突發公共衛生事件應急管理體系和能力及其評價體系研究進展

王紅漫

(北京大學醫學人文學院，北京 100191)

突發公共衛生事件(Public Health Emergency，PHE)是指突然發生，對公共衛生系統及其主要的水、衛生、住房、食物、健康和能源等保護性基礎設施造成不利影響的危機，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒等，導致了前所未有的直接和間接死亡率、發病率超越傳統災難管理及其提供者的能力，以及其他嚴重影響公眾健康的事件[1，2]。其具有成因的多樣性、時間的突發性、空間的群體性、分布的差異性、傳播的廣泛性、危害的嚴重性等特點[3，4]。由于該類事件往往難以預測，重大突發公共衛生事件的發生極易引發社會各個行業、各類群體的連鎖性不良反應，因而對人民健康生命與財產安全、社會經濟穩定發展、國家戰略規劃實施等方面造成巨大威脅[5，6]。

在社會、經濟、信息、技術一體化的全球化浪潮下，為了最大程度減少突發公共衛生事件對公眾、社會、國家、世界所帶來的社會動蕩、經濟停滯、健康侵害等影響，加強應急管理能力、有效控制突發公共衛生事件的災難效應是各國都極為關注的重要問題。如何根據客觀指標評價當前公共危機應急處理能力，并針對當前不足與缺陷不斷優化應急管理體系，實現對災難的有效防控和處置，一直是政界、學界關注的重點和難點。

從文獻研習和回顧結果來看，目前全球范圍內以應急管理能力為主題的相關研究主要集中在應急管理能力研究的理論視角和評估方法、應急管理能力評價體系構建與現狀、應急管理能力與體系優化等方面。本文將從上述幾個方面對當前應急管理相關文獻進行述評，并提出完善我國公共衛生應急管理體系建設的建議。

1 應急管理體系和能力

應急管理體系的關鍵要素落腳并體現于應急管理制度與其執行能力之中。應急管理制度是應急管理的制度化規定，通過構建系統化流程管理制度，根據不同流程所對應的具體事務內容和特征來形成一套協調、緊密、科學的管理制度規定。應急管理能力從本質上來說，一方面是指一個國家或社會所具備的應急資源；另一方面是指在應對突發事件過程中，對資源的合理配置和有效運用，這兩方面能力共同構成了應急管理能力。其中，衛生系統的應急能力被定義為“衛生系統內部人員、機構和人民為危機做準備并有效應對危機的能力，危機到來時能夠保持核心功能；發現并解釋當地潛在威脅并迅速尋求支持；并根據危機中的經驗教訓，根據客觀條件要求進行重構”[7，8]。

從對突發事件的應急管理流程來看，不同環節并不是相互獨立的存在，而是一個系統的循環流程，包括最初應急管理目標和方案的設定，具體應對措施的實施，應急過程的監督和調控，應急管理最終結果的反饋和對經驗的總結，再到最初應急管理目標和方案的調校和再設定。從整體來看，應急管理包括了對突發事件事前、事中、事后具體應急管理措施的各個環節[9]。就處理措施的系統性特點來看，應急管理體系建設在其內容上涉及資源調度、政策制定、人才培養、信息傳播、技術配置等方面；在其層次上包含頂層設計、中層實施、基層治理；在其學科上包含管理學、統計學、流行病學、社會學等方面。總體來說應急管理體系是一項囊括多要素、多領域的系統工程，應急管理體系建設系統完善與否將會直接影響國家總體安全和宏觀發展[10]。

從2003年SARS爆發以來，中國加強了對公共衛生應急體系建設的重視程度和支持力度，在國家的重視與不懈努力下，我國公共衛生應急體系逐步構建和完善，并確立了“一案三制”的核心框架[11]。同時，積極構建網絡信息管理系統，提高應急管理實時性和信息上傳下達的有效性。目前我國已自上而下建立了包括國家、省、市、縣四級疾病防控網絡，是全球最大、覆蓋范圍最廣的網絡信息直報系統[12]。同時，在資源調度和物資儲備方面，我國也取得了較大的進步，不僅由衛生行政管理部門依托地方疾控中心和縣級以上綜合醫院構建應急物資儲備庫，同時還定期組織應急演習，保障危機時刻應急物資的高效有序調配[13]。在新冠肺炎疫情全球肆虐的背景下，中國的應急管理體系發揮了重要作用，不論是防疫物資調配與運送、防疫設卡檢查的人員與設備安排、公共場所的消毒、疫情信息的實時上報和公布等，還是國家安全生產應急救援隊伍的高效支援[14]，都體現出中國公共衛生應急管理體系對公共衛生突發事件處置的及時性、有效性和系統性。

