檔案部門應對服務重大突發事件探究

陳金玲

一、突發事件及其特點、突發事件檔案及其利用需求特點

（一）突發事件及其特點

突發事件是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。

突發事件具有以下特點。

一是突發性。即突發事件是否發生、什么時候發生、什么地點發生、以什么樣的方式發生以及發生的程度及后果等情況難以準確把握，即事件發生具有偶然性和隨機性。

二是復雜性。即突發事件往往是各種矛盾激化的結果，呈現出一果多因、互相關聯、牽一發而動全身的特點。

三是破壞性。即突發事件往往會造成人員傷亡、財產損失。

四是持續性。即突發事件一旦發生，總會持續一段時間，表現為潛伏期、爆發期、高潮期、緩解期、消退期5個階段。持續性還指突發事件的反復發生。

五是可控性。即突發事件發生后可通過控制使之達到所需要的狀態。

（二）突發事件檔案及其利用需求特點

突發事件檔案是指機構在突發事件預防、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等管理過程形成的歸檔保存的文件材料。

根據突發事件的特點，其具有時間、地點的不確定性，后果難以預料性，在突發事件管理中對檔案利用也呈現出不同的需求特點。

一是利用時間緊急。由于突發事件具有破壞性，有關部門需要在最短的時間內通過采取應對措施盡量使人員和財產損失降到最低。應對措施的緊急性決定了采取應急措施時對檔案利用的緊急性，要求檔案部門在第一時間快速提供檔案信息。

二是利用需求迫切。由于突發事件的突發性，加上管理過程復雜，管理部門在突發事件管理過程中往往缺乏相應的經驗，對利用突發事件檔案的需求比較迫切。

三是跨地域、跨主體利用。因突發事件發生的地點具有不可確定性，突發事件應對管理的主體也具有不確定性，這就決定了利用檔案應對突發事件主體的不確定性。如2003年北京抗擊“非典”形成的檔案，今年疫情的利用主體應該是湖北省，河北唐山大地震形成的檔案前期的利用主體是四川省。

四是成套性需求。由于突發事件具有復雜性，突發事件管理本身比較復雜，這就決定了突發事件管理者對檔案信息的利用需求是全過程、全方位。管理者不僅對突發事件應對檔案具有利用需求，對突發事件的監測、應急準備、應急救援、災后重建等過程的檔案均有利用需求。

二、找準應對服務重大突發事件的切入點和著力點，切實發揮檔案工作的基礎性、支撐性作用

（一）要快速挖掘檔案，為科學決策提供歷史借鑒

檔案工作是黨和國家事業發展不可或缺的一項基礎性、支撐性工作。面對重大突發事件，檔案部門要第一時間組織專門力量，在精準篩選、分析研究后，采取原件復制報送、內容摘要報送、系統整理報送、專題專項報送、綜合提煉報送、編輯研究報送等方式，為相關政策制定提供參考。要摘報歷史上類似事件發生后，決策層分析研判、決策部署、組織動員、指揮協調、請示報告及事件概覽等方面的檔案記錄，并報送類似突發事件處置的總體安排、工作方案、工作日志、落實措施、總結評估等綜合性檔案記錄。如今年疫情中，北京小湯山醫院設計單位——北京中元國際工程設計研究院在78分鐘內，將17年前北京小湯山醫院的設計和施工圖紙系統整理復制后，及時提交給武漢中信建筑設計院，為火神山醫院迅速建成作出了貢獻。

（二）要綜合利用檔案，為應對處置工作提供專業檔案服務

重大突發事件處置是一項復雜的系統工程，檔案部門要立足資源優勢、專業優勢，積極提供多樣化的檔案服務。

一要及時從館（室）藏檔案中選取與突發事件處置有關的檔案文獻，編制專題檔案文件目錄，并搜集當前有關現行文件資料，編制專題檔案、文件、資料目錄，快速提供給應急處置部門（機構），以便隨時查閱利用。

