“為官不為”的危害、日漸突出的原因及其治理

杜 雄 柏

(湘潭大學 法學院，湖南 湘潭 411105)

在黨的十九大報告中，習近平總書記在談到“堅定不移全面從嚴治黨，不斷提高黨的執政能力和領導水平”時指出：“全黨要清醒認識到，我們黨面臨的執政環境是復雜的，影響黨的先進性、弱化黨的純潔性的因素也是復雜的，黨內存在的思想不純、組織不純、作風不純等突出問題尚未得到根本解決。要深刻認識黨面臨的執政考驗、改革開放考驗、市場經濟考驗、外部環境考驗的長期性和復雜性，深刻認識黨面臨的精神懈怠危險、能力不足危險、脫離群眾危險、消極腐敗危險的尖銳性和嚴峻性，堅持問題導向，保持戰略定力，推動全面從嚴治黨向縱深發展。”“堅持正確選人用人導向，匡正選人用人風氣，突出政治標準，提拔重用牢固樹立‘四個意識’和‘四個自信’、堅決維護黨中央權威、全面貫徹執行黨的理論和路線方針政策、忠誠干凈擔當的干部，選優配強各級領導班子。”[1]49

其實，早在2016年1月18日，在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上，習近平就曾指出，“黨的干部是黨的事業的骨干”“要更廣泛更有效地調動干部隊伍積極性。這個問題極為重要，現在看來也十分緊迫”，這是因為“受成長經歷、社會環境、政治生態等多方面因素影響，當前干部隊伍也存在種種復雜情況，一個突出問題是部分干部思想困惑增多、積極性不高，存在一定程度的‘為官不為’。對這個問題，我們要高度重視，認真研究，把情況搞清楚，把癥結分析透，把對策想明白，有針對性地加以解決”[2]。

值得我們深思的是，從黨的十八大以來，亦即在我們的黨全面從嚴治黨、堅決懲治腐敗的時期內，為什么會出現嚴重的“為官不為”現象，并被習近平認為是一個“要高度重視，認真研究”“有針對性地加以解決”的“極為重要”和“十分緊迫”的問題？就目前情況而言，我們對這一問題的研究又是否達到了“把情況搞清楚，把癥結分析透，把對策想明白”以及在實際工作中“有針對性地”解決這一問題的要求？我們認為，盡管為此作過一些努力，但同上述要求還相去甚遠，這不僅表現為理論研究上的零散與膚淺，也體現在實際工作中存在一定程度的敷衍和應付。有鑒于此，本文擬就上述問題作系統的探討，以期進一步提高人們對“為官不為”危害性的認識并對社會有效治理這一現象有所助益。

一、“為官不為”現象的表現、性質及危害

“為官不為”是指負有管理國家和社會事務職責的公職人員①不履行或不認真履行應盡職責的行為。換言之，也就是公職人員“在其位不謀其政、任其職不盡其責”的工作作風或行為表現。

《中華人民共和國公務員法》(以下簡稱《公務員法》)明確將公職人員的工作態度、辦事效率、職業道德等確定為公職人員的“義務”，其內容主要包括：模范遵守憲法和法律；按照規定的權限和程序認真履行職責，努力提高工作效率；全心全意為人民服務，接受人民監督；維護國家的安全、榮譽和利益；忠于職守，勤勉盡責，服從和執行上級依法作出的決定和命令；保守國家秘密和工作秘密；遵守紀律，恪守職業道德，模范遵守社會公德；清正廉潔，公道正派等。同時，《公務員法》還規定公職人員享有“非因法定事由、非經法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分”和“獲得工資報酬，享受福利、保險待遇”等權利。對照《公務員法》等相關法律法規，不難看出，“為官不為”最鮮明的特征就是：只享受權利而不盡義務或少盡義務。

(一)“為官不為”的具體表現

“為官不為”按其行為表現可歸結為以下幾種形式：

第一，是非面前不表態。在社會生活中，人與人之間由于利益緊密相連，關系盤根錯節，是非往往一時難以分辨和決斷，遇到這種情況就特別需要負有服務、管理義務的公職人員出面查明是非，并作出客觀、公正的裁決。但一些公職人員責任意識淡薄，能躲閃就盡量躲閃，躲閃不及的時候，或含糊其辭、支支吾吾，或沉默不語、漠然置之，既不去調查了解事情的原委和真相，也不表明自己的意見和看法。