黨的十九屆三中全會明確提出，要加強、優化、統籌國家應急能力建設，構建統一領導、權責一致、權威高效的國家應急能力體系。2019年11月29日，習近平總書記在主持中共中央政治局第十九次集體學習時明確提出，要積極推進國家應急管理體系和能力現代化進程，充分發揮自身的特色和優勢，同時也要積極借鑒國外的有益經驗，為應急管理工作的理論與實踐提供了科學指南和根本遵循[15]。2020年2月14日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議并強調，要研究和加強疫情防控工作，從體制機制上創新和完善重大疫情防控舉措，健全國家公共衛生應急管理體系，提高應對突發重大公共衛生事件的能力水平[16]。“十四五”(2021-2025 年)是中國由全面建成小康社會向基本實現社會主義現代化邁進的關鍵時期，同樣也是中國應急管理體系建設的關鍵時期，應急管理體系建設與規劃將直接影響中國未來的發展。因此，在應急管理體系建設與規劃過程中，應對中國當前面臨以及潛在的重大安全風險進行充分地科學評估，積極汲取國內典型突發事件應急管理經驗，借鑒國外應急管理有益經驗，不斷優化和完善應急管理體系建設，以保障人民生命財產安全，促進社會和諧穩定發展。

2 應急管理體系與能力研究的理論視角和評估方法

谷林[17]根據耗散結構理論指出，應急管理體系和能力現代化實際就是原有應急管理體系內部結構的有序化調整，使得原來無序的狀態自發地轉變為時間、空間、功能上的宏觀有序的一種結構優化。情景模擬法是通過將情景演變、情景應對等理論引入突發事件的應急決策體系，以“情景-任務-能力”的理論框架實現突發事件風險的有效管理[18，19]。陳剛[20]認為，針對非常規突發事件的應急準備體系，需根據事件發展的當前具體情景，在認識與掌握非常規突發事件情景發展演化的機理和規律基礎上，采取“情景-響應”的集群決策來進行應急應對。黃曉燕等[21]通過情景模擬法，對突發事件場景進行模擬，以構建突發公共衛生事件的核心處置能力和快速評估方法。此外，在情景分析理論應用中，陳玉芳等[22]使用系統動力學方法研究高校社會類突發事件情景演化機理。孔曉明等[23]以SWOT分析方法從優勢、劣勢、風險和機遇方面展開分析，指出其優勢在于能夠在發生第一時間做出反應，具備較好的組織協調性，但是其劣勢也比較明顯，主要包括衛生資源配置較低、衛生人才缺乏、風險意識薄弱等，同時存在供不應求和實戰能力不足的潛在風險。仇蕾潔等[24]根據衛生應急管理過程理論，認為應急管理包括預防階段、準備階段、響應階段、恢復評估及學習階段4個階段。李藐等[25]從系統視角構建以致災因子、承災體、孕災環境和交互作用形式等4個要素為主體的突發事件系統，進一步提出突發事件誘發次生衍生事件的鏈式效應描述方法。災難周期(Disaster Cycle)的最初設想[26]，是由社會學家洛厄爾·卡爾(Lowell Carr)在1932年首次發布了災難的序列模式，災難如何影響社會以及傳統上社會如何應對這些威脅時提出的。Burkle以災難周期為理論框架，提出公共危機應急管理能力應從預防、準備、響應、恢復和復原五大維度進行評估。

