近代中國監(jiān)督制度研究綜述

肖 高 華

(貴州財經(jīng)大學 馬克思主義學院，貴州 貴陽 550025)

監(jiān)督制度是一個傳統(tǒng)話題，在近代中國國家治理轉(zhuǎn)型過程中，監(jiān)督制度近代轉(zhuǎn)型問題為當年不少有識之士所關注。近代中國監(jiān)督制度的歷史演進大體可以分為晚清時期、民國北京政府時期和南京國民政府時期三個歷史階段。同時，20世紀20～40年代中國共產(chǎn)黨在領導新民主主義革命的過程中也在不斷探索監(jiān)督制度體系構(gòu)建。以往國內(nèi)外學界對監(jiān)督制度研究在政治學、法學等學科領域取得了不少成果，與此相比，在歷史學學科領域研究還比較薄弱，尤其是在中國近代史學科領域方面的研究更加欠缺。雖然以往學界對近代中國政府層面的監(jiān)督實踐進行了一定程度的考察，但對政學界人士的監(jiān)督思想關注不夠，對監(jiān)督思想與監(jiān)督實踐之間的互動考察不足，對監(jiān)督環(huán)境、監(jiān)督效應缺乏系統(tǒng)分析,因此，對近代中國監(jiān)督制度的研究還有較大的拓展空間。

一、1949年前學界對監(jiān)督制度的研究概述

在從傳統(tǒng)國家治理向現(xiàn)代國家治理轉(zhuǎn)型過程中，構(gòu)建一套與近代中國的政治、經(jīng)濟和文化發(fā)展相適應的監(jiān)督制度體系是國人共同關注的核心議題。自晚清時期、民國北京政府時期至南京國民政府時期，學界對此進行了論述，不僅出版了大量著作，而且發(fā)表了數(shù)量豐富的研究論文。較早的研究在晚清時期開始到二十世紀三四十年代達到高峰，學界就監(jiān)督制度體系構(gòu)建問題進行了一定程度的理論探討，對某些問題的研究還比較深入。對這些問題進行一個系統(tǒng)的梳理，從中既可以探尋國家監(jiān)督制度體系構(gòu)建的歷史脈絡，又可以發(fā)現(xiàn)監(jiān)督制度體系構(gòu)建背后的學術理路,現(xiàn)以問題為中心對當年學界的主要監(jiān)督思想加以歸納。

(1)關于監(jiān)察監(jiān)督問題。監(jiān)察制度是一種重要的監(jiān)督制度，在整個國家監(jiān)督制度體系中居于十分重要的地位。

其一，關于都察院制度的存廢問題。都察院制度是一種傳統(tǒng)監(jiān)察制度。清末時期，除了一批朝廷大臣奏議都察院改制問題之外，學界對都察院監(jiān)督制度的存廢問題進行了深入探討。梁啟超等認為都察院制度為專制時代的產(chǎn)物，有違現(xiàn)代法治精神，主張以議院監(jiān)督完全取代都察院監(jiān)督，使議院成為國家政權結(jié)構(gòu)中唯一的監(jiān)督機關①。宋教仁明確主張保留都察院對行政官廳的監(jiān)督權，并將其改為中央懲戒裁判所，擁有對行政案件的審判權②。總之，清末時期，學界對都察院制度的存廢問題持不同看法，一種觀點認為都察院監(jiān)督制度體系與責任內(nèi)閣制、國會制度等近代政治制度不能并立，因而主張廢除都察院監(jiān)督制度體系。另一種觀點則認為都察院在限制君主權力、糾察貪腐官員和溝通民意等方面發(fā)揮重要作用，因而主張保留都察院監(jiān)督制度體系。

