關于城市規劃中控規局部調整的幾點思考以武夷新區核心區為例

蔣方

控規編制是我國城市規劃編制體系中重要的一環，具有法定效力，是指導城市各項建設活動的直接法定依據；而控規在實施過程中常因各種問題導致社會主體對控規調整有新的訴求。依法調規是控規動態維護的一項重要內容，即通過運行一套機制實施規劃管理?！皠討B”是控規編制及實施過程中的一種主動優化的方式，“維護”是按照具體的管理標準，在實施過程中按照基本原則來保證控規實施的科學性。本文以“武夷新區核心區控規局部調整”為例，通過調整的動因、存在問題及調整對策的分析，提出關于控規局部調整的幾點思考。

《武夷新區核心區（南林—赤岸）控制性詳細規劃》于 2014 年 7 月 8 日獲南平市人民政府批復實施，為武夷新區核心區的建設和管理奠定了良好的基礎。但該控規已實施超過五年，城市在不斷發展，內外環境不斷變化，項目建設與控規不吻合的情況較多存在。為了更加合理控制和指導武夷新區建設活動，落實南平市總體規劃的發展要求，使土地綜合開發與規劃管理有據可依，南平市人民政府擬在不改變原規劃性質、規模及總體布局的前提下，依《中華人民共和國城鄉規劃法》對“武夷新區核心區控規”提出局部優化調整以期更加符合武夷新區核心區建設實際情況，促進武夷新區建設的健康發展。本文以此為例，提出關于控規局部調整對策的幾點思考，希望從規劃編制到管理都具有較強的可操作性，能夠為城市建設的健康發展有一定的指導作用。

一、控規現存主要問題及思考

1.路網存在“滯后”現象

武夷新區核心區控規從批復至今已超過5 年，部分項目因實施主體與控規不一致，如京臺高速、閩越大道、童游大道等外部交通及城市主干路均已建設完成，與現行控規確定的路網格局存在較大的矛盾，導致云谷二期、金融CBD 片區內部路網無法依規實施，現行控規的“滯后”現象明顯。

2.用地性質彈性兼容不夠

控規用地劃分主要依據2011 版的城市用地分類標準，核心區控規劃定的用地性質“非此即彼”，兼容性不足；而控規中用地性質是屬于強制性內容，這就導致在實施過程中，原確定的用地性質無法滿足城市發展實際訴求。如森林公園、水之廳二期屬于市政府“背山面水”區域，是市民日?；顒拥闹饕查_敞空間；而在該控規中用地屬性劃為“農林用地”，屬于禁止建設區域，這與核心區構建區域中心、公共空間建設訴求的不符合，用地性質的彈性兼容有存在不足的情況。

3.指標確定缺少科學性

控規地塊指標主要依據“福建省城市規劃技術管理規定”進行確定，分為規定性和指導性兩種。其中諸如容積率、建筑密度、綠地率等規定性指標直接影響到開發者的利益，同時也決定了城市居民的公共生活環境質量；而建筑形式、風格色彩及體量等指導性指標也相當重要，是城市美的重要決定因素。然而武夷新區核心區地塊規定性指標的確定幾乎是套用模式化的指標體系，缺少對不同區位、不同功能、不同城市天際線等規劃意圖的研究；同時在最求利益最大化的同時缺乏對指導性指標的剛性限制，結果導致整個核心區的城市空間質量和地域特色無法得到保護。

4.調整思路

針對上述主要問題，在保證原控規發展定位及規模不變的情況下，調整優化內容主要圍繞路網格局、土地集約、個別地塊指標優化等方面展開。首先結合已有外部路網格局優化核心區城市路網；其次結合路網骨架、出讓用地紅線優化用地邊界；再次結合城市設計調整容積率、建筑限高等指標體系優化城市天際線。（圖1、圖2）

從編制意圖看，如果說控規是將城市限定在一個設定的框架內，那么控規調整就是一個處理剛性與彈性的手段，使得城市發展更加合理。從管理角度看，控規調整是在符合城市整體利益的基礎上滿足各方建設的訴求。