第二，矛盾面前不敢上。在現實生活中，人與人之間經常會產生矛盾和糾紛，而調和矛盾、化解糾紛正是公職人員的職責和價值所在。也就是說，社會之所以要配備公職人員，其目的就是希望他們能積極主動、客觀公正、及時有效地化解、處理矛盾和糾紛，為民眾排憂解難，維護社會生活的和諧與穩定。然而，某些公職人員遇到矛盾卻退避三舍，逃之夭夭。

第三，風險面前不敢闖。要實現中華民族偉大復興的中國夢，卓有成效地開展工作，公職人員就不能墨守陳規、不思進取，而必須積極努力、開拓創新。這就要求每一個公職人員尤其是其中的領導干部，必須勇于擔當、敢作敢為、敢冒風險。然而，有些公職人員卻怕字當頭，前怕狼、后怕虎，畏畏縮縮，滿足現狀，不思進取。

第四，失誤面前不擔責。不敢探索，不敢開創性地開展工作，就不可能有大的發展，因此，只要是出于公心、胸懷坦蕩，公職人員在工作中即便是出現失誤、差錯，也不應當因噎廢食、一蹶不振。相反，承認失誤、吸取教訓、主動擔責、繼續前行，才是公職人員應有的意志品質。但是，一些公職人員在工作中卻表現為一旦出現失誤，不是文過飾非、隱瞞真相，就是怨天尤人、推卸責任。

第五，歪風面前不敢斗。公職人員的基本職責就是服務管理社會、維護公平正義。因此，遇見歪風邪氣或其他有損社會利益的行為，公職人員沖鋒在前、迎難而上、不屈不撓、堅決制止，是其義不容辭、責無旁貸的天職。可是，一些公職人員公仆意識、責任意識、獻身意識淡薄，膽小怕事，應當出手時卻逃避躲閃，完全喪失了作為一名公職人員應有的責任擔當。

公職人員“為官不為”的上述五種行為表現形式，如果依其心理意愿和能力為標準，又可概括為三種基本類型，也就是習近平所說的“三種情況”：一是能力不足而“不能為”，二是動力不足而“不想為”，三是擔當不足而“不敢為”[2]。

“不能為”說的是能力缺乏而不為。做官或者說當干部，自然而然要具備相應的能力，然而，在實際生活中，一些人在利用不正當方式撈到一定職位后，因能力平庸而不知“為”什么，不知怎樣“為”，具體表現為：一是在其位卻根本不知道做什么。除非上級交代得十分清楚的事情，否則就不知道做什么了；上級沒有交代時就等著。就像算盤珠子，上級撥一下就動一下，不撥則不動。二是面對新形勢、新任務，有如狗咬團魚——找不著頭尾，不知從何下手。一些人自以為是，拒絕學習，對發展新階段認識不到位，對新常態缺乏正確理解，面對新情況、新問題，束手無策成為常態。三是知道自己能力差做不了事，所以干脆選擇“不為”，做南郭先生，混在公職人員隊伍中濫竽充數。四是因能力差而害怕做錯事、做砸事，缺乏“為”的自信和膽識，所以“不為”。

“不想為”指的是心理動力不足而不為，具體表現為：一是沒有崇高的理想信念，忘卻初心使命，缺少精神動力。這類人嚴重“缺鈣”，工作熱情和激情不高，他們“在崗卻不在狀態，在位卻不在謀事”，既虛度自己的年華，又貽誤黨和人民的事業。二是安于現狀，缺乏進取心。這類人貪圖安逸，在工作中不求“過得硬”，只求“過得去”，缺乏創新進取意識，甘居中游，不求有功，但求無過。三是拈輕怕重，怕苦怕累，缺少奮斗精神。這類人追求享樂，缺乏奉獻精神，習慣于多一事不如少一事，做一天和尚撞一天鐘，混日子、熬年頭，寄希望于論資排輩、組織照顧。四是奉行中庸主義，想做“老好人”，靠人脈取勝，擔心在“作為”中得罪人。這類人在工作中躲躲閃閃、不推不動，甚至推而不動，強調客觀因素而不盡主觀努力，有問題左躲右閃，遇矛盾上推下卸，對基層需求無動于衷，對民眾疾苦麻木不仁。五是怕“槍打出頭鳥”，擔心“出頭的椽子先爛”，想“韜光養晦”。這類人作風漂浮、光說不練，只有“唱功”，沒有“做功”，照搬照套，不求實效，以會議貫徹上級會議部署，以文件落實上級文件精神，開會講空話講套話，調研走形式湊天數。六是擔心“作為”會出問題、惹麻煩，影響到以前的“政績”。這類人想靠“吃老本”贏得機會再上位。

