煙臺市社區照料發展現狀及問題調查研究

陳琪 李定桃 蔡蕊 支顥雅 張新雨

社區照料是指整合社會資源，運用政府和社會組織網絡，為需要照料的人士在家庭或者社區中提供照料，促成其過正常人的生活。隨著中國城經濟的發展以及人口老齡化的加劇，老齡人口不斷增多，社區人口呈現多元化形式，向社區人民提供更為全面的社區照料服務，開展更加多元化的社區照料模式，滿足人們的社區照料需求就變得尤為重要。研究煙臺市社區照料的發展現狀，可以促進煙臺市社區照料更好更快發展。

一、社區照料在國內的發展現狀

國內日間照料中心的發展起步較晚，自成立以來得到各級政府部門的政策支持，自2001年，老年人日間照料室逐步在各地得到普及，歌舞室，醫療室，書法室，鍛煉身體場所，老年大學等社區老年人福利服務設施。近年來，隨著城市人口老齡化程度的加深和老年人照料壓力問題的突出，各地政府部門相繼頒發了一系列支持日間照料中心建設和的政策和實施意見，促進日間照料中心的普及，老年人也有了對日間照料中心的需求，從而優先選擇有日間照料中心的居住場所，良性循環。但在發展過程中出現了資金、人力以及管理等問題，阻礙了日間照料中心的發展。從老年人自身方面來看，獲取信息速度慢、讀取能力低、自我防衛心過重等，導致設施普遍閑置。對于生活基本能自理的老人來說，日間照料中心無疑是個可選的場所，但對于生活不能自理，甚至認知功能存在障礙的老人來說，無法享受該福利服務。一系列問題導致日間照料中心的發展也出現了停滯，所以一直還處在發展的初級階段。

二、國外社區照料的發展現狀

（一）運營與費用方面

國外日間照料中心正在從小規模、低水平向探索建立連鎖化、品牌化、規模化轉變。努力解決了老年人日間照料中心存在“一盤散沙”“服務殘缺”的問題。

在美國，老年人醫療保險制度不包括日間照料中心，但國家有能為低收入人群支付大部分或全部費用的醫療補助計劃。在加拿大，申請者的收人水平有所差異，各社區日間照料服務水平的費用也各不相同。加拿大居民的私人醫療保險可以部分支付醫療模式及特殊模式的日間照料中心的費用。在英國，除了由英國國民健康保險制度經營的日間照料中心外，由其他組織（如地方政府、志愿組織和商業組織）經營的都需要居民自己付費。

（二）服務內容方面

海外日間照料中心以所居住的社區為基礎，引進專業的護理人員，使老年人即可以在熟悉的環境中又可以享受到專業的養老社會福利。日間照料中心提供的服務更加多元化，主要包括生活照顧膳食服務、休閑娛樂接載服務、社交活動、康復及治療活動，健康教育與咨詢、護理服務、照顧者支持等多種日常需要的服務。

很多日間照料中心每月通過公布活動日程的方式，老年人選擇自己感興趣的項目。身體鍛煉、個人護理、智力訓練、社交活動、教育和遠足等，各項活動又通過多種方式來實現，可供老年人選擇的項目種類繁多，延緩老年人進養老院的時間，優化了老年人生活質量的同時也緩解了養老壓力。

（三）工作人員配置方面

根據服務對象的需求，相應的人員配比也會不同;不同的服務模式下，配備的人員也不一樣。例如為患有癡呆、阿爾茲海默病或帕金森癥的患者提供相應專業的服務。海外工作人員一般包括注冊護士，注冊護士助理，康復師，治療師，社會心理工作者，行政人員，娛樂人員，司機等。使專業的護理人員做各自所擅長的服務類型，加快了完善了養老服務體系進程。

三、煙臺市社區照料的背景及現狀

（一）背景

煙臺市的社區照料是在2007年正式開始發展的。起步相對于其他發達城市較晚、探索發展方向模糊、發展速度慢，但是，近幾年來，煙臺市的社區照料整體來說，發展效果還是較好的。煙臺市的社區照料主要體現在社區養老服務方面，主要在城市日間照料中心和農村幸福院發展。從2007年以來，煙臺市在社區養老事業方面投入很多，也出臺了很多相應政策，例如，最具有代表性的是 2014 年出臺《煙臺市人民政府關于加快發展養老服務業的實施意見》，簡稱《意見》，《意見》里要求煙臺市要以招商引資和項目建設為支撐，在養老產業發展思路、政策和服務方面不斷創新，大力發展主體多樣化、服務特色化養老服務綜合體，拉長產業鏈條，實現與各產業融合發展，創樹養老產業品牌，把我市建成全國一流的養老服務業典范城市。并且，《意見》里明確了養老服務的目標：到2020年，養老服務體系更加健全，養老產業持續健康發展，形成設施完善、服務優良、配套齊全的產業體系

（二）現狀

煙臺有701.41萬人（2015年底）。截止到2018年底，煙臺市戶籍老年人口達171萬人，約占總人口的26%。煙臺市已趨向于深度老齡化社會，老年人口正以每年6.5萬人的速度遞增，80周歲以上高齡老人達30萬人，空巢老人約占老年戶籍人口的70%，失能半失能老人約30萬人。 預計到2020年，全市老年人口將突破180萬人，比重將提升到27%以上，高齡、獨居、空巢、失能和半失能老人數量和比例也將大幅度增加。

