結建人防工程建設審查管理的問題及解決方法分析

曾藝琛

根據漳州臺商投資區人防工程規劃建設目標，通過分析人防工程建設管理存在的問題，從而提出相應的解決措施，以供同類地區人防工程建設時參考實施。

隨著我國綜合實力的快速增強，城市化進程不斷加快，城市地面土地的開發利用也日益緊張，地下空間的開發逐漸成為人們開發的重要方向,如何讓有限的地下空間更加合理的開發和利用已成為緊迫的課題。如何破解這個難題，確保地下空間合理開發利用，人防主管部門需要更新觀念，充分發揮出行政職能，切實保障合理的人防工程開發建設。

一、人防工程規劃建設目標及依據

把建設“資源節約型、環境友好型和諧社會”作為城市發展戰略，統籌城市地上地下空間建設，有效開發利用地下空間，改善城市交通擁堵、土地資源緊缺等城市問題，提高城市綜合實力，提升城市發展承載能力，逐步形成以人員掩蔽工程為重點，以防空專業隊、醫療救護等相關功能為配套的人民防空工程防護體系，全面提升城市人民防空、防災的能力。地下空間開發利用，要結合城市發展總體規劃、人民防空等要求，在城市地下公共空間、交通、市政等多個城市建設系統中統一規劃建設，做到地上地下同步規劃、同步設計、協同發展。

二、人防工程建設審查管理中存在的問題

1.法律法規不完善，不完全符合新時期對人防工作的要求

自1996 年頒布《中華人民共和國人民防空法》以來，至今未進一步修改，人防工程建設審查管理過程中遇到的各種具體問題，沒有具體的法律條文與之相對應。同時，各地出臺的一些地方性法規和政策也存在條文系統性、實用性不夠的問題。

例如：漳州市鴻源電子工業有限公司項目建設報建的綜合樓（2#樓）項目，其屬于人防結建的民用建筑，總建筑面積（計容）為7730.01m2。根據《福建省人民防空條例》第十四條第二款的規定，除高層建筑外，應建防空地下室建筑面積小于400m2的，經所在地人民防空主管部門批準可以不就地修建防空地下室;同時,根據《條例》第十三條的相關規定，該項目應當按照其計容總建筑面積的6%相應結合修建防空地下室。因此，該項目需要就地結合修建的人防地下室建筑面積應為463.8006m2。雖然根據規定，當人防地下室的建筑面積不大于800 m2時，戰時功能的設置可按照人防物資庫的標準，但是考慮到人防地下室的工程造價比普通地下室高出很多，從經濟效益上來說造成浪費，從戰備效益上來說也意義不大。

2.人防意識淡薄，對政策理解存在偏差

由于我國長期處于和平穩定的大環境，人們對國防、人防安全等缺乏危機意識，戰備意識淡薄，普遍認為人防功能只有在城市受戰爭影響的情況下才需要體現。而人民防空的基本任務是：戰時防空、平時防災減災。當城市受到自然災害等威脅時，地下空間在綜合防災減災中的作用將會得到有效發揮。例如，2008 年5 月12 日在汶川發生的大地震，都江堰市某小區建造的地下人防工程經受了劇烈的晃動，且依舊完好無損，也在一定程度上發揮了減災的作用，給人們留下了深刻印象。

具體到人防工程的審批管理上，問題表現為審批前的各項準備工作不足。有的項目在規劃、設計時，甚至根本沒有考慮人防工程設計，等到需要辦理工程規劃許可證時，才發現尚未進行人防審批。有的建設項目在施工圖設計結束后，再進行人防工程設計修改變更。雖然政府部門一直在不斷推進行政審批“放管服”的力度，但是，由于建設單位人防意識淡薄而帶來的上述不合理操作，造成客觀上項目的建設進度更慢了。

3.功能結構配置不合理，資源配置跟不上

確定防空地下室相應配建的戰時功能，主要依據福建省《防空地下室防護標準審批管理規定》，按照其中的戰時功能配建指標選用表。漳州臺商投資區建設的防空地下室主要以6 級人防、二等人員掩蔽工程為主，其他如醫療救護工程、防空專業隊工程等則相對比較少。防空專業隊車輛掩蔽部要求的層高會比較高，抗力等級要求為5 級；醫療救護工程，抗力等級至少為常5 級，所占的面積又很大，這些因素都使得投資很大，因此多數開發商并無意愿。同時，區內人員掩蔽工程的建設分布情況存在很大的隨意性，未與現有的人防資源進行整合，給人員隱蔽帶來了隱患。