“不敢為”說的是因膽小怕事而不為。這類人缺少“先天下之憂而憂，后天下之樂而樂”的家國情懷，缺少“天下興亡，匹夫有責”的報國之志，缺少“立黨為公，執政為民”的責任擔當。他們改革時代不敢沖，創新時代不敢闖，缺乏主動擔當、積極作為的勇氣，擔心冒風險、得罪人，把不出錯作為準則，遇到困難不是迎難而上，而是畏首畏尾、患得患失。有的人怕“惹事”，信奉“只要不出事，寧愿不做事”；有的人怕“出事”，信奉“穩定就是搞定，擺平就是水平，沒事就是本事，妥協就是和諧”；有的人怕“樹敵”，信奉“多栽花少栽刺”的好人主義，面對大是大非態度曖昧，對錯誤言行聽之任之，尤其對那些會告狀的惡人、會辦事的能人、有交情的自己人，無原則遷就，無底線退讓。所有這些現象，說到底都是缺乏擔當精神，既缺乏政治擔當、責任擔當，也缺乏事業擔當。

(二)“為官不為”的性質及危害

從“為官不為”的上述形式，我們認為，其性質就不是如某些人所說的，是一種“在職業固定、所得固定的情形下，少付出、‘搭便車’，勞酬不對稱地侵占、享用他人社會勞動成果”[3]的行為，而是一種腐敗行為、一種嚴重的違規違紀行為，甚至是違法犯罪行為。正如李克強總理所說，“有‘勤’無‘廉’，政失之于公，有‘廉’無‘勤’，政失之于慵。‘廉’和‘勤’是一枚硬幣的兩面，做不到‘廉’是腐敗，做不到‘勤’也是變相腐敗。”[4]由此可見，“為官不為”就其表現形式而言，雖然有別于貪污受賄之類的典型性腐敗，但它給國家、社會和公民利益造成的損失或危害不僅不小，在許多情形下還有過之而無不及，只不過其危害的呈現方式不是那么的直接和明顯。

“為官不為”的社會危害主要表現在以下幾個方面：

第一，妨害政府職能發揮。國家之所以設立政府機構，招募公職人員，組建公務員隊伍，就是因為政府部門各職各崗都有職責和任務，即希望通過公職人員發揮政府系統的公共管理、服務大眾、提供公共產品的功能作用。由此不難想見，負有這些責任和義務的人員，如果在其位不謀其政、任其職不盡其責，顯然違背了國家建立政府、政府設官分職的初衷，使崗位和機構的職能不能得到良好發揮，甚至有可能喪失殆盡。

第二，損害民眾利益。眾所周知，普通民眾和一般社會組織在社會生活中都有自身的活動范圍和行為軌跡，他們自我生存、自我發展，一般不會“麻煩”政府。換言之，凡是需要與政府公職人員打交道、請求其行政作為的普通民眾，往往都是遭遇到了直接關乎其切身利益的大事要事。比如，沒有施工許可證就建不了房屋，沒辦理營業執照就不能從事相關的經營活動。可是，一些行政機關工作人員精神懈怠、懶政成習，在其心目中，“辦證復文，司空見慣，‘公文旅行’，自然而然”，于是，態度冷漠，辦事拖拉，殊不知因其不以為然的怠慢行為，對于請求行政作為的相對人來說，就很有可能“攤上大事”——蒙受巨大的經濟損失。據光明網2018年8月24日報道，在全國轟轟烈烈推進“放管服”改革和倡導“只進一扇門、最多跑一趟”行政服務的背景下，河南省洛陽市洛龍區安樂鎮一村民為改名字一字之錯，竟然到政府部門跑了不下15趟。