在應急管理能力評價方法的研究中，許碩等[27]指出，傳統的德爾菲法由于參評專家經驗水平不同、語言描述差異等方面的因素，會導致評估信息的模糊性和失真性；其研究基于D數偏好關系改進層次分析法(D-AHP)和逼近理想解排序法(TOPSIS)，能夠有效識別應急管理過程中的關鍵環節，更為直觀地展示各指標的實際貢獻水平。閆長健和劉曉佳[28]提出基于改進灰云白化權函數模型和云理論的灰云聚類綜合評價模型，通過層次分析法確定應急管理能力評價指標分級體系；運用能夠有效克服專家對指標認識的模糊性和隨機性特點的云模型對各指標進行賦權；構建集成灰云白化權函數模型和云理論兩者優點的應急管理能力評價模型。李晚蓮和劉思涵[29]利用層次分析法，以預防與應急準備、報告與信息發布、救援與部門協調三方面為研究維度構建社區醫療衛生機構應急能力評價體系。楊霞和何濤[30]基于模糊層次分析法提出突發事件應急管理影響因素，建立評價指標體系，構建模糊綜合評價模型。Zhou等[31]將D數理論與DEMATEL(決策實驗室法)結合，用來判別應急管理過程中的關鍵要素。Wu等[32]提出基于多種評價方法的應急管理能力評估的模糊綜合評價法，在一定程度上消除了模糊性和不確定性，從而提高了評估精度。

3 應急管理能力評價體系構建與現狀

公共衛生事件應急能力評價是對某個組織或某次突發公共衛生事件應急處理所體現的綜合能力評價，其目的是為了通過系統評價發現應急管理體系的潛在不足和內在薄弱環節，從而不斷優化應急管理體系，提高應急管理能力，以便更好地應對突發公共衛生事件，保障人民健康與安全[33]。2011年，原國家衛生和計劃生育委員會制定了《國家衛生應急綜合示范縣(市、區)創建工作指導方案》[34]，該方案的執行極大地促進了地方政府以及相關衛生部門應急能力的建設與提升。2013年，原國家衛生和計劃生育委員會應急辦制定了《衛生應急能力評估標準》[35]，該標準包含三級指標體系，其中一級指標體系涉及體系建設、應急隊伍、裝備儲備、培訓演練、宣教科研、監測預警、應急處置、善后評估共8個方面。目前，評價指標體系已經作為一種常規的評價方法用以評估無法通過直接觀察發現的變化。精細化和科學化的指標體系可以更好地理解復雜的相互依存關系，以指導專業和公共活動。如果存在這樣的措施，就能為國家衛生安全應急準備工作提供視角和指導[36]。

全球多國也分別制定了本國的應急管理能力評價指標體系，美國于2011年3月發布了總統政策指令8(PPD-8)，提出國家應急準備目標，其中涉及5個核心任務領域：預防、保護、緩解、應對和恢復[37]。而后，美國又推出“國家衛生安全應急準備評價指標”(National Health Security Preparedness Index，NHSPI)分為“衛生安全監測、社區規劃和參與協調、事件和信息管理、健康保健服務、對策管理、環境和職業衛生”6大方面，并細分為19項139個具體測量指標[38]。歐盟制定的“評估衛生系統危機管理能力工具包”(Toolkit for Assessing Health-System Capacity for Crisis Management)將評估內容劃分為“領導和管理、衛生人力資源、醫療產品疫苗和科技、健康信息、衛生籌資、衛生服務提供”6大方面，并分解為16項核心評估內容及51個評估指標[39]。

我國對于評價指標體系的相關研究也較多，不同專家學者基于不同的研究視角開展了大量研究，但目前學界對于應急能力評價指標體系尚未形成共識。原國家衛生和計劃生育委員會在2012年11月啟動“IHR(2005)公共衛生應急核心能力建設評估項目”，對中國基層和中層即省、市、縣(市、區)公共衛生應急核心能力進行評估，以世界衛生組織2005年頒布的《國際衛生條例》(International Health Regulations，IHR)中針對成員國公共衛生應急能力設定的核心指標為依據[40]，在全國范圍內進行抽樣調查，將衛生應急能力指標體系分為“監測、應對、風險溝通、準備、感染控制、實驗室能力以及物資和經費支持”8個一級指標[41]。多琦等[42]以郊區公立醫院為研究對象，在其應急管理能力評價體系研究中，將一級指標劃分為管理指標和技術指標兩類，下設8項二級指標，并指出“醫院確保員工和設備安全及穩定情況重要程度”在二級指標中最為重要。吳洪濤等[43]從宏觀視角針對我國衛生行政部門的應急能力進行普查和評估，其所采用的衛生應急能力評估指標體系包含應急體系建設、監測預警、應急處置、物質儲備等方面在內的6個一級指標，下設24個二級指標和81個三級指標。仇蕾潔等[44]關注農村基層應急能力建設，并構建了農村基層突發公共衛生事件應急能力的評價指標體系，從人力資源、財力資源、物資資源、信息資源、技術資源、人群健康水平等6個維度設置了12個一級指標，并下設56個二級指標。孫輝等[45]基于《衛生應急能力評估調查問卷》以省、市、縣衛生行政部門為評價對象，研究發現我國省、市、縣各級的應急隊伍、應急處置、監測預警等方面已基本具備較強的應急能力，但是在科教宣傳、理論研究、培訓演練、善后評估方面仍較為薄弱。孫海燕等[46]所構建的區級衛生應急核心能力評估指標體系，包含了應急隊伍、工作規范、組織指揮、裝備儲備、培訓演練、宣傳教育、監測預警、實驗室能力及應急處置共9個主要一級指標。