其二，關于肅政院的設置及是否恢復御史制度問題。在民國初年實行議院監(jiān)督的同時，民國北京政府于1914年設置肅政廳負責糾彈官吏。對于肅政院的設置問題，學界存在著一定的分歧。儲亞心贊成吸收傳統(tǒng)監(jiān)察制度實行肅政院制度，主張肅政廳從平政院中分離，單設肅政院使之與平政院平行，以提高彈劾機關的地位③。章士釗對儲亞心提出設立肅政院的主張表示反對④。鑒于議院監(jiān)督并未取得理想的效果，議員在社會上的聲譽也很差，1923年《中華民國憲法》頒布之際，章太炎等認為議院監(jiān)督制度不符合中國國情，效率低下，主張恢復傳統(tǒng)御史監(jiān)察制度，設立給事中監(jiān)督中央政府，設立監(jiān)察御史監(jiān)督地方行政官吏⑤。高一涵認為御史制度與民主共和體制不相符合，反對恢復⑥。雖然當年普遍把御史制度與專制等同起來，但章太炎等在對國情深入分析的基礎上，主張國家典章制度建設應該與本國國情及歷史文化傳統(tǒng)相結(jié)合，這一思路在國家制度建設上還是有某些積極意義的。

其三，關于監(jiān)察院制度問題。南京國民政府時期實行監(jiān)察院監(jiān)督制度，學界對監(jiān)察院的職權范圍等問題進行了深入研究。就監(jiān)察院是否應有懲戒權而言，存在“彈懲合一”與“彈懲分離”二種不同的觀點。田炯錦等主張“彈懲合一”，認為監(jiān)察院是專門監(jiān)督官吏的機關，理應對它授予彈劾權、懲戒權和審判權，以便提升監(jiān)察效能⑦。貫秋等主張“彈懲分離”，認為若監(jiān)察院監(jiān)察權獨大，將違背分權制衡理論，無法防止監(jiān)察權濫用產(chǎn)生枉法行為⑧。“彈懲合一”在某種程度上能強化對行政權的監(jiān)督，但將彈劾權與懲戒權集中于一個機關，容易導致監(jiān)察機關本身的權力濫用。就彈劾權客體范圍而言包括對人、對事兩個方面。對人的方面來說，謝瀛洲等主張監(jiān)察院對人的彈劾范圍包括所有官吏，以便澄清吏治⑨。陳柏心認為監(jiān)察院對人的彈劾權范圍只能限于政務官而不應包括事務官⑩。對事的方面來說，謝瀛洲等認為監(jiān)察院對事的彈劾范圍只能限于官吏的違法行為不應包括失職失當行為⑨，徐彝尊則持不同看法，認為彈劾范圍既要包括官吏的違法行為又要包括官吏的失職行為。

(2)關于議院監(jiān)督問題。議院監(jiān)督是近代歐美國家所實行的一種重要監(jiān)督形式，晚清時期傳入中國后對國人監(jiān)督制度體系構(gòu)建產(chǎn)生了某些影響。

其一，關于資政院、諮議局監(jiān)督問題。就資政院、諮議局之準議院監(jiān)督問題而言，學界對資政院、諮議局的議院監(jiān)督權進行了初步探討，尤其是麥孟華對議院監(jiān)督權與行政權之間的矛盾沖突問題提出解決方案，即由國家元首協(xié)調(diào)資政院議院監(jiān)督與中央衙門行政權之間的沖突，中央國會協(xié)調(diào)諮議局監(jiān)督權與督撫行政權之間的沖突。

其二，關于參議院監(jiān)督問題。民國建立后實行議院監(jiān)督體制，由參議院行使監(jiān)督權，學界對議院監(jiān)督權限范圍等問題進行了討論。就議院彈劾權范圍來說，《中華民國臨時約法》規(guī)定參議院對于國務員的失職或違法行為均行使彈劾權。章士釗認為議院彈劾權范圍只能適用于官吏違法行為而不能用于失職行為。就議院是否兼有彈劾案的審判權來說，天嘯等認為議院兼有彈劾案的審判權有利于提升議院監(jiān)督效能。方宗鰲等主張議院不應兼有彈劾案的審判權。