第三，污染社會風氣。公職人員代表政府行使管理國家和社會事務的權力，其角色性質內在地要求他們的一言一行應當既是規矩的體現，也是民眾的表率。常言道，正人先正己、上梁不正下梁歪，因此，如果一些公職人員辦事作風拖拉懶散、精神萎靡不振、吊兒郎當、點卯式地上班、享受性地工作、看心情辦事，那么不僅會對政府的形象和聲譽造成嚴重損害，而且會對普通民眾的勞動態度和愛崗敬業精神乃至整個社會的道德風尚產生嚴重的負面影響。

第四，引發違法犯罪。為官不為，就其行為表現形式而言，雖然不同于權錢(色)交易之類的貪腐行為，但它極有可能演變為違規違紀，甚至是違法犯罪行為。公共行政上的不作為、少作為，本身就是一種不履行《公務員法》規定之義務的違規違法行為。不僅如此，它還很有可能“逼良為娼”，即迫使民眾通過違規違法的方式(如請客送禮)去“調動”公職人員“辦公做事”的“積極性”，從而導致行賄、受賄之類的違法犯罪。我們在對一些個體工商戶和私營業主進行調查訪問時了解到，隨著國家反腐敗力度的不斷加大，一些地方和部門，尤其是基層部門，以往“給錢辦事，不給錢不辦事”的“潛規則”有了明顯改變，然而卻較普遍地轉變為“禮不收了，但事也不辦了”。而且，仍有個別公職人員不收斂、不收手，膽大妄為，繼續進行著權錢(色)交易，其收受賄賂的手段和方式較以往更為隱蔽。可見，腐敗下的行政“不作為”不僅會轉變為“懶作為”，而且還會病變為權錢交易的“亂作為”。至此，其行為的法律性質就不是一般意義上的違規違紀，而是一種嚴重的違法犯罪行為了。

二、“為官不為”現象日漸突出的原因

導致“為官不為”問題出現的原因很多，從時間上看，既有歷史的原因，也有現實的原因；從主體上看，既有個人的原因，也有社會的原因。不過，由于此時我們要探討的是“為官不為”在我國“為什么當前表現得日漸突出”而非一般性地討論“為官不為”現象產生的原因，也就是習近平所說的“為官不為”現象“過去也有”，但“為什么當前表現得比較突出”[2]呢？因而，在此我們只從“我國”“當前”這個特殊的時空條件下，去分析、尋找問題凸顯的原因。這個特殊的時空條件，就是我國自黨的十八大以來所進行的聲勢浩大且力度空前的黨風廉政建設和反腐敗斗爭。那么，在這樣一種背景條件下，導致“為官不為”現象日益嚴重的原因又有哪些呢？習近平告訴我們：“除了一些干部自身素質不適應新形勢新任務新要求外，也有我們工作上的原因，還有社會上種種復雜因素的影響。”[2]

(一)個人素質低下，無法適應新形勢新任務的要求

如前所述，公職人員是代表黨和政府行使管理社會的職權，為社會提供公共產品，服務社會民眾。這一職責內在地要求他們中的每一個成員都必須具備相應的素質和能力，既要具備崇高的理想信念、堅定的責任意識和公而忘私的奉獻精神，也要有與時俱進且與其職責相匹配、相適應的實際工作能力。然而，一些公職人員尤其是一些領導干部，因拒絕學習，忘卻初心，理想信念淡化，黨性觀念滑坡，責任意識下降，不僅無法履行其基本職責，更不能適應新形勢的變化和新工作、新任務的要求。

譬如，一些公職人員總覺得“理想太遠、生活太近”，于是理想的激勵作用下降，出現了不同程度的信念動搖。在工作上就表現為，對個人名利看得重，將社會利益看得輕，熱衷于對物質財富的追索，對民生問題提不起興趣。一些公職人員尤其是一些黨員干部，宗旨意識淡薄，在個人利益與集體利益發生沖突時，重私利、輕大義，完全忘記了作為一名公職人員所應承擔的責任與使命。還有一些公職人員為官動機不純，受“權力本位”封建思想的腐蝕，價值觀念極度腐朽落后，在當官和用權問題上沒有樹立起正確的公仆意識，甚至有人認為，當官就是要撈私利、爭好處。在黨中央大力度反腐重壓之下，某些心懷貪念的人工作積極性倍受打擊，失去了工作動力；某些人產生了只要不吃不拿、不違法亂紀，不干事也沒事的“不作為”思想。還有一部分人工作能力跟不上形勢發展，因循守舊、萎靡不振、不愿學習、拒絕上進，在社會的快速變化面前不能迅速調整自己的行為方式和更新自己的知識結構，難以跟上時代前進的步伐，從而陷入“本領恐慌”。這類人對許多問題缺乏預見性，不能做到有備無患、從容應對；面對新問題缺乏自信心，不敢干、不敢闖，凡事等上級、看同級、推下級，甘愿落后且心安理得。

