GSMA：頻譜高定價對消費者造成負面影響

甘 妮，楊 琳

（北京東方波泰無線電頻譜技術研究所，北京 100037）

0 引言

2019年，全球移動通信系統協會（GSMA）發布了一篇題為《頻譜價格對消費者的影響》的報告，該報告就頻譜價格及其他因素是否會在業務質量和成本方面造成差距進行了深入分析，并通過強有力的證據表明，頻譜高定價對消費者造成負面影響已是不爭的事實。

1 主要發現

基于2010年至2017年間在64個國家（包括30個發展中國家和34個發達國家）進行的拍賣數據，GSMA 利用經濟模型來思考頻譜價格對消費結果的廣泛影響，并有如下重大發現：第一，在發達國家，頻譜成本過高是導致4G 網絡部署放緩的重要原因，且4G 網絡質量因此長期下降；第二，在發展中國家，頻譜費用幾乎是發達國家的3倍之多，這種高成本放緩了3G 和4G 網絡的部署速度，并導致整體網絡質量長期下降；第三，在研究頻譜成本最高的國家時我們發現，如果移動運營商購買頻譜資源的成本適中，則4G 網絡覆蓋率平均高出7.5%；第四，頻譜發布的時機與網絡覆蓋水平息息相關，例如，如果運營商在兩年前獲得4G 頻譜，其人口覆蓋率可比現在高出11%–16%，3G 網絡部署同樣面臨因頻譜發布較晚而延誤的問題；第五，運營商獲得的頻譜數量在很大程度上影響著網絡質量，研究表明，20 MHz 的4G 頻譜可將下載速率提升1–2.5 Mb/s。這些發現對各國政府和監管機構都具有重要意義，特別是那些將4G 和5G 作為可持續發展推動力的國家。

2 頻譜價格的驅動因素

價格反映市場需求，尤其是在采用拍賣等市場機制進行決策的情況下。通常而言，市場滲透率以及當前和預期的每用戶收入等因素會推高價格。有時候，價格過高或許只是供應商之間的競爭造成的。

GSMA 通過研究發現，頻譜價格過高同樣與政府的頻譜管理決策有關，包括設置頻譜底價、限制頻譜供應、尚不明確的頻譜發展路線和（或）不夠完善的頻譜授予規則（如拍賣模式、頻譜分組打包等）。當通過非拍賣的形式分配頻譜資源時，政府或監管機構對頻譜定價起到更重要的作用，但也不能低估政策決定對拍賣等市場機制的影響力。換言之，政府決策會抬高頻譜價格。

該現象是由于頻譜售賣方的單一性（政府監管機構），導致其擁有足夠的市場支配力來提高拍賣收益。通過授予頻譜資源來抬高市場價格的行為并不罕見，這種方式能夠挖掘頻譜的市場價值，可以視為一種拍賣收益，但也存在主要缺點。

一些政府當局持續抬高頻譜價格的原因通常與國營單位要提高收益相關聯，這在發展中國家是常態，因為公共部門長期面臨著財政壓力。鑒于頻譜價格不太可能決定債務，更合理的解釋是，面臨財政壓力的發展中國家希望通過抬高頻譜售價來幫助償還債務。

當然，在某些情況下，頻譜價格過高并非只是政府試圖使拍賣收入最大化的結果。推動行業競爭（為新進入者或現有運營商儲備或預留頻譜等措施）等其他目的都會影響授予方式的選擇，盡管是合理的政策目標，但它們可能導致的意外結果就是頻譜價格被抬高。例如，當人為地限制或延遲向移動運營商發放的頻譜牌照時，人們對頻譜使用權的競爭可能會導致價格上漲，而這是以移動市場的發展為代價的。

3 頻譜價格對消費者的影響

頻譜成本通常包括前期成本、年費和其他許可義務。GSMA 本次的研究重點關注前期頻譜費用，因為它是最重要和最常用的成本支出。關于頻譜前期成本的公開數據也比其他費用要多，因此可以研究更多的國家樣本。

一些經濟學家認為頻譜牌照費用是沉沒成本。因此，在移動運營商就何時何地以何種速度推出其網絡，或圍繞其定價策略所做的后續決策中，這些因素都沒有被考慮進去。各國政府也經常利用這一立場來證明，以拍賣總收入來衡量拍賣是否成功是合理的。

但也有許多經濟學家認為，盡管“沉沒成本”理論在經濟學理論中有很強的基礎，它在移動通信領域的應用卻是有限的。如果移動運營商無視固定成本來設定價格或投資決策，他們將無法獲得投資回報。一次性頻譜費用提高了移動運營商的平均成本，從長遠來看，它們將影響運營商的投資回報率。根據這種觀點，頻譜費其實是移動運營商投資和定價決策的基本投入。