其三，關于南京國民政府時期的立法監(jiān)督問題。南京國民政府建立后在監(jiān)督制度體系構(gòu)建與民初時期相比發(fā)生了重大變化，以監(jiān)察監(jiān)督取代議院監(jiān)督而成為一種主要監(jiān)督形式。當然，南京國民政府時期學界也對國民會議、國民大會和立法院等立法監(jiān)督問題進行了探討。叔淵認為在“訓政”體制之下雖然國民會議并非國家最高權力機關，其對政府的監(jiān)督是有限的而非無限的，但也要在有限的權力范圍之內(nèi)發(fā)揮好應有的立法監(jiān)督功能。在“五五憲草”頒布之際，學界對國民大會的立法監(jiān)督問題較為關注，費鞏主張改善國民大會的組織、增加國民大會的權力，充分發(fā)揮國民大會對政府的監(jiān)督作用。隨著“訓政”向“憲政”體制轉(zhuǎn)變，立法院的立法監(jiān)督功能凸顯，劉迺誠對立法院監(jiān)督問題進行了探討，認為立法對行政必須嚴密監(jiān)督。

(3)關于行政審判之司法監(jiān)督問題。從晚清時期到南京國民政府時期，學界對行政裁判院、平政院和行政法院等司法監(jiān)督問題進行了探討。

其一，關于行政裁判院的司法監(jiān)督問題。晚清時期學界對行政裁判院的司法監(jiān)督問題有所探討。黃壽袞認為都察院僅有彈劾官吏之權，各級審判廳又多屬民事裁判，不符合行政裁判原理，設立行政裁判院強化司法監(jiān)督勢在必行，并對行政裁判權限進行了探討。

其二，關于平政院的司法監(jiān)督問題。民初時期設立的平政院是專門負責審判彈劾案件的司法機關，學界對平政院的設置持不同看法。章士釗認為平政院制度破壞了司法獨立，不符合現(xiàn)代法治平等精神。儲亞心則贊成平政院司法監(jiān)督制度③。

其三，關于行政法院的司法監(jiān)督問題。南京國民政府時期，學界對行政法院的司法監(jiān)督問題進行了探討，在是否需要單獨設置行政法院來行使司法監(jiān)督權的問題，存在著贊成和反對兩種不同觀點。陶天南等對行政法院的設置持贊成態(tài)度，認為行政審判制是一種完善的制度，行政法院的獨立設置是中國社會的需要，有利于加強對行政機關的監(jiān)督。黃右昌主張彈劾案件的審判權劃歸普通法院，反對單獨設置行政法院。陳洪主張將行政法院與中央政務官懲戒委員會和公務員懲戒委員會合并，隸屬于監(jiān)察院之下。總之，從晚清時期到南京國民政府時期，關于行政案件的審判問題，當年學術界一直存在著兩種不同的思路：一種思路是取法大陸法系實行特殊裁判，另一種思路是取法英美法系實行普通裁判。

(4)關于審計監(jiān)督的研究。清末“新政”期間，戴鴻慈等大臣先后上奏朝廷，主張設立獨立于內(nèi)閣之外的國家審計機關。朝廷在一定程度上接受了此主張，在頒布的《審計院官制草案》中勾畫了一個獨立于內(nèi)閣、國會之外的審計監(jiān)督體系。金松岑等主張將審計機關從國務院中獨立出來，使其超然于行政之外。南京國民政府先設置了直隸于國民政府的審計院，后實行“監(jiān)審合一”，隨著“訓政”向“憲政”體制的轉(zhuǎn)變，又試圖將審計機關劃歸立法機關。蔣明祺主張審計長應該對監(jiān)察院負責，反對審計院隸屬于立法院，以維護審計獨立精神。

1949年前學界對監(jiān)督制度的研究反映出當年監(jiān)督知識體系及監(jiān)督制度構(gòu)建的學理基礎，對于我們認識近代中國監(jiān)督制度的歷史演進規(guī)律有著一定的作用。學界的研究反映出監(jiān)督制度體系構(gòu)建背后的學理思路，也凸顯監(jiān)督制度體系構(gòu)建的問題意識，對監(jiān)督制度近代轉(zhuǎn)型問題的思考日益成為近代中國的輿論議題。雖然監(jiān)督制度的制定與實施基本上是政府行為，但其卻需要與社會各界共同參與，況且學界的監(jiān)督思想也是國家監(jiān)督制度體系構(gòu)建的內(nèi)容之一。