除了對于衛生應急能力的綜合評價指標體系的研究，相關學者還開展了基于現有核心指標的細化研究，如應急隊伍實戰演練情況[47]、醫務人員個人應急能力[48]、應急培訓工作[49]、應急風險溝通能力[50]、應急預案制定與管理[51]、突發公共衛生事件影響[52]、突發公共衛生事件社會動員機制[53]等。

4 應急管理能力與體系優化

4.1 災難應急管理能力

針對應急管理能力與體系優化的研究，不同學者選擇的研究視角和切入點不同，關注的重點問題也不盡相同。Smith和Fraser[54]通過本次新冠肺炎在美國的防控情況指出，雖然美國展現了較好的應急能力，但是該疫情的傳播仍然提示堅實有力的基層公共衛生設施的重要性，并呼吁構建世界級數據共享與分析平臺，加強專業、高效的公共衛生應急隊伍，提高公共衛生實驗室研究水平。Kaka等[55]認為在當今全球化影響下，公共衛生突發事件的發生不僅會影響某一國家，同時也會為世界帶來危機，因此，構建跨國應急管理措施非常必要，基于各自文化聯結和人口流動模型的雙邊和多邊應急管理策略能夠更加有效地應對危機。Callaway等[56]認為在全球化進程中，災難外交的概念應運而生，以解決如何在日益多極化的現代世界中利用災害響應來促進和平，促進交流，促進人權以及加強各國間的聯系。從歷史上看，災難外交這一概念已經演變為兩個陣營，一個陣營側重于沖突中國家政府之間的互動，另一個陣營側重于可以促進變革的基層運動。作者從災難周期理論視角出發指出可以協調這兩種不同的路徑，并通過將災難周期內部概念框架具體化來進一步完善災難外交，在災難風險管理共同體中建立一種新的外交模式，作為突發公共衛生事件應急處理能力的重要組成部分。Beyramijam等[57]認為面對突發事件所帶來的不斷增加的人員傷亡，醫院是緩解該困境的重要角色，基于此伊朗開展了全國醫院災難應急計劃(National Hospital Disaster Preparedness Plan，NHDPP)，該計劃有效提升了醫院的災難應急能力。

4.2 基層應急管理能力

基層應急能力薄弱是許多學者都關注的難題。徐楓等[58]認為社區中心是突發公共衛生事件應急網絡中的重要環節，因而強化社區中心的應急能力建設在應急管理體系中尤為重要。基層組織機構應急能力低下的主要成因中，人才缺乏和應急能力不足是重要問題，這一問題也是當前我國各地普遍呈現的困難現狀。現階段我國公共衛生系統中出現了一種被稱為人才“假飽和”現象[59]，即在編人員整體素質水平較低，高職稱人員占比偏低，大專學歷占據較多，全能型骨干缺少[60]，對現場決策、組織、調查具有扎實理論知識、豐富實戰經驗能力的全能型專業應急人才非常稀缺[61]。閆雪梅等[62]通過對2009-2011年安徽省、河南省和重慶市基層公共衛生人員配備情況進行調查，發現雖然公共衛生人員數量有所增加，但是就服務人口平均占有量來說仍然較低，農村公共衛生人員短缺的情況比較突出。除了人才缺乏之外，資金缺乏導致基層組織機構的應急能力薄弱的問題也不容忽視。吳多虎和馬秀苗指出[63]，大多數鄉鎮衛生院都面臨資金缺乏的問題，由于資金的限制難以購置相關器械設備，從而降低其應急能力。