二、控規調整的對策分析

圖1 原控規用地布局及調整位置示意圖

圖2 調整后控規用地布局圖

通過對武夷新區核心區控規存在問題及調整的研究，提出控規實施過程中的幾點思考，促進城市建設健康發展。

1.改進控規的編制減少調整頻率

控規編制一般以街區為單位，因尺度較大無法達到精細化的程度，城市設計與控規相結合，又多停留在概念層面，存在明顯的深度不夠的問題，導致控規編制缺乏完善性，不能發揮城市設計導則的基礎性作用。如果在控規編制的過程中依然采用傳統的方法，就會導致控規和實際訴求不一致的問題。這就需要在控規階段要強化城市設計研究，向上與上位規劃、其他各類專項規劃的銜接，向下對地塊開發意圖的落實，以此來反饋給控規并加以落實。隨著城市設計水平的不斷提高，就需要對控規編制技術予以細化，區域不同就采用相應的標準，以實現精細化控規，提高控規的品質。

同時，對控規內容的公益性和經營性進行合理區分。如果是小地塊，需要明確控制的區域，對公益性內容要強化控制；如果是大地塊，存在區域發展不明確的問題，就要對地塊細分并對公益性內容采用虛線、點位或指標控制方式明確管控要求。只有提高控規編制質量才能減少控規調整頻率，過多的調整控規是必會對周邊項目產生影響，降低城市公共環境質量。

2.提高控規調整論證的科學性

控規調整論證一般遷就于建設單位就就項目論項目，夾雜著經濟利益成分，缺乏從城市整體利益角度去看待問題。因此應提高控規調整論證的科學性，首先建設單位提供的建設方案應符合法律法規及規劃的要求，特別是建設指標不應突破原控規限定的要求；其次調整論證應立足于整體城市格局，保證城市總體要求，切勿單方面滿足建設單位訴求，其結果只會導致單項調整累加不等于城市宏觀利益；再次論證形式不應流于表面，以往控規調整論證往往由主管部門組織，邀請專家評審并決定是否同意調整，控規調整對周邊地塊的影響特別大，應更多的征求相關利害人的意見，注重公眾利益的協調；最后應注意控規調整是否導致人口增長或減少，相對應如公共綠地、幼兒園等公共配套應相應調整。

3.完善控規調整的審查機制

現行法律體系中沒有對控規調整的審查機制進行限定，因此各地的審查標準不一，主管部門具有相當大的自由裁量權，這就容易導致控規調整的審查機制不完善，造成調規不科學的現象。為了控規實施的科學性，有必要完善審查機制，首先，應加強項目前期的研究，項目的建設若違背控規要求，應加強必要性分析；第二，控規調整的申請材料應真實且科學，防止突破容積率等剛性指標要求；第三，調整論證成果應組織專家及相關部門進行審核并征求相關厲害人的意見；第四應對論證成果進行批前公示，成果公開化；第五成果批復后應報政府及上一級主管部門備案接受規劃實施監督。

4.健全公眾參與機制

現行法律雖有規定控規調整成果應該促進公眾參與，但公眾參與多停留于形式，規劃更多是的一種自上而下的過程，如何健全公共參與機制，首先應豐富成果公示方式，目前一般為網上及公告欄公示，公眾參與度低，應加強“二維碼、掃一掃”等主流行方式豐富公示方式；其次公示成果應去“專業化”，讓公眾看得懂規劃也是公示成果需要改進的地方；最后應提高公眾的規劃意識，控規調整涉及到公共環境質量的問題，是每個社會公眾都應該參與的事，但往往因公眾規劃意識薄弱，參與的主動性不強，應該加強規劃宣傳等方式讓公眾了解規劃的重要性，提高公眾規劃意識。

三、結語

控規是規劃體系中最核心的一環，上文通過對“武夷新區核心區控規調整”的研究，提出如何更科學的調整控規的幾點思考，包括控規編制及規劃管理的具體工作改進建議，以此來推動控規的紐帶作用，實現“精細化”管理，引導城市建設健康發展的同時，也實現了控規本身持續穩定發展。