二、1949年后學界對近代中國監(jiān)督制度的研究概述

1949年后學界對近代中國監(jiān)督制度的研究可分為兩個時期。改革開放之前，對近代中國監(jiān)督制度研究不多，且研究視野面受政治意識形態(tài)影響較為明顯，問題發(fā)掘受到較大限制。改革開放之后，對監(jiān)督制度的研究受到中國史、法律史領域的重視，取得了很多重要的研究成果。近代中國監(jiān)督制度的整體性研究和各種不同形式的監(jiān)督制度研究等成果不斷涌現(xiàn)。

(1)關于近代中國監(jiān)察監(jiān)督問題的研究。晚清民初時期是傳統(tǒng)監(jiān)察監(jiān)督的轉(zhuǎn)型時期，王曉天對晚清民初時期監(jiān)察制度的轉(zhuǎn)型問題進行了探討，認為傳統(tǒng)都察院兼有行政、司法等多種龐雜事權，而民國建立后新的監(jiān)察機關轉(zhuǎn)變?yōu)閷ｉT國家行政機關。在這里，論者把監(jiān)察權視為一種行政權。監(jiān)察權范圍尤其是監(jiān)察院是否擁有懲戒權是近代中國監(jiān)察制度體系構(gòu)建中爭論相當激烈的問題。孫宗一認為近代中國因彈劾權與懲戒權分離，影響到監(jiān)察權的權威性與完整性，降低了監(jiān)察效能。姚秀蘭對國民政府監(jiān)察制度實施的監(jiān)察效能進行了分析，認為國民政府監(jiān)察制度不可能遏制政府官員的腐敗，但在一定程度上對他們的違法失職行為有所防犯。南京國民政府時期分區(qū)設置監(jiān)察使署，張冬輝認為監(jiān)察使制度對于健全監(jiān)察制度、擴大監(jiān)察權限等方面發(fā)揮了某些積極作用，但它并不完善，無法深入縣級以下基層機構(gòu)，且制度本身充滿矛盾，是南京國民政府在吏治整頓上矛盾心態(tài)的體現(xiàn)。中共五大決定設立中央監(jiān)察委員會，王謙對中共早期設立的監(jiān)察委員會制度進行了探討，認為雖然第一屆中央監(jiān)察委員會在當年未能發(fā)揮應有作用，但對中共監(jiān)督制度建設仍然產(chǎn)生了不可低估的影響。近代中國的監(jiān)察制度體系構(gòu)建的內(nèi)容相當豐富，1949年后學界對晚清民初時期、南京國民政府時期的監(jiān)察制度實施方案進行了一定程度的探討，對中共早期設立的監(jiān)察委員會制度進行了分析。

(2)關于近代中國議院監(jiān)督問題的研究。學界對清末時期資政院及諮議局監(jiān)督、民初時期的參議院監(jiān)督和南京國民政府時期的國民大會及立法院監(jiān)督制度進行了探討。就資政院及諮議局監(jiān)督來說，聶鑫對資政院的議院監(jiān)督權與軍機處的行政權之間的關系進行了考察與分析，認為資政院沒有認清議院監(jiān)督的職權范圍，在彈劾軍機案中有越權行為，資政院監(jiān)督的歷史影響并非都是有積極意義的，成為后來民初國會中“毀法造法”的濫觴。耿云志認為諮議局鞏固立法監(jiān)督權，對督撫行政權構(gòu)成了嚴重挑戰(zhàn)，在彈劾官吏方面發(fā)揮了積極作用。沈曉敏在肯定諮議局監(jiān)督取得了一些成效的同時，也認為它并不是完全意義上的議院監(jiān)督，而諮議局并不滿足法定監(jiān)督職權，試圖擴展監(jiān)督權限竭力利用局章含糊之處自行其事。就民初時期參議院監(jiān)督來說，李學智認為在《中華民國臨時約法》之審議及修改中，增加了對總統(tǒng)及國務員彈劾案的規(guī)定，使總統(tǒng)及國務員置于參議院的監(jiān)督之下，確立了參議院監(jiān)督的地位。就南京國民政府時期國民大會監(jiān)督、立法院監(jiān)督問題來說，聞黎明對抗戰(zhàn)時期國民大會議政會監(jiān)督制度設計方案進行了考察，認為“期成憲草”規(guī)定議政會受理監(jiān)察院的彈劾案有對政府長官的不信任權以及對總統(tǒng)和五院的質(zhì)詢權，有利于加強對治權的監(jiān)督。易青認為“行憲”后的立法院不同于“訓政”時期的立法院，類似于歐美國家的議會，負有行使立法權及監(jiān)督政府的職能。