4.3 應急管理部門間的協作能力

不同部門之間分工明確、溝通流暢、相互協作是突發公共衛生事件有效處理的基礎[64]。我國與應急管理有關的法律法規主要有《突發事件應對法》《防震減災法》《消防法》《安全生產法》《特種設備安全法》等多部法律。從不同法律制度現狀來看，當前應急管理法律法規多從不同部門分工為出發點形成，各法律法規比較分散、管理機制不夠完善健全、保障措施也不盡完備，因而難以適應應急管理體系和能力現代化的實際要求。應急管理部成立后，中國應急管理實現了管理對象、管理職責、管理過程三大條塊的外在統一[65]。在機構統一的同時，原有比較分散的法律法規也應隨著部門職能的整合而進行相應的銜接、統一和完善。

4.4 應急管理信息共享能力

在信息時代下，互聯網技術的有效使用不僅能夠加強全球疫情信息的共享，同時也能夠通過疫情信息的公開，減少群眾恐慌。Schultz等[66]和Schwarz[67]研究指出，社交媒介在疏解參與主體的負面情緒，避免事件升級惡化方面具有重要作用。在重特大公共衛生事件發生前后，及時有效的信息傳播與發送機制能夠在一定程度上緩解人民對于未知事件的恐慌心理，讓人民群眾對突發公共衛生事件有更為科學準確的認知，提前進行有效心理準備，了解正確應對措施[68]。本次新冠疫情中，信息的交流與溝通發揮了重要作用，互聯網媒體加強了政府部門、醫療機構、防控機構等單位對疫情實時監測信息的溝通交流和及時公開，使中國在突發公共衛生應急事件中的風險評估、疫情預測和疾病防控等方面的應急能力更上一臺階，同時信息的及時傳遞、透明公開也為社會參與和社會共治提供了重要途徑。

5 總結與啟示

5.1 文獻總結

從當前全球相關文獻的發表情況來看，針對突發公共衛生事件應急管理的相關研究主要呈現以下幾個特征。首先，理論研究較多，實證研究薄弱。從前面內容可以看出，國內外相關專家學者對于應急管理能力評價方法和理論框架都有比較深入的研究，也提出了許多能力評估方法的優化建議，以應對突發公共衛生事件相關信息的不確定性和模糊性，但是這些研究成果在實踐中并未得到較好的運用，相關實證研究還比較缺乏。其次，多見結果式評估，鮮有過程式的動態評估。從相關文獻主要研究內容可以看出，研究多以突發公共衛生事件應急處理結果為主要分析對象和評估依據[69]，較少地針對突發公共衛生事件應急處理的全過程進行分析，相較于結果式評估，過程式評估能夠動態地、全面地、細致地展現出危機應急處理措施中的優勢和不足。在應急管理能力相關研究中，可進一步加強對以往突發公共衛生事件應急管理的動態化過程研究，而非落腳和局限于某一具體環節的應急管理能力評價。最后，區域性研究比較成熟，共認性研究比較欠缺[70]。從以往的相關研究可以看出，國外發表的相關文獻多以本國為研究對象，而國內相關研究多以行政單位為劃分進行區域性研究，如縣級疾控中心、市級公立醫院等，針對全國性的應急管理能力評估研究較少，全球應急管理能力研究的橫向比較更為罕見。同時，應急管理能力變化的時間序列縱向剖析研究也需要得到更多地關注，是未來亟待加強的研究方向。一方面，立足于中國的應急管理能力評價體系和動態優化策略還有待進一步探究；另一方面，在全球一體化和“一帶一路”倡議背景下，應急管理能力建設過程中，全球戰略合作和互助模式也有待構建。

基于上述分析，回顧當前我國突發公共衛生事件應急管理體系構建歷程，從2003年SARS爆發至當今新冠肺炎疫情防控，體現了在災難面前萬眾一心，體現了黨在關鍵時刻的正確指導[71]。本次新冠肺炎疫情發生以來，黨和國家高度重視，2020年2月17日，國務院聯防聯控機制印發《關于科學防治精準施策分區分級做好新冠肺炎疫情防控工作的指導意見》，明確指出依據人口、發病情況綜合研判，科學劃分疫情風險等級，明確分區分級分類的精準防控策略[72]。在黨和國家的努力下，我國突發公共衛生事件應急管理體系在法律規定、物資調配、隊伍建設、信息共享等方面都有了較大的進步，但是其中仍有一些問題亟待進一步提升。