二要建立跨地區檔案利用綠色通道，針對工作中急需但本地沒有的檔案，發揮檔案系統行業優勢，協調開展跨地區、跨部門調用檔案，如在汶川特大地震發生后，四川省檔案局（館）第一時間聯系了河北、云南等地檔案部門，調取了唐山大地震、麗江大地震抗震救災及災后重建檔案，并提供給抗震救災指揮部。

三要及時公布有關檔案，編寫與重大突發事件有關的史實讀本、手冊、圖冊等，普及相關防護知識。

四要針對突發事件發生后虛假信息大行其道等特點，快速及時發布檔案信息，還原真相，回應質疑，抵制謠言，凝聚共識。

五要及時提供線上查檔服務，除開展電話查檔、網絡查檔、代查檔案服務外，還要充分利用數字檔案館（室）、門戶網站、手機客戶端、微信公眾號等快捷線上服務平臺，積極推行查檔服務“網上辦”“掌上辦”。如國家電網利用數字檔案館，提供電網建設項目、重要客戶、突發事件應急處置檔案查閱4萬余次，為疫情防控期間的檔案遠程利用提供了有力支撐。

六要充分開發檔案產品，講好檔案故事，如針對今年疫情防控期間居家為主的特點，檔案部門要積極轉變服務方式，將檔案紀錄片、檔案微視頻、檔案文獻展覽搬到“線上”，推送“檔案博覽”“珍檔解讀”“檔案揭秘”等檔案文化產品，講好檔案故事，豐富人民群眾精神文化生活。

七要發揮檔案行業報刊和新媒體在信息分享、知識傳播、資政咨詢、實踐指導、宣傳報道、記錄歷史等方面的積極作用。

（三）要全面收集文件材料，為重大事件保存完整記錄

在重大突發事件應對處置工作中，會產生各種文件材料、圖片、錄音、錄像、視頻、網頁記錄、實物和數據，以及媒體（包括社交媒體）宣傳報道、信息言論，相關的文學創作、文藝作品、影視作品等，檔案部門要及時聯合重大突發事件應急處置機構，出臺加強文件材料收集整理歸檔的指導意見，明確文件材料歸檔范圍和保管期限以及檔案館的業務規范和質量標準。靈活采用實地指導，如電話、辦公平臺、短信、微信、移動客戶端等方式，重點指導督促重大突發事件應急處置相關部門、單位、機構、組織依法依規做好文件材料的收集、整理、歸檔工作，切實加強電子文件的收集整理歸檔工作。及時采集包括社交媒體在內的互聯網上的相關文字記錄、圖片、音視頻資料等。面向社會廣泛征集對國家和社會有保存價值的資料，尤其要關注非官方機構、家庭、個人收藏的珍貴資料。借助檔案網站、社交媒體等線上平臺開設檔案專題欄目，以“眾籌”等方式開展檔案征集活動。建立專題檔案數據庫，持續做好檔案信息開發利用工作，建立健全應急機制，強化風險防控管理，開展重要珍貴檔案異地異質備份管理工作，不斷筑牢檔案安全防線，確保檔案館庫、檔案實體、檔案信息絕對安全。

三、建立國家突發事件檔案專題數據庫，在突發事件的應對中發揮其應有的參考作用

（一）國家突發事件檔案專題數據庫及其內容

國家突發事件檔案專題數據庫是以檔案信息為主要數據來源的專題數據庫。根據專題數據庫建設理論，檔案專題數據庫是針對用戶對檔案信息的需求特點，按照一定標準和規范，對某一學科或某一專題有利用價值的檔案信息進行收集、分析、評價、處理、存儲，以滿足用戶個性化需求的檔案信息資源庫。

國家突發事件檔案專題數據庫建設需要按專題收集檔案，并開發用于管理檔案數據的數據庫系統。國家突發事件檔案專題數據庫建設總體方案是：突破檔案進館時間限制，將各個時期突發事件管理中形成的保存在全國各級綜合檔案、各級機關檔案室、各企業檔案部門的突發事件檔案，經過數字化之后，將檔案目錄數據和全文數據集中至國家檔案局，形成一個突發事件檔案專題數據庫，按權限供全國各單位檢索利用。