(3)關于近代中國司法監(jiān)督問題的研究。學界對近代中國有關司法對行政的監(jiān)督即行政救濟問題進行了較為深入的探討，并且對司法監(jiān)督制度運行環(huán)境有所涉及。就對近代中國官吏懲戒制度的研究而言，陳廣華對文官懲戒的創(chuàng)設緣由、過程和制度設計等方面進行了探析，認為在當時是對行政官員實施監(jiān)督的唯一有效手段。劉影虹認為在南京國民政府懲戒制度中糅合中西政制，確立了公務員懲戒制度的黨治原則、監(jiān)察與懲戒分屬制度，雖然這種懲戒制度充滿了矛盾，但使中國政治朝現(xiàn)代化邁進了一步。就司法對行政的監(jiān)督即行政救濟研究而言，學界主要圍繞著清末行政審判院的籌設、民初平政院肅政廳設置和南京國民政府時期行政法院的設置等議題展開。宋玲對晚清時期圍繞著行政裁判院籌設在保守派與改革派之間的爭論進行了較為系統(tǒng)的分析。李唯一對民國初年平政院肅政廳的設置緣由、實施情況、興廢原因和特點影響等進行了分析，認為雖然存在一些制度背后的漏洞，但糾彈了一大批違法違紀案件，對當時的官場起到了一定的震懾和整治作用。張生認為行政法院是近代中國最完備的行政審判機關，其對行政權的監(jiān)督提供了一定的法律保障，但在實際運作中行政訴訟職能難以發(fā)揮作用。

(4)關于近代中國行政監(jiān)督問題的研究。近代中國行政監(jiān)督主要有晚清時期的京察、大計和督撫監(jiān)督以及南京國民政府時期的行政督察制度等。學界對行政督察監(jiān)督制度尤為關注，并且對它有著不同的認識。翁有為對行政督察制持基本肯定態(tài)度，認為行政督察制上承歷史上州、道監(jiān)察制尤其是北洋政府的道制，它的設置是中國省縣行政管理演進中的重要環(huán)節(jié)，使南京國民政府地方管理體系較為科學與合理。翁有為認為它直接援引了國民黨地方行政層級中的專員制度，間接起源于土地革命戰(zhàn)爭時期介于省、縣蘇維埃政權之間的特殊蘇維埃政府制度，對后來的政權建設產(chǎn)生了重大影響。周聯(lián)合對行政督察制持基本否定態(tài)度，認為南京國民政府推行行政督察制度，在省、縣之間強行增設一級政府機構(gòu)，是對政府法制及政體的損害。

(5)關于近代中國政黨監(jiān)督問題的研究。朱聯(lián)平運用歷史學、政治學的理論方法，以近代中國有影響的政治家、思想家和理論家的思想言論為基本素材，較為深入地挖掘和分析了清末民初時期政黨政治理論中所蘊涵的“政黨監(jiān)督”思想成分，比較和分析其產(chǎn)生的政治、文化和社會背景因素，闡述了其對中國社會產(chǎn)生的政治影響。

(6)關于近代中國財政金融監(jiān)督問題的研究。財政金融監(jiān)督是行政監(jiān)督、立法監(jiān)督和司法監(jiān)督的重要監(jiān)督領域，學界對近代中國財政監(jiān)督問題的探討相當突出，就財政監(jiān)督制度研究而言，劉增合對清末財政監(jiān)理制度進行了系統(tǒng)的歷史考察，認為晚清時期財政監(jiān)理以建立近代預算制度為目標，雖取得了一些成效，但因制度本身缺陷所限制，沒有挽回清廷財政頹勢，然其借鑒意義仍不可忽視。侯坤宏就抗戰(zhàn)時期中央對地方財政的監(jiān)督問題進行了探討。就金融監(jiān)督研究而言，易棉陽對近代中國政府層面的金融監(jiān)管進行了考察。鄢定友認為南京國民政府在審計監(jiān)督制度構(gòu)建中，不僅通過政府立法形式確定審計監(jiān)督的職權與地位，而且試圖建立一個聯(lián)綜組織系統(tǒng)，以達到審計機構(gòu)在聯(lián)綜組織系統(tǒng)中的制衡與監(jiān)督目的。1949年后學界對近代中國財政金融監(jiān)督進行了深入研究，達到了很高的水平，然而，對于近代中國財政金融監(jiān)督如何納入整個國家監(jiān)督制度體系之中，尤其是對財政金融監(jiān)督采取行政監(jiān)督、立法監(jiān)督抑或司法監(jiān)督等問題還缺乏系統(tǒng)研究，說明對此問題的研究還需進一步深化。

