生態公益崗實現生態保護與精準扶貧雙贏

俞 海 王 勇 霍黎明 張媌姮

當前，污染防治攻堅戰和脫貧攻堅戰進入關鍵階段，如何進一步完善生態公益崗政策，從而更好推動生態保護與精準扶貧工作是各級部門和政府關注的重要現實問題。

一、生態公益崗位設置情況

生態護林員等生態管護崗位設置規模逐步擴大。2016年，原國家林業局會同財政部、國務院扶貧辦開展了選聘建檔立卡貧困人口擔任生態護林員扶貧工作，當年安排中央投資20億元。2017年，中央財政共安排資金25億元，37萬名建檔立卡貧困人口通過生態護林員選聘上崗就業。2018年1月，《生態扶貧工作方案》出臺，以中西部22個省（區、市）為重點，落實生態護林員資金35億元，選聘建檔立卡貧困人口生態護林員50多萬名。按照《生態扶貧工作方案》，2019年擬新增選聘20萬名生態護林員、10萬名草管員。生態護林員、草原管護員等生態管護公益崗位的大規模設置，在推動生態精準脫貧過程中發揮著重要的作用。

生態公益崗位設置類型日益豐富。各地區生態管護公益崗位設置主要包括：生態護林崗位，如重點生態公益林護林員、新增造林護林崗位等；草原濕地生態管護員、沙化土地封禁保護管護員；水生態保護崗位，如水資源管護員、水土保持監督員、河道管護員等；農村生態環境保護崗位，如農村公路養護崗位、旅游廁所保潔員崗位、村級環境監督員崗位等。

生態公益崗位補助標準高于脫貧標準。根據《關于開展2018年度建檔立卡貧困人口生態護林員選聘工作的通知》，每個生態護林員勞務補助標準按照人年均1萬元測算，各地可以結合本地實際情況統籌考慮上一年度選聘的生態護林員管護補助標準、管護面積、管護難度和現有生態護林員勞務補助水平等因素，確定具體補助標準。針對云南怒江州等地的調研發現，生態護林員補助標準多在每人每年8000～10000元。

“一職多能、一崗多責”成為生態公益崗位設置方向。根據實際需求，一些地方讓生態護林員在履行管護森林資源職責的同時，分別承擔農村公路養護管理、城鄉人居環境提升、河流水系保護、地質災害監測等方面的工作職責。

二、生態公益崗位設置存在問題

生態公益崗位設置的定位和范圍仍然不清晰。有些公益崗位設置是為了脫貧臨時加設的純粹的脫貧崗位，與生態環境保護工作的長期需求結合得不夠，這會影響公益崗位政策能否在助推脫貧和生態環境保護上發揮長期有效的作用。針對生態護林員之外的其他生態公益崗位設置缺少較為細致的實施方案，各地崗位數量、崗位性質、工資標準、資金來源都不一致，部分環保公益崗位選聘較為隨意。生態公益崗位設置存在生態管護任務區域分布不均的問題，管護邊界也存在交叉重疊、不清晰的問題。

崗位設置主要集中在森林、草原等生態要素管護領域，針對環境污染治理領域較少。雖然生態環境部在《關于生態環境保護助力打贏精準脫貧攻堅戰的指導意見》中提出了在污染防治工程項目、生態環境強化監督、生態保護紅線管護為貧困人口設置一定就業崗位的意見，但是目前各地在這些領域的考慮較少，也未在現有生態公益崗位職責中納入有關職能。

在資金來源上，除生態護林公益崗位有中央專項資金來源外，其他相關生態公益崗位資金多由地方根據自身情況進行統籌，缺乏穩定可持續的資金保障。一些農村生態公益崗位由村集體自行解決，影響生態公益崗位設置的穩定性和預期效果。以青海省為例，在設置的草原、林業、濕地三類管護崗位中，僅有林業生態公益崗位經費由中央財政資金安排，其他崗位經費分別從省財政扶貧資金和省財政生態保護資金中安排。

在頂層設計上，系統性制度設計較為欠缺。缺乏針對環保公益崗位的考核、監管和評估的長效機制，部分地區對于崗位人員的管理缺乏動態調整機制，對于已經脫貧家庭或不再符合生態公益崗位條件管護員的退出機制、新的有意愿且符合條件貧困戶的進入機制有待調整優化。

在長期規劃上，面臨著2020年后生態公益崗位政策如何延續的問題。生態公益崗位的設置缺乏長效穩定的資金保障機制。2020年脫貧攻堅后是否存在有效的部分公益崗位退出機制仍然沒有明確。鄉村振興戰略中，生態公益崗位的重點領域和擬發揮的作用也未能明確。從這幾個層面來講，對于生態公益崗位的制度設計急需相對長期的系統規劃。