所以，考慮地下空間開發利用的功能配置，相關人防工程必須要把其經濟效益、戰備效益、社會效益等相結合，統籌考慮，才能實現人防工程建設的健康發展。

4.人防工程管理中，執法力量不足

由于政府職能及機構配置不完善，人防監督及執法人員有限，在工程質量監督及后期過程中也存在一些問題。對施工單位、監理單位和防護設備企業等各方參建企業的資質管理，依然存在執法單一、執法難的問題。出于國家機密的考慮，有部分人防政策、法規不能夠隨意公開，這也給人防工作造成了一定困難，這些問題都需要主管部門在實際工作中不斷地總結，完善工作方法。

5.通過控制工程項目指標，規避結合修建防空地下室問題突出

按照福建省《防空地下室防護標準審批管理規定》,應當依法結合修建防空地下室的民用建筑的主要包括：居住建筑、公共建筑、除工業廠房及其生產性配套設施外的所有其他非生產性建筑。一般情況下，考慮到建設成本，工業項目會盡可能避免結合修建防空地下室。主要采用以下方式：

（1）規劃時故意將建筑物用途設置為不需結合修建的類型，在項目竣工驗收后再進行改造使用。如將整個工業廠區均設為生產性建筑及其生產性配套設施在項目竣工驗收后，再按照建筑物的實際用途及屬性進行改造使用，從而規避就地結建防空地下室。

（2）通過控制工業項目的非生產性建筑（除高層建筑外）的面積，將應建防空地下室面積控制在400m2以內，采取人防易地建設的方式，從而規避結合修建防空地下室。

6.故意降低戰時功能防護等級、減少配建指標問題突出

防空地下室建設成本比普通地下室至少增加三分之一，建設周期也更長。部分建設單位抱著僥幸心理，控制項目設計參數，甚至故意降低戰時功能防護等級、減少配建指標。在管理實踐中，不時會發生一些違規行為，應及時給予制止，并責令其改正。

案例：以某項目為例，其應建人防面積為5030 m2，設有二等人員掩蔽部共3 個，防化等級為丁級。但按照相關規范要求，其應建面積大于5000 m2，則需要設置人防電站，且防化等級應為丙級。因此，不符合規范。上述案例，由于經過計算后的應結合修建防空地下室面積超出某一檔的數值不多，建設單位和設計單位因此抱有僥幸心理，沒有嚴格按照規范要求，故意降低戰時功能防護等級、減少配建指標（人防電站、人員掩蔽部等設施）等。這些行為后期的整改，在一定程度上會更增加建設成本、更加影響工程進度，反而得不償失。因此，人防主管部門在方案設計階段，一定要加強審查，防止利用一些擦邊的數據，違規降低戰時功能防護等級、減少配建指標。

三、提高結建人防工程建設審查管理的解決方法

1.加大宣傳力度，提高建設主體單位責任心

要把人防宣傳、教育工作列入年度計劃，擺上政府及主管部門的重要工作日程，特別是要結合重大活動有序開展人防宣傳、教育。積極開展人防宣傳“五進”工作，探索、創新人防宣傳工作的方式，確保宣傳教育落到實處，進一步增強依法履行人防義務的自覺性，更好地承擔起人防工程建設的神圣使命。

2.強化功能合理性，提高人防建設實用性

在項目建設中，要嚴格按照相關規定和標準、程序，實行層層把關、嚴把規范。注重人防工程布局和配套完善，始終堅持把“結合修建”作為加快人防工程建設的突破口。在進行方案設計等前期工作時，應在城市總體規劃的指導下，針對所在區域地下空間的自然特征，重點使擬建設地下建筑物的功能類型與相關區域地下空間的自然優勢盡量適應，規避相關不利因素。

3.加大過程及后期監管力度，提高人防質量保障

要對各參建單位加強資質審查，加大對設計階段的相關質量控制，優化前期工作的質量管理控制措施。要做好對施工單位、監理單位等參建單位的質量控制管理，嚴格按照相關技術規范的要求管理工程建設，確保工程質量能夠得到有效保障。要加強人防監督部門的監管及人防行政執法，堅決做到一視同仁，過程中要一把尺子量到底，嚴格監管、執法。

四、結語

在當前瞬息萬變的國際形勢下，一定要把握住新的歷史機遇，牢固樹立起“寧可百年不戰，不可一日無防”的防患于未然意識。要加強基層的人民防空建設，引導全體人民深刻認識當前風云變幻的國際形勢，清晰了解我國面臨的潛在外部威脅，切實加強防患于未然的意識，樹立居安思危、未雨綢繆的思想，萬眾一心、齊心協力，穩步加強國防建設，從而提高民族素質和凝聚力，提高國防的遏制力、威懾力和贏得現代戰爭的能力。