1949年后學界對近代中國監(jiān)督制度進行了一定程度的研究，取得了一些可喜的成果，然而，對近代中國監(jiān)督制度的考察是一個宏大課題，涉及監(jiān)督思想、監(jiān)督實踐、監(jiān)督環(huán)境和監(jiān)督效應等諸多問題，還有較大的研究空間。

三、以往學界研究的成就及不足

在近代中國監(jiān)督制度的研究中，從學術史狀況看，有三個研究高峰：一是在晚清民初時期，二是在國民政府時期，三是在改革開放之后。前兩個時期雖然有少量中國傳統(tǒng)監(jiān)督制度史研究，但大多數(shù)屬于監(jiān)督制度體系構(gòu)建的理論研究，也是我們當前研究近代中國監(jiān)督制度體系構(gòu)建的重要對象和史料來源。第三個時期大陸學界在現(xiàn)代國家治理轉(zhuǎn)型的視野下討論近代中國監(jiān)督制度的歷史演進問題。總體上看，海內(nèi)外學者對近代中國監(jiān)督制度的關注程度不斷提升，新史料不斷得到挖掘，研究問題不斷得到豐富，研究視角不斷拓展，為近代中國監(jiān)督制度史研究的進一步深化奠定了基礎。現(xiàn)從文獻資料整理利用、問題意識、研究視野和研究方法等方面加以歸納總結(jié)。

1.以往研究中的成績

其一，對監(jiān)督制度資料的整理和利用為研究奠定了史料基礎。以往學界對近代中國監(jiān)督制度資料整理和利用取得了一定的成績，部分民國時期的監(jiān)察史料已經(jīng)得到收集整理并且結(jié)集出版，為監(jiān)督制度史的研究奠定了史料基礎。然而，大量的監(jiān)督制度資料都分散在各種法律法規(guī)匯編、決議匯編之中，系統(tǒng)性的監(jiān)督制度資料匯編還非常少。對近代中國眾多期刊報刊上有關監(jiān)督制度資料還缺乏系統(tǒng)整理，一些地方檔案也有待收集，近代中國監(jiān)督制度資料整理還有廣闊的史料挖掘空間。

其二，對監(jiān)督制度的學理分析及知識建構(gòu)達到較高水平。監(jiān)督制度理論涉及監(jiān)督形式、內(nèi)容、環(huán)境和效應等諸多方面的問題，其根本目的是為建立現(xiàn)代監(jiān)督體系提供法理支撐。在從傳統(tǒng)監(jiān)督制度體系向近代監(jiān)督制度體系轉(zhuǎn)型的過程中，雖然監(jiān)督制度體系的現(xiàn)代性成分比較有限，但是轉(zhuǎn)型方向較為清晰。在近代中國，政府、學者都注重借鑒西方監(jiān)督制度理論(包括英美法系和大陸法系)，如議院監(jiān)督、司法監(jiān)督、政黨監(jiān)督和審計監(jiān)督等新的監(jiān)督制度形式不斷提出并付諸實踐，當然，他們也十分注重吸收傳統(tǒng)監(jiān)察制度中的有益成分。在近代中國政學界人士設計的監(jiān)督制度方案中，既注重吸收西方近代監(jiān)督思想理論，也重視對中國傳統(tǒng)監(jiān)督文化的繼承，提高國家治理效率、懲治貪污腐敗是國家監(jiān)督制度體系構(gòu)建的主要價值訴求。因此，在對近代中國監(jiān)督制度史的研究之中明顯有著“國家治理效率”和“懲治貪污腐敗”的雙重視角，即對于監(jiān)督思想、監(jiān)督實踐及監(jiān)督效應的評估主要從“國家治理效率”和“懲治貪污腐敗”的角度來進行分析，學者對監(jiān)督制度問題的研究增強了國家監(jiān)督制度體系構(gòu)建的學理基礎。