(二)體制機制運轉不暢，嚴重阻礙各項工作的順利開展

當前我國正處于經濟轉型、社會轉軌的關鍵時期，就總體而言，中央對黨的建設、經濟社會發展、生態文明建設等諸多領域的頂層設計和改革思路清晰明確，各類政策法規相繼出臺；但就地方或部門而言，不少領域仍處于舊體制向新體制轉換的時期，舊體制沒有完全廢除，新體制尚未完全建立，在體制機制和規劃政策上，許多方面還處于真空、斷檔狀態，致使一些公職人員思想上感到迷惑茫然，行動上缺少遵循參照。正如習近平所指出的：“從我們工作來看，主要是一些地方和單位貫徹黨中央決策部署的實施細則和配套措施不夠完善，政策尺度把握不夠準確，方式方法有些簡單生硬，對干部教育引導不夠及時到位，在思想、理念、作風、經濟社會發展的具體操作上，一些地方和單位還沒有按照黨的十八大以來的新要求進行調整，或者還沒有調整到位，出現了不適應的狀態。”[2]

從方針政策的制訂、出臺到具體貫徹落實，盡管需要一個過程，但時不我待的緊迫性要求公職人員的思想觀念和工作作風不能慢條斯理、優柔寡斷，必須以只爭朝夕的精神、以超乎尋常的速度，實現這一轉變。也就是說，既要做到科學決策、減少盲動，也應加速體制機制的轉換，盡可能地縮短這一轉化過程。

(三)負面輿論和惡意炒作等復雜社會因素干擾了人們的正確認知

自黨的十八大以來，我們的黨堅定不移、大刀闊斧地推進反腐敗斗爭，黨風政風為之一新，黨心民心為之一振，公職人員辦事創業的熱情不斷高漲。但同時也可以看到，每當有“大老虎”落馬或某個惡性負面事件發生，一些新聞媒體不是客觀、公正、全面地進行報道，而是為了一己私利，不惜挖空心思、耍盡手段吸引受眾眼球，刻意高度聚焦、過度解讀，有的甚至捕風捉影、添油加醋、惡意炒作，以混淆視聽、誤導民眾。這不僅會導致普通民眾對事件的誤解誤判，也會增加某些公職人員的困惑、膽怯甚至恐慌，使之不愿、也不敢主動謀事創新。這也正如習近平所指出的：“從社會因素來看，主要是負面輿論和惡意炒作使一些干部模糊了視線、增加了困惑。”[2]除此之外，社會上還有一些別有用心的人，唯恐天下不亂，總是躲在陰暗的角落尋找機會，或無事生非、造謠惑眾，或一遇風吹草動便推波助瀾，激化或放大“官民”矛盾，讓不少公職人員尤其是領導干部處于“驚弓之鳥”的狀態，擔驚受怕而“不敢為”。

三、遏制“為官不為”現象日漸突出的對策

“為官不為”的性質和危害使我們清醒地認識到，對之決不能熟視無睹、聽之任之，必須采取有效的對策予以堅決遏制和鏟除。正如習近平所指出的：“大家都認為，一些干部‘為官不為’已成了一個突出問題，各級黨委就要不等不拖、辯證施策，爭取盡快扭轉。”[2]那么，施以何“策”及怎樣施策，才能使“為官不為”現象得以“盡快扭轉”呢？我們認為，可以從以下幾個方面作出努力：