國家突發事件檔案專題數據庫的專題是突發事件，即以國家各個時期突發事件管理過程中形成的檔案為管理對象，內容包括突發事件預測檔案、突發事件應急準備檔案、突發事件監測檔案、突發事件預警檔案、突發事件應急處置及救援檔案、突發事件事后恢復和重建檔案。這些檔案還包括文書檔案、基建檔案、設備儀器檔案、會計檔案等。

國家突發事件檔案專題數據庫的來源主要包括在各個時期突發事件管理中形成的保存在縣級以上綜合檔案館的突發事件檔案，在各個時期突發事件管理中形成的保存在縣級以上應急管理部門、有關機關檔案室及有關企事業單位的尚未進綜合檔案館的檔案，在各個時期突發事件管理中形成的保存在中央企業總部及下屬單位的檔案。

基于國家突發事件檔案專題數據庫的數據來源廣泛、利用對象遍布全國的特點，宜由國家檔案局直接牽頭組織開展。

（二）國家突發事件檔案專題數據庫建設步驟

國家突發事件檔案專題數據庫可按照以下步驟推進。

第一步，制定標準。即制定國家突發事件檔案專題數據庫建設標準，包括目錄數據結構規范、全文數據結構規范、分類規范、報送規范等。標準規范制定形成后，應及時開展培訓，宣傳貫徹標準規范。

第二步，下發文件。下發文件明確國家突發事件檔案專題數據庫建設時間、質量要求、數據報送要求等。

第三步，檔案數據準備。納入上報范圍的有關單位按照標準規范，將保存在本單位的突發事件檔案進行數字化，形成專題檔案數據。

第四步，檔案數據上報。完成檔案數據準備的單位通過安全渠道將檔案數據上報國家檔案局。

第五步，數據庫開發。在各單位準備和報送的同時，國家檔案局進行數據庫的開發，包括購置所需的硬件，開發導入、查詢、導出數據所需的軟件，并完成測試。

第六步，檔案數據匯總導入。國家檔案局將收到數據導入檔案專題數據庫。導入時進行相應的數據校驗。

第七步，成果交付。經必要的測試后可將專題數據庫根據權限向全國有關單位開放。

第八步，數據更新。為了使內容不斷豐富，檔案專題數據庫在建成后可按年度定期增加，即每年上半年將上一年突發事件管理中形成的檔案報送并補充進數據庫。

（三）國家突發事件檔案專題數據庫利用方案

建成的國家突發事件檔案專題數據庫可通過以下方式提供利用。

一是在線檢索。即通過全國在線政務服務平臺，將專題數據庫按權限向全國縣級以上黨政機關開放，所有查詢檢索檔案用戶需進行實名身份注冊，利用過程全程記錄。

二是“一對一”服務。即在有突發事件發生且檔案利用需量較大時，可由所在地檔案行政管理部門向有關機關開展“一對一”的查詢利用服務，協助有關部門快速、精確地檢索到所需檔案，為突發事件的應對和搶救提供有力支撐。

三是專題編研。在專題數據庫的基礎上開展更加深入的專題編研，如可將專題數據庫再按專業細分為地震事件檔案專題數據分庫、事故災難檔案專題分庫、公共衛生事件檔案專題分庫等。

四是知識呈現。檔案是人類活動的原始記錄，檔案信息中包含著豐富的知識。國家突發事件檔案專題數據庫可通過引入本體技術，將檔案信息加工成突發事件管理知識庫，通過知識地圖呈現出來。

國家突發事件檔案專題庫對應急管理部門及其他機關開展突發事件管理具有重要作用：一是通過檔案利用助力突發事件管理；二是為突發事件管理研究機構提供支撐；三是為各單位的突發事件日常管理工作提供參考。國家突發事件檔案專題數據庫的建設對國家、對檔案工作都具有重大意義，一方面助力國家治理體系和治理能力的建設，另一方面提升檔案工作的治理能力和治理水平。