運營商參與頻譜競標是基于其前瞻性成本和預期收入，這是由一系列因素（包括需求、投入成本、監管、政策和競爭）決定的。考慮到這些預期，他們將估計在相關時間段內他們可以產生的利潤或回報，從而確定他們愿意為頻譜支付的最大金額。只要獲得低于其估值的頻譜，這些投資和定價決策就基本不受影響。

綜上所述，GSMA 基本確定了頻譜成本會影響移動運營商的投資和定價決策，從而影響消費者所體驗到的移動服務的質量和價格，但我們需要更復雜的分析來建立昂貴的頻譜價格和消極的消費結果之間的因果關系。

4 分析方法

為了比較各時期各國移動運營商所面臨的頻譜總價，GSMA 按每個運營商獲得的頻譜總數（即“單位成本”）及牌照的有效期，計算出新的價格，并根據市場規模、一般價格水平和各國的購買力對該價格進行調整。

完成這些基本調整后，GSMA 利用兩個指標來分析頻譜價格的影響：人均頻譜單位成本和頻譜單位成本占收入的比重。人均頻譜單位成本，即每年每人每兆赫的成本，表明了運營商在許可有效期內向國內消費者提供服務所面臨的頻譜成本。頻譜單位成本占收入的比重，即該時期內運營商的總收益，包括經常性收入和非經常性收入。該指標表明了頻譜成本作為投資的盈利能力或回報率，單位成本越高，頻譜許可的回報率就越低。

在此次分析中，GSMA 建立了盡可能清晰的影響方向來隔離頻譜定價對消費結果的影響，以便對2010–2017年期間頻譜價格對市場結果的影響進行評估。它重點關注了消費者價格、網絡覆蓋和網絡質量（使用下載速度、上傳速度和延遲來衡量），以及供應和需求方面的額外因素，還特別考慮了其他頻譜政策因素對市場結果的影響，比如頻譜發放的數量和頻譜分配的時機。

5 結論與建議

5.1 拍賣收益不應再是衡量拍賣成功與否的標準

GSMA 的這項研究表明，頻譜價格對投資和定價決策有著重大影響，且在失衡時對消費者和數字經濟產生的負面影響，會超過拍賣收入增加所帶來的好處。同時，該報告還進一步質疑了為獲得盡可能高的頻譜價格而被濫用的“沉沒成本論”。GSMA 認為，主要的目標應該是將頻譜分配給那些能夠將這種稀少而有限的資源發揮最大價值為整個社會謀取福利的用戶。

5.2 拍賣設計不當時會導致低效的結果

報告中提到，如果設計得當，拍賣可以有效地提供基于市場的解決方案，將頻譜分配給那些能夠從中產生最大社會價值的參與者。但是拍賣也會出錯，那種認為“市場”（在這里指的是“拍賣”）將自動產生有效結果的觀點其實是有缺陷的。正如“有效市場假說”經常被用來宣稱金融市場總是正確的——直到2008年全球經濟崩潰，拍賣也經常被冠以“效率”的名義而被濫用，因為人們在設計拍賣時可能會考慮到其他目標。

5.3 人為限制頻譜供應將以業務發展為代價

人為造成的頻譜稀缺是導致拍賣價格被抬高的一個常見原因。例如，政府經常為新業者（或現有的經營者）儲備頻譜，或者最小化頻譜供應，從而推高需求。GSMA 的研究結果表明，提供額外的頻譜資源能夠讓用戶體驗到更高質量的移動服務。因為當運營商受到頻譜限制時，他們不得不投入更多資金來加強城市地區的網絡建設。這反過來又會限制他們投資網絡其他部分的能力，比如提高覆蓋率。結合我國國情，監管機構應該及時發放足夠數量的頻譜資源，以便運營商擁有充足的時間在全國投資推廣新技術，來滿足消費者對高速連接的需求，支持不斷增長的流量。

6 結束語

監管機構如何決定頻譜價格，對移動通信業務發展具有很大的影響。為了提供卓越的服務覆蓋范圍和容量，我們必須科學制定頻譜價格。過低的頻譜價格無法體現頻譜資源的經濟價值以及補償監管機構的管理成本，而過高的頻譜價格可能會減緩移動通信網絡部署，降低網絡質量，最終對公民和移動服務的發展產生負面影響。

2018年4月，國家發展改革委、財政部聯合下發《關于降低部分無線電頻率占用費標準等有關問題的通知》（發改價格〔2018〕601號），降低部分無線電頻率占用費標準：對5G 公眾移動通信系統頻率占用費標準，實行“頭三年減免，后三年逐步到位”的優惠政策。這一政策的出臺大幅降低了我國5G 頻率資源的使用成本，有力地促進了我國5G 技術和產業的發展及應用。此外，我國5G 頻率資源采用直接許可而非拍賣的方式也受到了國際社會的廣泛贊譽。