在實際工作中，存在選聘的建檔立卡貧困戶不能很好勝任生態管護崗位能力需求的情況。很多生態管護員是文化水平低、勞動技能差、外出務工難、就業門路少的貧困群體。甚至有一些生態管護員體弱多病，難以承擔體力消耗較大的生態巡護工作。在履職盡責中還存在不能全面了解掌握工作職責，不能依法高效履行職能等情況，影響生態管護的實際效果。

三、思考和政策建議

在崗位定位上，應明確生態優先兼顧扶貧的基本原則。明確生態優先兼顧扶貧的原則，崗位設置面向生態環境保護工作實際需求進行科學設置，不需要的崗位就不開發，以免造成人員和資金的雙重浪費。一方面避免盲目通過設置生態公益崗位實現快速脫貧但脫貧效果不穩定、不持續的問題；另一方面實現因事設崗而非因人設崗，避免生態公益崗位設置區域不均衡、管護任務不均等帶來的新的矛盾。

在崗位規模上，應因地制宜結合管護面積、任務、難度等因素綜合確定。由于不同地區生態容易遭受破壞的程度和管護的難度存在很大的差別，生態公益崗位的設置應綜合考慮生態容易遭受破壞的程度、生態管護的難度、生態管護的任務量等方面確定。

在崗位類型上，對相關公益崗位設置進行整合，探索生態公益崗位“一職多能、一崗多責”模式，可根據各地區實際情況，將山水林田湖草等生態要素管護進行優化整合，實現山水林田湖草一體化管理。在具體崗位設置方面，積極開發如生態資源管護、環境基礎設施維護等有利于當地脫貧攻堅的工作崗位。可以在現有生態公益崗位職能的基礎上，納入生態環境保護職能。在提高崗位效能的同時，逐步提升生態公益崗位的工資標準水平，提高貧困人口收入水平。

在崗位對象上，生態公益崗位向深度貧困地區和重點生態功能區傾斜。崗位工資標準向貧困家庭和生態環境保護艱苦崗位進行適當傾斜，提高這些崗位人員工資，有利于這些崗位的人員穩定，同時也體現了多勞多得的原則。同時體現崗位兼職設置原則，貧困勞動力可以按照崗位要求不定期地、自主靈活地完成工作量，著力增加貧困家庭總體收入。

在資金來源上，健全生態公益崗位的資金來源渠道，建立穩定可靠的資金增長保障機制。將生態公益崗位設置納入國家相關重大戰略的專項資金支持，探索“綜合財力補助+專項”方式的中央資金來源渠道，建立根據生態管護效果完善中央資金支持的動態評估調整機制。地方可根據生態公益崗位的工作職責對相關職能資金來源進行整合，針對生態公益崗位人員的績效補助，地方也可從中央、省各類轉移支付以及市縣相關配套等資金中進行統籌解決。同時探索社會資本參與，為生態管護人員提供巡護、交通、監測等設備配套支持的有效渠道。

在崗位管理上，完善生態公益崗位的選聘、培訓、考核、監管和評估長效管理機制。實行生態公益管護崗位動態管理機制，將管護崗位人員設置與管護面積、管護效果相掛鉤，提升生態管護和精準脫貧成效。適時開展生態公益崗位政策評估調研，及時完善相關政策。創新生態管護員管護創新模式，如開發統一的生態管護員巡查管理系統等。

在組織模式上，構建生態公益崗位網格化運轉管理機制。借鑒三江源國家公園山水林草湖一體化網格化管理模式，形成“點成線，網成面”管護體系，提升生態管護人員的組織化管理水平。可以在縣市成立管理大隊，鄉鎮成立管理中隊，負責本區域生態管護員及其擴展職能的統籌管理；以行政村為單位成立管理小隊，由10～20人為一組，明確一名組長及若干名副組長，負責組織開展工作。明確管護隊員在生態巡護、生物多樣性保護、生態環境保護法律法規等方面的具體工作職責。

在制度設計上，開展生態公益崗位長期規劃，明確階段性目標和任務，實現由數量擴張向質量提升過渡。推進形成生態公益崗位政策制定和管理的協同機制，針對生態公益崗位設置出臺職能優化整合和未來發展規劃意見，統籌考慮各部門的生態管護需求，構建形成穩定持續長效的管理和保障機制，切實發揮生態公益崗位在生態環境保護和生態扶貧中的長期作用。