其三，大體上揭示了近代中國監(jiān)督制度演進的歷史面貌。中國傳統(tǒng)的監(jiān)督制度主要是監(jiān)察制度，1949年前，學界已經(jīng)運用監(jiān)督理論知識對中國傳統(tǒng)監(jiān)督制度進行整理分析，因此有多本中國傳統(tǒng)監(jiān)察制度史研究著作問世。1949年后，臺灣學界在監(jiān)督制度的比較研究、文官懲戒制度研究等方面成果較為突出。到改革開放之后，大陸學界研究視野進一步放開，對近代中國監(jiān)督形式上的監(jiān)察監(jiān)督、議院監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督和政黨監(jiān)督等進行了深入探討，對近代中國的財政監(jiān)督、金融監(jiān)督和審計監(jiān)督等專項監(jiān)督內(nèi)容進行了系統(tǒng)研究，研究成果較為豐碩。現(xiàn)有研究以監(jiān)督形式、監(jiān)督內(nèi)容為研究主軸，大體上展示了近代中國監(jiān)督制度演進的歷史面貌。

對近代中國監(jiān)督制度研究大致分為兩個階段：一是1949年前學界對監(jiān)督制度的研究。近代中國監(jiān)督制度是在引進西方監(jiān)督理論及吸收中國傳統(tǒng)監(jiān)督制度的基礎上展開的。學界提出了不少監(jiān)督思想主張，為政府層面的監(jiān)督實踐提供了思想資源。二是1949年后對近代中國監(jiān)督制度的資料整理與研究。1949年后學界對近代中國監(jiān)督制度的研究取得了一定的成果，大體上勾畫出國家監(jiān)督制度體系構(gòu)建的基本脈絡。

2.以往研究中的某些不足

其一，學術研究成果較多而資料整理較少尤其是地方檔案資料利用較少。以往學界從不同角度對近代中國監(jiān)督制度進行了一系列的探討，研究成果較多，然而，對于近代中國監(jiān)督制度的資料整理嚴重不足，除了極少數(shù)監(jiān)察史料匯編之外，大量的監(jiān)督制度資料缺乏系統(tǒng)性整理。以往學界對中央檔案資料的整理和利用也取得了一些成就，譬如，國家圖書館出版社先后出版了《民國時期監(jiān)察史料匯編》《民國時期監(jiān)察史料續(xù)編》，對民國時期的監(jiān)察制度資料進行了整理。但從總體來說，以往的資料整理存在缺陷，對現(xiàn)有研究帶來影響。譬如，以監(jiān)察法規(guī)制度為主對其他監(jiān)督制度資料整理不足，對當年期刊報刊上的監(jiān)督文獻資料缺乏系統(tǒng)整理，地方監(jiān)督檔案史料以及民間文獻資料發(fā)掘不夠。

其二，監(jiān)督實踐研究較多而監(jiān)督思想、環(huán)境及效應研究較少。對近代中國監(jiān)督制度的研究基本上側(cè)重于監(jiān)督實踐領域的考察，對監(jiān)督思想、監(jiān)督環(huán)境和監(jiān)督效應等方面關注不足。近代中國監(jiān)督制度的歷史演進史是以往研究中成果最為顯著的部分，但其中存在著較為明顯的缺陷，即對監(jiān)督思想、監(jiān)督實踐、監(jiān)督環(huán)境和監(jiān)督效應的研究較為分化，對監(jiān)督思想與監(jiān)督實踐之間的雙向互動以及監(jiān)督環(huán)境和監(jiān)督效應情況還缺乏深入討論。因此，在近代中國監(jiān)督制度史研究中，加強這方面的研究是一個重要任務。