(一)加強對公職人員的教育培訓，以增強其適應新形勢新任務的信心和能力

這種教育培訓包括如下兩個方面的內容：

第一，加強黨性教育，以消除一些公職人員思想上“貧血”、精神上“缺鈣”、行動上“乏力”的現象，切實解決動力不足或信心不強——“不想為”的問題。習近平說過：“黨性是黨員干部立身、立業、立言、立德的基石，必須在嚴格的黨內生活鍛煉中不斷增強。”[5]因此，首先要努力提高公職人員尤其是領導干部對黨的事業的堅定理想信念。理想信念是一個國家、民族和政黨團結奮斗的精神旗幟，是一個人安身立命、不斷獲得成功的不竭動力，理想信念動搖是最危險的動搖。習近平說過，“理想信念是共產黨人精神上的‘鈣’”“沒有理想信念，或理想信念不堅定，精神上就會‘缺鈣’，就會得‘軟骨病’”“就可能導致政治上變質、經濟上貪婪、道德上墮落、生活上腐化”[6]。其次，要教育干部樹立正確的權力觀、得失觀和榮辱觀。“權為民所賦，權為民所用。”[7]公職人員必須時刻銘記自己的公仆身份，深刻認識到權力是用來為民眾辦事情、謀福利的，而不是用來為個人謀私利、撈好處的，在實際工作中應清正廉潔、任勞任怨。

第二，加強業務能力培訓，以解決某些公職人員因個人素質差、能力弱而“不能為”的問題。現代科學技術迅猛發展，社會生活日新月異，為了使公職人員跟上時代前進的步伐，增強其適應新形勢新任務的信心和能力，要通過強化業務知識培訓、加強業務經驗交流等途徑，提高公職人員了解和接受新知識、分析和處理新問題的能力，比如了解云計算、大數據等科技知識。還要創造條件，鼓勵、支持公職人員主動學習、自主學習，通過職務調整、晉升等引導公職人員邊干邊學，在干中學、在學中干。正如習近平所說：“要加強對干部的教育培訓，針對干部的知識空白、經驗盲區、能力弱項，開展精準化的理論培訓、政策培訓、科技培訓、管理培訓、法規培訓，突出針對性和實效性，從而增加興奮點、消除困惑點，增強工作責任感和使命感，增強適應新形勢新任務的信心和能力。”[2]

在此，需要強調的是，為了切實解決問題，必須突出教育培訓的“針對性和實效性”，也就是要注意防止講形式、做樣子、走過場的情況出現。近年來，不少單位有計劃地組織公職人員到相關機構(如大專院校、科研院所)學習培訓，由于組織紀律嚴明、管理措施得力、內容具體實用，收到了比較好的效果。不過，應當明白，公職人員的學習培訓不是一朝一夕的事情，而是一項需要長期堅持的工作。所以，教育培訓應當系統規劃、精心組織，不斷總結經驗，使之逐漸規范化、常態化和更具實效性。

(二)嚴格管理和熱情關心并舉，以使公職人員既遵紀守法又“愿作為”和“敢作為”

公職人員既是擁有一定權力的特殊人，又是有血有肉的普通人。擁有權力便有可能濫用權力，故而需要嚴加管理；有血有肉，則又需要得到關心和愛護。這里所說的“管理”與“關心”并舉，就是習近平所說的“既要求干部自覺履行組織賦予的各項職責，嚴格按照黨的原則、紀律、規矩辦事，不濫用權力、違紀違法，又對干部政治上激勵、工作上支持、待遇上保證、心理上關懷，讓廣大干部安心、安身、安業，推動廣大干部心情舒暢、充滿信心，積極作為、敢于擔當”[2]。

首先，嚴格管理，就是要在現有的基礎上，努力創造管理新模式和新方法。

一是創新崗位評價監督方式，建立公眾參與的壓力機制。治理“為官不為”的重點和難點在于崗位職責履行情況的評價和監督兩個方面，因此，應當積極探索新的管理方式。為此，可以嘗試建立一種外部壓力機制，即在行政管理機關單位由當事的行政相對人對公職人員的工作進行評分、評價。可在辦事場所設立測評儀器，或是在政府網站上開通網絡評價系統進行民意測評，適時公布評價數據，作為公職人員工作考核的重要依據。這種方式較之公民對政府機關管理、服務的書面或口頭批評更為簡便，而且是一種讓公職人員和行政相對人“背靠背”式的評價，能有效避免矛盾和沖突。在“前臺”工作的公職人員面對民眾的評價，其壓力必然傳導至“后臺”支持系統，要求其有效配合，進而提高職能部門的整體工作效率。