2019年7月-8月，調查組就煙臺市老年人社區照料問題在萊山區，芝罘區，福山區展開調查，采用問卷調查法，個案訪談法等對社區老年人和社區相關機構進行隨機抽樣調查調查地點為A.B.C.D.和E五個社區。共發放問卷250份，有效問卷240份（96%）。AB社區處在經濟繁華地段基礎設施和管理水平方面具有優勢，C社區用地面積較為寬廣但交通不太方便，DE社區處于城郊結合基礎設施建設和管理水平均處于弱勢。問卷主要考察三個方面的內容。一是探究社區照料模式的多樣化，是否滿足老人們的照料需求。二是探究基礎設施建設，包括老年人的精神文化生活，飲食起居，健康檢測，三是老年人的實際體驗和感受情況。

四、煙臺市社區照料存在的問題

我們隨機走訪了芝罘區，萊山區，福山區的幾個社區照料中心，在基礎設施建設方面，經濟條件較好的社區，設施設備齊全，為老人們設置得有專門的棋牌室，書畫室，舞蹈室，午休區，食堂，環境優美，地勢寬敞，能滿足老人們的日常需求，同時老人們還會組團去比賽，旅游，老人們對社區照料中心的評價也很高，幸福感很強，據相關工作人員的介紹，這里的老人一般都是離退休老人，經濟收入較高，沒有經濟負擔，這樣的照料中心集中在AB社區，數量也較少。在CDE社區，有半失能老人，他們的吃穿住行都在社區照料中心，有專門的人照顧他們，一般一個人照顧多個老人，還要為他們洗衣做飯，老人往往得不到很好地照顧，既沒有日常的娛樂活動，也沒有精神的慰藉，家人在周末或有時間的時候才來看看他們，老人們的生活只是得到基本保障。而有的社區由于經費的不足，政府的關注不到位，設立了棋牌室，就類似于麻將館，老人們在指定時間就到此處打牌，沒有其他任何設施可供他們娛樂，設施單調簡易，沒有專門的管理員，就相當于一個老年麻將館。在調查中我們發現了很多問題主要表現在以下幾個方面。

（一）服務模式受限制

現今，煙臺市社區照料的服務模式主要以娛樂休閑服務為主，為服務需求者提供休閑娛樂的場所，很少有醫療保健的服務只有簡單的身體檢測設施，如血壓體重等檢查，還有就是社區照料中心的服務模式單一普通，服務對象多為老年人，覆蓋人群較少。

（二）政策未落實到位

根據住房城鄉建設部等部門2014年頒布的23號文件《關于加強養老服務設施規劃建設工作的通知》中的“人均用地不低于0.1平方米標準，依據規劃要求，確定養老服務設施布局和建設標準，分區分級規劃設置養老服務設施”的要求，在我們走訪的社區照料中心中許多小區都沒有按照政策落實到位。

（三）醫養結合存在中梗阻的問題

醫療服務和養老服務之間結合的不緊密，很多社區照料中心內設的醫務室和康復中心，在資質、建設標準、服務規范等方面還不夠完善，且尚未開通醫保，并不能滿足養老醫療服務需求。

（四）社區照料中心運營費用過高

在我們的調查走訪中發現，煙臺市政府部門給社區照料中心的補助少，雖然按照運營床位給予了適當的補貼，但和運營成本相比還遠遠不夠，要使運營方繼續發展下去是比較困難的。

（五）資金缺口大

由于物價的持續上漲，社區照料中心收取的費用不夠維持一些基本開支，例如：一日三餐、生活用品、設施設備護養等，除此之外，中心還要承擔物業費、水電費、取暖費等其他費用。盡管煙臺市政府在居家養老產業上的補貼有所增加，但申請過程麻煩，要求苛刻，所以社區照料中心還是存在資金緊張的問題。這讓中心開展其他活動會受到限制，同時也制約了社區照料中心的發展前景。

（六）缺乏專業護理人員

在我們調查中發現社區照料中心的工作人員都是社區管理人員，他們未受過專業培訓，他們大多都是沒有任何經驗也不懂相關知識的中年婦女，照料中心缺乏專業知識較強的社會工作人員，這在很大程度上也制約了照料中心的服務水平。

五、完善煙臺市社區照料的建議

（一）加大宣傳力度

煙臺市政府可以積極的向煙臺市居民宣傳社區照料中心的作用和重要意義，通過開展“推介體驗周”等一系列活動讓老人們切實感受到這種新型養老模式的優越，并讓他們找到家的溫馨和愉悅的氛圍，促使越來越多的人選擇社區照料

（二）實行新型的建設思路

煙臺政府職能部門牽頭面向社會競標開辦社區老人日間照料中心，著重通過公益性服務、會員制優惠、市場化監管來保障其健康運轉，進而解決場所、資金、入住等問題，促進社區照料在煙臺市的發展

（三）加大對社區照料服務的投資力度

以失能、失獨、空巢、留守、高齡等老人服務需求為重點，完善基本養老服務保障體系;高度重視社區特困老年群體的保障情況，制定合理的扶助標準，嚴格落實相應的服務政策

（四）定期舉行免費培訓活動

定期舉行免費培訓活動，提高社區照料人員的服務水平，對于能力較為優秀的服務人員，給予一定的獎勵;征收社區居民對于社區照料的意見，結合實際情況進行改正，建設多種樣式的服務模式，為社區居民提供更好的服務

（五）加快民生保障工程的發展

綜合煙臺市經濟社會的發展將社區照料中心建設適時統一納入民生保障工程加快發展，結合社區的組織陣地建設擴展服務功能和活動場所，建立規范的社區養老服務機制，增加社區的活動設施，對社區的養老服務人員進行專業的培訓，全面提高社區養老服務水平，提升老年人的幸福滿意度。

（作者單位：山東工商學院，公共管理學院 勞動與社會保障專業）