企業(yè)職工退休基本養(yǎng)老金結構改革研究

王海濤 洪大偉 徐承光 譚洪榮

（1.淮安市人力資源和社會保障學會，江蘇 淮安 223001； 2.淮安市人力資源和社會保障局，江蘇 淮安 223001； 3.淮安市社會勞動保險基金管理中心，江蘇 淮安 223001）

我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險引入DC制的個人賬戶，使退休養(yǎng)老金打破單一DB型結構，形成了DB+DC混合型結構（或稱為“統(tǒng)賬結合”型結構）。其中，DB制部分為基礎養(yǎng)老金（以下簡稱“DB制養(yǎng)老金”），DC制部分為個人賬戶養(yǎng)老金（以下簡稱“DC制養(yǎng)老金”）。在DB制養(yǎng)老金基礎上引入DC制養(yǎng)老金，其初衷一是較好地界定國家對職工養(yǎng)老的責任，明確企業(yè)和職工的繳費責任，既實現(xiàn)社會互濟，又突出自我保障；二是通過個人賬戶，明晰養(yǎng)老保險個人產權，把職工退休養(yǎng)老金與繳費貢獻大小緊密聯(lián)系起來，建立“多繳多得”的激勵機制，體現(xiàn)“社會保險的主要項目堅持效率優(yōu)先、兼顧公平的原則”。然而，從過去25年實踐看，養(yǎng)老保險引入DC制個人賬戶的預期目標并未充分實現(xiàn)。

一、養(yǎng)老金引入DC制形成DB+DC混合制模式的實踐悖論：DC制養(yǎng)老金地位日趨“邊緣化”

DB+DC混合型養(yǎng)老金結構中，到底是DB制部分多一些，還是DC制部分多一些，或者說到底是統(tǒng)籌因素多一些，還是個人因素多一些，是制度設計者必須思考的問題。如果DB制養(yǎng)老金比例偏大，即“共濟性”成分偏大，就會增強互濟性，但也會形成參保人繳費標準不同、待遇享受標準趨同的局面；相反，加大DC制養(yǎng)老金比例，就會強化個人繳費責任，彰顯養(yǎng)老保險個人繳費個人受益的屬性。關于基本養(yǎng)老金結構，我國于1995年、1997年和2005年先后進行過三次改革。

三次改革中，“新人”DC制養(yǎng)老金在DB+DC混合型養(yǎng)老金結構中的比例不斷下降，1995年為100%，1997年降至65.8%，2005年再降至40.9%；伴隨這一變化過程的養(yǎng)老金設計替代率卻是不斷提高的，從1995年的56%，升至1997年的58.5%，再升至2005年的59.2%。不難發(fā)現(xiàn)，DB+DC混合型養(yǎng)老金結構中DC制養(yǎng)老金隨其比例的不斷下降，其地位日趨“邊緣化”。而從業(yè)務實際看，個人退休拿到的全部養(yǎng)老金中DC制養(yǎng)老金的比例往往更低，一般只有20%-25%。比例之所以這么低，是因為參保人并未按制度設計的社平工資繳費，許多人只選擇按最低檔次基數(shù)繳費，致使繳費指數(shù)水平偏低，計算的DC制養(yǎng)老金沒有達到制度設計的替代率水平。這使得DC制養(yǎng)老金在DB+DC混合型養(yǎng)老金結構中淪為“陪襯”和“點綴”，支付規(guī)模相當有限，全國企業(yè)退休人員DC制養(yǎng)老金（個人賬戶基金）支出占養(yǎng)老金總支出的比重還不到5%。

DC制養(yǎng)老金比例不斷下降，是由于 DC制的養(yǎng)老保險個人賬戶規(guī)模不斷縮減所導致。一是個人賬戶記賬比例下調。國務院深化養(yǎng)老保險制度改革前后，各省紛紛建立了養(yǎng)老保險個人賬戶制度，記賬比例起初普遍較高。然而，實踐中出于降低 “空賬”規(guī)模、利于賬戶做實等因素考慮，國家1998年將記賬比例統(tǒng)一調整為11%，繼而于2006年再統(tǒng)一調整為8%。記賬比例下調，導致打進參保人個人賬戶的錢減少，計算的DC制養(yǎng)老金水平下降。二是個人賬戶記賬利率下滑。長期以來，養(yǎng)老保險個人賬戶記賬利率完全由各省自行制定，多年來賬戶記賬利率總體呈下降趨勢，一度維持在銀行活期利率水平。記賬利率長期處于低位水平，導致參保人個人賬戶回報收益甚微，難以通過增值形成規(guī)模可觀的養(yǎng)老儲備資金池，個人退休后DC制養(yǎng)老金水平由此偏低。