其三，“監(jiān)督者”研究較多而“被監(jiān)督者”研究較少。在國家監(jiān)督制度體系構(gòu)建中，國家、政府和上級機關作為監(jiān)督者的主體作用極為重要。在近代中國監(jiān)督制度現(xiàn)代轉(zhuǎn)型過程中，國家與政府是監(jiān)督制度體系構(gòu)建的決策者與主導者，但是，在這個過程中不應忽視社會、市場和下級機關的角色。在現(xiàn)有研究中，已經(jīng)關注到自下而上的社會監(jiān)督問題，但討論還不夠深入。在對近代中國監(jiān)督制度史的研究中，較為注重法律文本及機構(gòu)研究，關于中央對地方的監(jiān)督、監(jiān)督者與被監(jiān)督者之關系等問題也還缺乏深入研究。雖然被監(jiān)督者對于監(jiān)督制度體系的心理認同程度取決于監(jiān)督制度的國家治理效應，但在監(jiān)督過程中監(jiān)督者的吏治形象直接會影響到社會對監(jiān)督制度的認同。在監(jiān)督者與被監(jiān)督者關系中被監(jiān)督者處于相對弱勢的地位，但其作用還是不可忽視的，因而有必要從“被監(jiān)督者”的角度來考察監(jiān)督制度體系建構(gòu)。

3.下一步研究的突破口

對近代中國監(jiān)督制度史研究需要在以下方面有所突破:一是在研究中不僅將監(jiān)督制度體系構(gòu)建置于監(jiān)督者的角度觀察，而且置于當年的監(jiān)督環(huán)境之下，討論其政治、經(jīng)濟、文化及社會層面上的諸多效應。二是深化對監(jiān)督過程的歷史考察，在研究中不僅要關注監(jiān)督結(jié)果，而且要深入考察監(jiān)督過程，從對監(jiān)督過程的考察之中發(fā)現(xiàn)監(jiān)督細節(jié)，從監(jiān)督細節(jié)之中尋求歷史真相。從監(jiān)督思想到監(jiān)督實踐，各種問題都要落實到人事上進行考察。三是拓展典型監(jiān)督事件的研究，抓住當年監(jiān)督實踐中的權力沖突和矛盾問題，圍繞一些典型的監(jiān)督事件來進行深入分析。四是關注人的因素。在近代中國監(jiān)督制度的歷史演進中，人的因素是一個十分重要的方面，從監(jiān)督思想到監(jiān)督實踐容易受政治派系、人事關系和人際網(wǎng)絡因素的影響。只有從這些方面入手，才能更加全面認識近代中國監(jiān)督制度體系構(gòu)建的歷史全貌。------------

注釋：

①參見滄江：《臺諫近事感言》(載《國風報》，1910年第6期)；賀紹章：《都察院改廢問題》(載《法政雜志》，1911年第8期)。

②參見漁父：《論都察院宜改為懲戒裁判所》(載《民立報》，1911年8月2日)。

③參見何亞心：《平政院》(載《甲寅雜志》，1914年第3期)。此處《甲寅雜志》將儲亞心誤寫為何亞心。

④參見章士釗：《論平政院——答儲君亞心》(載《甲寅雜志》，1914年第3期)。

⑤參見章炳麟：《與章行嚴論改革國會書》(載《華國月刊》，1924年第5期)；但燾：《給事中制度論》(載《華國月刊》，1924年第5期)。

⑥參見高一涵：《中國現(xiàn)在是否有恢復御史制度的必要》(載《晨報》七周紀念增刊，1925年12月1日)。

⑦參見田炯錦：《憲草初稿與監(jiān)察權》(載《時代公論》，1934年第9期)；翁率平：《如何可使監(jiān)察一權不同于虛設》(載《正論》，1935年第39期)。

⑧參見貫秋：《監(jiān)察權及監(jiān)察制度》(載《南華評論》，1931年第22期)；林家端：《中國監(jiān)察制度論》(載《中山文化教育館季刊》，1934年創(chuàng)刊號)；王履康：《中國之監(jiān)察制度》(載《東方雜志》，1936年第17期)。

⑨參見謝瀛洲：《五權憲法下之監(jiān)察制度》(載《中華法學雜志》，1930年第3期)；何會源：《論孫中山先生關于中央政治制度之設計》(載《民族雜志》，1934年第5期)。

⑩參見陳柏心：《憲法內(nèi)中央政制評議》(載《民主論壇》，1947年第12期)。