二是獎懲并用，建立公職人員能上能下的競爭激勵機制②。“獎懲并用”對一個人的工作業績所作的評價能做到公平、公正和透明，事實表明，它是一切管理工作的不二法則，對公職人員的管理自然也應如此。在多元評價、監督機制下，公職人員行政績效考核標準模糊以及“年年歲歲花相似”單一、陳舊的狀況，就會得到極大的改觀。跟進獎懲，形成有力度、動真格的獎能、獎勤、罰庸、罰懶機制，是不可或缺的后續工作。比如，對公職人員最為看重的用人晉升，通過獎懲，既能發揮職務晉升的激勵功能，又能減少職務調整而形成的損益作用，改變以往公職人員特別是領導干部能上不能下的“慣例”。也就是說，將治理“為官不為”與公職人員考核、選拔、任用機制相結合，把“敢于擔當”標準貫穿于選撥干部的民主推薦、考察、討論決定、任職任用的全過程，對在崗考核處于末位者兩年降職、一年調崗，對于失職、瀆職之類的腐敗行為依規依法予以懲處，就能使那些無所用心、濫竽充數的人“睡不著”，不負責任、敷衍了事的人“坐不穩”，無所作為、尸位素餐的人“呆不住”,有效警示震懾庸官懶政之類的為官不為行為③，從而在全社會樹立起一種“有為才有位、有位就要有為、為官就要為民”的用人導向，讓“為官不為”者無處遁形。

其次，熱情關心就是要從政治、精神和物質等多方面重視、鼓勵和關照公職人員。

“政治上激勵”，就是要為那些勤奮努力、積極有為的公職人員提供廣闊的發展空間，包括提拔重用、升職晉級、表彰獎勵，以鼓勵他們大膽創新、勇往直前、不斷進步。就目前情況而言，也就是要依照習近平所說的，要提拔重用那些“牢固樹立‘四個意識’和‘四個自信’、堅決維護黨中央權威、全面貫徹執行黨的理論和路線方針政策、忠誠干凈擔當的干部”[1]51，使之“安心”，愿意“作為”。

“工作上支持”，就是要為公職人員卓有成效地開展工作盡可能地提供便利條件，這里所說的條件既包括精神方面的鼓勵也包括物質方面的援助。無論做什么事，只要其動機純正，即出于民生改善、國家富強、社會進步的考量，就應當給予充分肯定和熱情鼓勵，并盡可能地提供物質方面的支持。

“待遇上保證”，就是要按照相關政策法規對公職人員應當享有的權利、地位，包括工資報酬、福利待遇、身體健康和婚姻家庭生活等提供切實的保障。須知，我們提倡、鼓勵、贊揚公職人員有“公而忘私”或者說“先天下之憂而憂，后天下之樂而樂”的家國情懷，但作為上級組織和社會民眾決不能以此為由對他們進行道德綁架——要求他們必須如此，相反，應當真誠關心其疾苦，盡量滿足其需求。

“心理上關懷”，就是要對公職人員的喜怒哀樂予以充分的關注、理解和慰勉。人與人之間最珍貴、也最能打動人心的，便是真誠、坦蕩的心理認同和心理交流。認同、交流，不言而喻，是雙向而非單向的。在實際生活中，公職人員如普通民眾一樣，也會有各種生活際遇，一樣有甜酸苦辣，因此，要與公職人員休戚與共，遇有喜事為之高興，致以真誠祝賀；遇到不幸深表同情、給予安慰，就能使之獲得一種心理滿足，感受到絲絲慰藉和溫暖，從而在工作中迸發出一股樂于奉獻、積極作為的激情和力量。

(三)明確是非界限，消除負面輿論和惡意炒作給一些公職人員在理解國家政策法規和認定事實等方面造成的困惑

常言道，謠言止于真相。針對“負面輿論和惡意炒作使一些干部模糊了視線、增加了困惑”這種情況，要進一步加大黨的方針政策和國家法律法規的宣傳力度，把相關的規則講明白，把其中的道理說透徹，把所有的界線劃清楚，以提高廣大公職人員尤其是領導干部辨別是非曲直的能力，即懂得何為違規違法、何為合規合法，使之信心滿懷、輕裝上陣，大膽作為。

具體而言，就是要在實際工作中按照習近平所提出的要求行事，即“要把干部在推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤與錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤與錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區分開來；把為推動發展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區分開來，保護那些作風正派又敢作敢為、銳意進取的干部，最大限度調動廣大干部的積極性、主動性、創造性，激勵他們更好地帶領群眾干事創業，確保如期全面建成小康社會，不斷開創社會主義現代化建設新局面”[2]。