二、DC制養(yǎng)老保險個人賬戶規(guī)模不斷縮減形成的影響：養(yǎng)老保險制度運行效率偏低

DC制的養(yǎng)老保險個人賬戶規(guī)模縮減，使得參保人繳費記入個人賬戶的部分僅為很小比例，60%～70%的部分都被劃入了社會統(tǒng)籌，意味著打進象征個人產權的個人賬戶里的錢占了小頭，劃入具有共濟性質的統(tǒng)籌基金的錢占了大頭。然而，現(xiàn)實中大部分參保人實際上對繳費劃入看得見的個人賬戶的關注，遠遠超過繳費劃入統(tǒng)籌部分回報的關注。因此，面對這樣一個具有較少“個人”因素和較多“統(tǒng)籌”成分的制度設計，作為理性“經(jīng)濟人”的參保人往往會產生個人產權的“被剝奪”感，這使得他們中許多人在潛意識里認為：養(yǎng)老保險繳費不是在為自己將來的養(yǎng)老而儲蓄，而是將自己繳納的血汗錢“白白”交給了國家。在這樣一個與自身心理預期相悖、具有濃烈“大鍋飯”色彩的制度設計之下，許多企業(yè)的雇員們對雇主是否為自己繳費，也就并不十分關心；許多靈活就業(yè)人員和自由職業(yè)者也不愿多繳、長繳，而更愿意將錢存銀行或拿去做投資，即便繳費，也幾乎全員選擇最低標準繳納。2016年淮安市一項問卷調查結果顯示，52.2%的人之所以選擇斷繳養(yǎng)老保險，主要原因之一正是由于個人賬戶記賬太少了。

因為養(yǎng)老保險繳費記入個人賬戶部分太少，參保人不愿繳費，在微觀上和宏觀上都帶來了顯著損失。

微觀上，個人養(yǎng)老金收入顯著損失。從“斷保”看，以淮安市為例，按最低繳費基數(shù)算參保人每少繳1年，養(yǎng)老金平均每月將少拿3.65%-5.34%，“斷保”年限越長，養(yǎng)老金損失越大。從“低標準繳費”看，低標準繳費意味著退休后低待遇享受。例如，在江蘇經(jīng)濟發(fā)達的蘇南多地，由于長期執(zhí)行低繳費基數(shù)標準，參保人退休后養(yǎng)老金水平普遍較低，形成了養(yǎng)老金“蘇南人拿不過東北人”的現(xiàn)象。正因為“斷保”和低標準繳費，一些參保人退休后計算的養(yǎng)老金太低，無法維持基本生活，還有一些人達到退休年齡因為繳費不足15年甚至拿不到養(yǎng)老金，造成延遲退休或退保，進而陷入生活困境。

宏觀上，養(yǎng)老金制度收入大量流失。一是“斷保”造成的流失。從歷史數(shù)據(jù)分析看，斷保導致養(yǎng)老保險制度遵繳率每年下降1個百分點，制度收入加速流失。筆者估算，2010-2019年全國“流失”收入年均增長率高達23.5%，10年累計“流失”約3.9萬億元，占10年制度實際征繳總收入的17.3%，相當于2019年底城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結余的70%；二是“低標準繳費”造成的流失。由于參保人普遍按照低于實際工資收入的繳費基數(shù)標準繳費，粗算2010-2019年全國平均每年造成30%以上的保費收入流失，10年累計流失約14.9萬億元。保費收入大量流失嚴重弱化了養(yǎng)老保險制度財務可持續(xù)性，當期收支出現(xiàn)缺口地區(qū)加速出現(xiàn)，制度對財政轉移支付的依賴性逐年增強，財政壓力由此不斷加大，2002年來全國各級財政對職工養(yǎng)老保險轉移支付年均增幅約為20%，累計轉移支付7.22萬億元。

三、堅持DB+DC混合型模式與實現(xiàn)多繳多得的理性選擇：擴大DC制養(yǎng)老保險個人賬戶

從保險制度機理看，相較于其他不可預知的社會風險而言，社會成員年老的風險是可以預知的、必然發(fā)生的。這決定了養(yǎng)老保險是有別于其他任何一項保險的特殊保險，其風險分攤機制自然與其他保險有很大不同。其他保險（譬如車險）是少數(shù)人發(fā)生的風險由多數(shù)人來分攤，強調的是“共濟”；而養(yǎng)老保險是人人發(fā)生的風險由人人各自分攤，強調的是“自濟”。鑒于養(yǎng)老保險側重“自濟”的個性特征，以及DC制養(yǎng)老金比例下降顯現(xiàn)的問題，筆者認為，實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險制度更有效率、更可持續(xù)地發(fā)展，應當按照黨的十八屆三中全會“堅持社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的基本養(yǎng)老保險制度，完善個人賬戶制度，健全多繳多得激勵機制，確保參保人權益” 的改革要求，在堅持DB+DC混合型養(yǎng)老金結構前提下，明確采取“名義賬戶制”并擴大DC制個人賬戶，進而擴大DC制養(yǎng)老金在DB+DC混合型養(yǎng)老金結構中的比例，這是實現(xiàn)DC制養(yǎng)老金引入初衷和落實十八屆三中全會精神要求的理性選擇。主要理由有三條。

