，即在項(xiàng)目即將完工時(shí)進(jìn)行審計(jì)。這種審計(jì)方法未能有效地監(jiān)督整個(gè)項(xiàng)目的實(shí)際建設(shè)情況，且只能依據(jù)工程施工方提高的數(shù)據(jù)資料進(jìn)行審計(jì)，缺乏一定的客觀性和真實(shí)性。對于存在爭議的一些工程數(shù)據(jù)，審計(jì)人員也無法做出符合事實(shí)情況的判斷，嚴(yán)重時(shí)將會(huì)阻礙審計(jì)工作的執(zhí)行，所以審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)本著監(jiān)督項(xiàng)目施工過程的原則，在項(xiàng)目建設(shè)的事前、事中及事后階段進(jìn)行審計(jì)。

四、完善保障性安居工程績效審計(jì)的措施

（一）規(guī)范審批制度，簡化審批手續(xù)

對于工程項(xiàng)目的審批，相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)事先分析項(xiàng)目的合理性、可行性及效益性，確保項(xiàng)目可行后方可進(jìn)行審批，與此同時(shí)需要規(guī)范并簡化項(xiàng)目的審批制度，提高項(xiàng)目審批的安全性和效率性，在提高審批效率的同時(shí)將項(xiàng)目可能存在的風(fēng)險(xiǎn)有效降低。

（二）培養(yǎng)綜合型審計(jì)專業(yè)人才

保障性安居工程績效審計(jì)的復(fù)雜性對審計(jì)人員的工作能力和專業(yè)素養(yǎng)提出了新要求，要求審計(jì)人員不僅需要掌握審計(jì)專業(yè)知識，還應(yīng)當(dāng)熟悉保障性安居工程建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)，以便更好的執(zhí)行績效審計(jì)工作。培養(yǎng)綜合型審計(jì)人才，不僅需要審計(jì)人員轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)審計(jì)觀念，多學(xué)習(xí)與工程建設(shè)相關(guān)的理論與實(shí)踐知識，還需要政府審計(jì)部門定期開展與保障性安居工程績效審計(jì)相關(guān)的培訓(xùn)，使得審計(jì)人員可以借鑒相仿的審計(jì)案例，同時(shí)審計(jì)機(jī)構(gòu)在面對一些特別復(fù)雜的項(xiàng)目時(shí)，可以考慮利用行業(yè)內(nèi)權(quán)威專家的工作。

（三）完善審計(jì)監(jiān)管制度

審計(jì)監(jiān)督制度需要對審計(jì)項(xiàng)目類型、審計(jì)資源分配等工作做出計(jì)劃與管理，同時(shí)應(yīng)明確審計(jì)范圍、目標(biāo)并制定審計(jì)方針。對于財(cái)政資金的使用，政府各部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)行全面監(jiān)督，杜絕資金的不合規(guī)使用、挪用及擠占，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)保證信息的公開透明化。保障性安居工程資金合規(guī)使用率及保障房質(zhì)量合格率偏低，政府部門應(yīng)當(dāng)制定相關(guān)懲罰措施制裁資金使用和房屋質(zhì)量等方面的違法違紀(jì)行為。

（四）多種審計(jì)程序相結(jié)合

保障性安居工程績效審計(jì)需要結(jié)合多種審計(jì)程序及審計(jì)方法，且需要在項(xiàng)目建設(shè)的各個(gè)階段進(jìn)行審計(jì)，如在項(xiàng)目施工過程中，審計(jì)人員可以檢查項(xiàng)目審批手續(xù)是否完整、合理，施工過程是否合規(guī)，實(shí)時(shí)獲取審計(jì)資料而非依靠施工人員提供的相關(guān)數(shù)據(jù)資料，提高審計(jì)證據(jù)的真實(shí)性與準(zhǔn)確性。對于項(xiàng)目資金的籌集和使用，審計(jì)人員可以函證銀行或者其他相關(guān)金融機(jī)構(gòu)，也可以執(zhí)行實(shí)質(zhì)性分析程序判斷項(xiàng)目資金的籌集與使用是否合規(guī)。

五、結(jié)語

保障性安居工程作為改善民生的一項(xiàng)重要舉措，其績效評價(jià)對于監(jiān)督和衡量政府部門工作效率效果十分重要。通過實(shí)施保障性安居工程績效審計(jì)，可以規(guī)范保障性安居工程項(xiàng)目建設(shè)和管理，從而推動(dòng)政府績效審計(jì)的執(zhí)行。本文借助經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、公平性及環(huán)境性5個(gè)一級指標(biāo)和16個(gè)二級指標(biāo)，分析保障性安居工程建設(shè)現(xiàn)狀及存在的問題，如未能合理分配審計(jì)資源、審計(jì)范圍不夠全面、審計(jì)分析不夠深入以及審計(jì)方法單一等，并針對具體問題提出相關(guān)改進(jìn)性建議，確保保障性安居工程能真正做到改善民生。

（作者單位：池州市九華國有資產(chǎn)運(yùn)營有限公司）