準確區分上述幾種界限并非易事，它不僅需要公職人員不斷學習，努力提高自己的思想理論水平，在實際工作中，還要做到細心觀察、認真甄別和果敢決斷，來不得半點粗心大意、草率魯莽和優柔寡斷。因為劃清這些界線既是終止謠言、制止炒作、還原真相的需要，也是公職人員消除困惑、解放思想、干事創業的需要，更是有效遏制或鏟除“為官不為”現象的需要。

在新的歷史起點上，我們要進行偉大斗爭、建設偉大工程、推進偉大事業、實現偉大夢想，真可謂使命光榮、任務艱巨。這就要求每一個公職人員不僅要克服、摒棄“庸政懶政、為官不為”的思想觀念和工作作風，而且要通過加強“思想淬煉、政治歷練、實踐鍛煉、專業訓練”，努力提高嚴格按照制度履行職責、行使權力、開展工作的能力和水平。因此，著力解決公職人員履職不力、作風不實、效能不高、紀律不嚴等問題，切實增強其責任意識，轉變其工作作風，提高其工作效率，意義重大且迫在眉睫、刻不容緩。

注釋：

①嚴格地說，“公職人員”“公務人員”和“公務員”是三個相互關聯但又各不相同的概念。“公職人員”是指具有國家公職身份或其他從事公共事務的人員，也就是通常說的“干部”或“官”；“ 公務人員”依其本義是指專門為國家政權機構服務的工作人員，而現今更多地被理解為從事公共事務的人員；“公務員”則是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。在我國,國家公務員是指在中華人民共和國政府行使國家行政權力、執行國家公務的人員。三個概念外延之間的關系是包含關系，即公務人員包含公職人員，公職人員包含公務員。不過，在一般情形下，三者不作嚴格的區分，即視為同一概念，交叉、混合、任意使用。本文也依此而行。

②構建“既能上，又能下”的用人管人機制,實現官員管理的健康循環、出口暢通,淘汰庸官是必不可少的一環。庸官是濫竽充數的南郭先生，汰換庸官，是對庸政官員的懲戒,也是對其他官員的警示、教育和督促,通過明確庸政的風險,劃清官員為政履職的底線,倒逼官員拿出積極的狀態、拿出謀事干事的精氣神、拿出勤政負責的實際表現。淘汰庸官是一種逆淘汰,是對執政管理肌體的治療和清理,有利于保持官員隊伍的精干、高效,保持官員隊伍的戰斗力,促進官員隊伍執政、服務能力的提升。

淘汰庸官的前提和關鍵是精準地識證庸官。官員人數眾多，到底哪些人是庸官？認定庸官的標準是什么？由誰來發現和認定？認定環節又該按照什么程序進行？怎樣保證識證庸官的及時性、公平性和公正性？在淘汰庸官之前,這些問題都應該弄清楚。其實,對官員的考核應該雙管齊下,對于勤政有為的好官,目前已經形成了比較完善的考評體系,而針對庸官,也需要建立一套科學、合理的發現、評估、認定機制。組織部門、監督部門、考核部門等應該依照相關法規、相應職責,既明確每一個部門、每一個崗位、每一個官員的工作目標、考核目標和每一項工作的達標標準,也明確“庸”的具體表現、判斷標準,明確庸官應承擔的責任,明確評庸的具體程序和有權糾庸定庸的主體。

此外,在識證庸官時,除了要看官員的現實表現和工作實績,看考核分數,看相關管理監督部門的意見之外,還要聽取管理服務對象——社會民眾的意見,這樣的綜合評定才更全面,更準確、更公平。只有精準識證庸官,才有助于實現治庸的精準和規范,促進官員的自律自警自強,構建治庸的長效機制。

③還應當進一步拓展職級晉升通道，健全職務職級并行制度，如打破職務與級別的對應關系，職級與工資待遇掛鉤，拓寬公職人員職業發展通道，調動其工作積極性。另外，還應當建立健全穩定靈活的薪酬激勵機制。優化工資結構，著力消除干好干壞、干多干少一個樣的大鍋飯現象，探索建立以實績考核為基礎的彈性工資制，適度拉開薪酬距離。同時，提高薪酬激勵的靈活性、時效性，獎懲結合，使薪酬最大限度地反映公職人員的實績。