第一，擴大個人賬戶可重拾參保人繳費信心。養(yǎng)老保險個人賬戶具有“多繳多得”的記賬功能。擴大個人賬戶，能使由個人繳費形成的個人產權充分“有形化”，個人繳費越多，有形化的資產也就越多，今后能拿到的養(yǎng)老金也就越多，充分彰顯了“多繳多得”。這比將個人賬戶記賬規(guī)模控制在低水平、通過將統(tǒng)籌部分養(yǎng)老金與個人繳費進行一定掛鉤、來體現(xiàn)所謂“多繳多得”的現(xiàn)行做法，更加直觀地體現(xiàn)了“繳”與“得”的正比例關系，看得見，摸得著。而且，參保人可以隨時通過查詢個人賬戶，就像他們隨時查詢公積金賬戶、銀行賬戶一樣，知道自己繳費賬戶里積累了多少錢，才會吃上繳費“定心丸”，才會愿意主動繳費、多繳費，避免“斷保”。

第二，擴大個人賬戶是化解社保經(jīng)辦現(xiàn)實矛盾的需要。通過筆者在一線社保窗口的隨機調查發(fā)現(xiàn)，參保人普遍對養(yǎng)老金繳費多年、個人賬戶積攢甚少表示不滿意，有的還明確表示不想再繳了。從對窗口經(jīng)辦人員的調查中還了解到，他們在辦理重復參保退費或個人賬戶一次性返還業(yè)務時，由于個人賬戶記賬太少，而政策又規(guī)定只退還個人賬戶部分這一小頭的錢，統(tǒng)籌部分那一大頭的錢不退還，參保者本人或家屬往往表示不能接受，時常引發(fā)吵鬧或投訴、信訪事件。這表明，擴大個人賬戶已是從制度設計層面化解社保經(jīng)辦矛盾、提升群眾社保滿意度的迫切要求。

第三，擴大個人賬戶有助于恢復養(yǎng)老金收支平衡。擴大個人賬戶是在不提高單位和個人繳費費率的前提下，通過從現(xiàn)行繳費劃入統(tǒng)籌的比例中撥出一定比例，轉劃至個人賬戶，擴大個人賬戶記賬比例，再以“名義賬戶”利率來計息，可以將個人賬戶打造成回報豐厚的養(yǎng)老資金池。當參保人看到個人權益得到充分保護時，將改變繳費“吃虧”的觀念，樹立繳費“受益”的認識，單位職工將主動督促單位按自己的實際工資繳費，個體靈活就業(yè)人員及自由職業(yè)者也將積極按時繳費并選擇合適的繳費檔次。如此，保費征繳難度也就下降了，一方面，擴大個人賬戶對促進征收，遠比空洞的擴面征繳宣傳和片面依靠征繳強制力更為有效；另一方面，擴大個人賬戶將參保人繳費積極性充分調動起來后，不僅支付缺口可以完全填補上來，而且還將創(chuàng)造大量結余。這樣，一是可以使制度財務可持續(xù)性得到很好保障，減輕公共財政負擔；二是制度無須執(zhí)行高費率標準，費率進一步下調還有可能，企業(yè)和個人繳費負擔還可以減輕；三是制度累計結余不僅不會縮減，而且還將增加，這又為建立基本養(yǎng)老保險基金投資體制創(chuàng)造了條件。

鑒于目前個人賬戶僅由職工按8%的比例繳納的資金構成，現(xiàn)階段，建議按照“等額配比”的思路，從企業(yè)繳納劃入社會統(tǒng)籌的16個百分點中拿出8個百分點，打入個人賬戶，使打入個人賬戶的錢由職工個人和企業(yè)各出50%構成，也就是，將個人賬戶記賬比例擴大至16%比較合適。操作方案有兩種：一種是“一步式”方案，即參保人從繳費首月起就始終按照16%的比例記賬。這一方案使得個人賬戶從開始建立之時，對參保人繳費吸引力的釋放就保持最大化；一種是“累進式”方案，即個人繳費達到最低15年下限后，再按繳費年限在8%的基礎上逐漸增加記賬比例，實現(xiàn)繳費年限越長，記賬比例越高，直至達到最高記賬比例16%。

當前，擴大個人賬戶是可行的。個人賬戶建立之初的目標是要做實，即實現(xiàn)“實賬積累”。但目前國情下，由于生物收益率（職工平均工資增長率與人口自然增長率之和）大于市場投資收益率，如果選擇做實個人賬戶，會導致做實的賬戶比不做實的賬戶低效，所以多年來各地普遍缺乏做實積極性。2019年各地已按照統(tǒng)一要求，將做實的個人賬戶基金并入統(tǒng)籌基金，這意味著個人賬戶停止做實。不做實的個人賬戶實際就是“名義賬戶”。既然個人賬戶為“名義賬戶”，那么擴大個人賬戶也就可以不受約束，賬戶擴大后也不會增加政府、企業(yè)和個人負擔，這就使得擴大個人賬戶成為一項純粹的技術性操作，沒有什么成本。