基于“多規合一”視角探討我國城市總體規劃改革

趙威 陶磊

近年來，我國城鎮化水平一直處在增長階段。2017年2月23日至24日，習近平總書記到北京市考察城市規劃建設時指出：“合理布局，規劃先行”，城市規劃在城市發展中起著戰略引領和剛性控制的重要作用，做好規劃，是任何一個城市發展的首要任務。政策的提出，也是迎合當下城市化進程的重要基準與戰略性舉措。

一、概念與意義

1.多規合一

“多規合一”是指在一級政府一級事權下，強化國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、環境保護規劃等各類規劃的銜接，確保“多規合一”的落實，保證保護性空間、開發邊界、城市規模等重要空間參數和發展目標、指標的一致性，并在統一的空間信息平臺上建立控制線體系，以實現優化空間布局、有效配置土地資源、提高政府空間管控水平和治理能力的目標。

2.城市總體規劃

城市總體規劃是指城市人民政府依據國民經濟和社會發展規劃以及當地的自然環境、資源條件、歷史情況、現狀特點，統籌兼顧、綜合部署，為確定城市的規模和發展方向，實現城市的經濟和社會發展目標，合理利用城市土地，協調城市空間布局等所作的一定期限內的綜合部署和具體安排。總體規劃年限較長，一般在二十年左右。

3.改革的總體意義

“多規合一”是城市建設發展進程的必然產物，是綜合規劃的協調性發展舉措，是我國城市建設項目的發展方向，也是國有政策的需求性戰略，是強調基于底線保護的規劃思維的重大轉變。而對于城市規劃來說，“多規合一”背景下的城市建設更加具有可塑性和不確定性。城市總體規劃對我國城市建設和發展意義重大，是推動我國城市現代化的整體性舉措，更是對城市功能的最大性的開發與利用。對此，在城市總體規劃改革的特殊時期，在進行相關規劃的協調時，要以“多規合一”的總體思路，促進相關規劃的有機融合，以促進城市總體規劃在編審督一體化改革階段的有效落實，加快我國的城市化建設和發展。

二、“多規合一”視角下城市總體規劃的現狀

隨著城市化進程的不斷加快，對我國城市總體規劃工作也提出了更高的要求，“多規合一”已經成為當下我國城市發展中的必要融合因素，更是作為國家強調底線剛性管控的政策支持下的城市總體規劃的方法。而處于初級探索階段的“多規合一”戰略，在我國城市化進程中，依舊會存在一些問題，而對問題的解決方法意義重大，不僅關乎于城市化進程的建設與發展，更是關乎于我國城市建設、生態環境保護、耕地保護等等一系列相關工作的落實。

1.部門權責重疊，分工不明，影響工作效率

現階段我們遇到問題和困難最明顯的是在市縣規劃層面的“多規合一”改革所面臨的困難，表面看來是由于不同部門之間的橫向事權劃分不清，導致一個項目多個部門進行管理的情況出現，以及因此而產生的職能和規劃出現的沖突，一個建設項目的落地往往要跑若干個部門進行審批，才能夠進行建設，對項目進展效率造成一定影響。

2.工作思路與時代發展不協調

在基于“多規合一”手段的城市總體規劃改革中，適應時代發展，結合國內外新思潮，來綜合制定相關工作制度顯得尤為重要。但在實際工作中，依然避免不了相關問題的發生。例如，有些工作人員會跟不上時代進程，思想意識無法融合新的發展趨勢，以至于出現“多規合一”只是幾個部門的規劃簡單的拼接與比對，沒有相互協調的工作內容和差異圖斑的消除措施，相關的問題仍然重復出現，導致簡單的疊加無法對城市國土空間管理進行有力的指導，只有在工作思路上進行轉變，將“多規合一”作為一項有力手段，真正在相關規劃協調上下功夫，才能對未來國土空間管控方面，對項目的具體建設工作起到促進作用。

3.多規管控的核心內容無法得到有效使用

在“多規合一”工作過程中，不同的規劃針對不同管控主體與管控內容，相互銜接、協調的工作機制尚未完全建立，城規仍然以擴張式的增量規劃占據主體，環保、林業等規劃的管控內容并沒有真正意義上對城市規劃進行有效的協調和引導，導致城市規劃在一定意義上科學性和合理性的缺失。

某市城鄉總規規劃圖

從“多規”沖突圖斑的分布可以發現，一方面，存在土規為建設用地而城規未納入規劃范圍的現象，導致土規中建設用地指標分配的傾向性存在一定的偏差；另一方面，城規中有相當一部分的用地與基本農田存在沖突，導致土規中調整基本農田的難度過大。城規、土規的核心管控內容并沒有做到實質性的“多規合一”，這個在未來的“多規合一”工作中是有待提升的。只有通過建立國土、環保、林業、水利等資源管控型規劃為基礎，確定底線思維、劃定底線區域，才能夠真正意義上做到對城規的限制、協調和引導，使城市各類空間得到有序開發利用和保護。

三、“多規合一” 視角下我國城市總體規劃改革

1.提高資源利用率，保障城市規劃的實效性

現代城市總體規劃改革中，利用率低始終是一個總體性問題，也是造成城市發展緩慢的重要原因。而“多規合一”的融合性既是政策的要求，也是時代發展的需求。由此來說，城市資源的利用率是對城市資源的高效整合性利用，把握資源的有限性，并在此基礎上，更好地對城市規劃作出相應調整，提高資源利用率，保障城市規劃的實效性。

2.立足事權，按照“編審督”一體化思路確定各層面編制內容、明確管控重點

在現階段的總體規劃編制的時期，應強調立足事權，按照“編審督”一體化思路確定各層面編制內容、明確管控重點。在全域層面強化全域空間規劃內容，對應地劃定城鎮空間、農業空間和生態空間，做好全域管控和邊界落實，劃定城鎮開發邊界、基本農田保護線、生態保護紅線，體現具體落位和管控要求，實現底線剛性約束，形成全域規劃一張圖。在城市集中建設區層面掌控城市建設發展格局，將“六線”管控落實落位，并合理安排戰略用地，為城市可持續發展預留空間。

某市在城鄉總體規劃編制時，提出了“明確分級事權，強調剛性傳導；明晰部門事權，簡化強制內容”的改革思路，較好地落實了上級部門管控要求的同時，保留適度彈性以應對城市發展過程中的不確定性，更好地服務了地方管理實際需求。

3.迎合時代發展，注重自身思想轉變

在“多規合一”視角下城市總體規劃中，規劃從業人員肩負重大責任，一個思想及性格都符合潮流形式的優秀規劃工作人員是對城市化建設進程推進和新一輪總體規劃改革的必備條件。以此來說，城市規劃從業者的思想轉變格外重要，從以往的盲目擴張模式向資源保護利用、保護優先、注重城市存量潛力挖掘的方向轉變。只有這樣，才能更好地為城市建設和管理出謀劃策，促進總體規劃改革工作的順利開展。

4.增加監管實效性，保證規劃動態維護

有效地監管制度，是保障城市規劃實施的基本措施，通過“多規合一”信息平臺的建設，實時與城市規劃相聯系，在符合城市建設實際訴求的前提下，進行多部門協調，對規劃內容進行動態維護與更新。

四、結語

城市總體規劃改革是我國城市化進程的階段性工作內容，是迎合新時代下“多規合一”工作的發展要求，以規范化項目編審督一體化建設為基本目標，提高城市建設項目審批的時效性和強化資源利用的合理性，建立合理科學的監管機制，使各部門協調發展，從而促進城市建設發展、保護生態環境與糧食安全相協調的目標。