5.2 對加強我國應急管理能力的啟示

5.2.1 事前預防

從事前預防來看，需要在風險評估與交流、管理體制、安全教育、法律建設、人才培養等方面進一步強化。風險評估與交流要強化安全風險全過程精準防控，依靠先進的科學技術提高應急管理風險評估的前瞻性和精細性，促進潛在風險的實時交流和信息共享。管理體制與治理機制要緊密結合黨和國家的領導方針，提高應急管理的法制化和規范化水平，著力構建統一指揮、上下聯動、靈敏有效、科技支撐、攻守兼備的應急管理體制，從源頭上防范化解重大安全風險。公眾安全教育要堅持預防為主，增加公眾危機應對意識，堅持社會共治，提升社會參與，發揮公眾在危機應對中的群防群控作用。現有法律體系為依法防控奠定了堅實的規范基礎，但是全面依法治國的制度優勢需要通過法律供給、執法監管、司法審判和行政執法共同發揮，轉化為疫情防控的治理效能[73]。法律建設要堅持地方與中央聯動，不斷完善現有法律，鼓勵地方研制出臺區域性法規，同時加強應急預案體系和應急管理標準體系。人才培養要加強應急管理學科建設，培養應急管理專業人才。同時，也要加強突發公共衛生事件應急管理相關學科人才中應急管理能力的提升，壯大全能型人才隊伍，注重各級相關部門關鍵人物的應急管理能力培訓。

5.2.2 事中處理

從事中處理來看，需要優化治理機制、物資調配、社會動員、信息共享等方面。在危機治理方面，堅持精準治理，合理劃分部門職責，促進部門之間的系統聯動，形成應急管理部門為主，其他相關部門為輔的治理機制。要構建多邊主義下的全球合力治理機制，積極應對全球化公共衛生安全挑戰[74]。要建立健全自上而下的應急管理組織體系，加強基層應急管理組織體系，強化基層機構應急管理能力，針對基層醫療機構、基層黨政事業組織開展常態化應急管理能力建設工作。在基于風險評估模型分析結果確定物資儲備規模后，同時構建科學的物資調配機制，保障危機時期生活、醫療、設備等方面物資的充分供應，避免物資缺乏導致應急能力不足、公眾恐慌等現象。社會動員則是在突發公共衛生事件應急處理過程中，堅持以人為本，發揮群眾控災的主觀能動性，廣泛吸納社會力量，通過社會參與和社會共治，更好更快地應對危機。突發公共衛生事件的應急處理，應推進各級應急管理信息系統和同級政府各部門信息系統互聯互通和數據共享，提高信息化水平，覆蓋轄區內各類資源，鏈接區域外專業應急資源，讓應急處置和救援成為有備之戰。通過數據公開和信息共享，讓公眾更為直觀地了解危機處理現狀，增強公眾抗災信心和抗災措施的依從性[75]。此外，還可借助信息技術，增強抗災期間由于人力緊缺造成的服務供給不足，通過人工智能、無人化智能服務的提供，來保障社會秩序的穩定有序。

5.2.3 事后恢復

突發公共衛生事件中除了事前預防和事中處理外，事后恢復也尤為重要。應急管理不是直線型流程，而是一個循環流程，這就意味著事后恢復情況不僅對于應急處理整體結果有重要影響，同時也對未來的事前預防有著重要意義。許多文獻強調在公共衛生突發事件的恢復階段必須解決的許多問題，包括應激創傷、焦慮等心理咨詢的需求[76]，事后評估和應急計劃的修訂[77]，以及社會凝聚力和信任的重建[78]等。此外，突發公共衛生事件應急管理的事后恢復還需基于成熟全面的應急管理評價體系，對事件的早期、中期和末期進行全程評估，發現當前應急管理體系中的不足之處，從而不斷完善，以構建更為靈敏、精準、高效的突發公共衛生事件應急管理體系，保障人民安全、社會穩定、國家發展。