基于經濟學視角的天然氣管道通過用地問題研究

劉宏波

（陜西省天然氣股份有限公司，陜西 西安 710000）

天然氣管道是一項基礎設施，在運輸天然氣過程中，采用的都是管道方式運輸，在2020年的時候，我國的管道里程已經達到10萬千米以上。由于天然氣是一種易燃物質，所以設計干線管道時，設計壓力需要大于6.3兆帕，小于10兆帕，一旦出現天然氣泄漏狀況，氣體正常運輸就會受到影響，在嚴重狀況下，還會發生火災和爆炸，影響社會安全。全球各級政府，采用公權力的方式，增加管道運輸的安全性，促使天然氣能夠正常被輸送。管道在建設階段，需要占用一些用地，對于管道用地的使用權，國內外有很多研究文獻，本文基于經濟學的角度探討天然氣管道通過用地問題，便具有一定的價值。

一、管道通過用地的特點

管道用地可以分為三類，第一永久用地，第二臨時用地，第三管道通過用地。

永久性用地涉及的范圍有分輸站場和閥式用地，相關企業在用地前期，可以辦理征地手續，得到永久使用權限。

臨時用地是指管道在建設階段，管道在施工和設備用地等，管道企業需要向相關部門提供申請，通過付出一些成本，讓企業在一段時間內擁有所有權，當企業在完工之后，需要將土地使用權交換給土地擁有人[1]。

管道通過用地是指如果土地歸他人所有，在不改變土地表面的狀況下，讓管道在地下通過，這種情況下不能采用征收方式進行，土地永遠歸所有人擁有，管道企業只是擁有土地地下使用權。但是為了使管道運行不受影響，天然氣能正常輸送，管道上方土地擁有人使用土地功能會受到限制[2]。

二、經濟學視角下天然氣管道通過用地分析

1.規制理論層面下的管道通過權和安全防護帶

規制理論是指通過相關部門對市場進行強制干預，主要有兩個目的，首先保證在競爭比較激烈的市場中，能夠滿足公共利益，其次，防止存在更大生產風險。

管道對于企業和國家都具有重要作用，是一項基礎設施，不僅體現出商業性特征，同時還體現出公益性特點。天然氣在運輸過程中，能夠保證安全性，不僅是能源安全的一種體現，同時有利于促進社會公共安全。高壓管線運輸的是易燃易爆物質，如果出現泄漏狀況，就會產生不可控制的后果。根據相關資料顯示，我國的油氣管道出現安全事故較多，是歐洲的十倍，自1995年以后，我國出現的管道事故有1000多起，不僅造成經濟損失，還導致人員傷亡。其中比較嚴重的是2013年山東發展的管道泄漏，出現爆炸，使62人死亡，同時也造成嚴重經濟損失[3]。

管道之所以出現安全風險，其主要因素是有第三方破壞，由于訴訟費用較高，部分法官專業能力不足，被告也沒有經濟基礎償還，所以導致被訴訟率較低。天然氣管道在運輸階段，保障運輸安全性有助于提升社會公共利益，而且管道如果發生泄漏會出現非常嚴重結果，所以可以適當避免。政府適當干預，能夠有效地避免危害發生[4]。

2.土地資源缺少，導致成本高，收益低

土地是稀缺資源，所以在供給方面，有統一標準。在很多地方，土地供給都有不平衡現象出現，由于城市化進程發展較快，所以導致土地資源大量缺乏，在我國的一些城市，土地像金子一樣珍貴。在人口數量較高情況下，管道通常會設置在城市的周圍，由于管道通過用地對土地的功能有所限制，由于此點因素，導致土地成本和補償之間相背離。

由于土地成本在逐漸上升，但是管道補償采用的方式比較保守，根據國家相關規定，管道在安全狀況下，管道用地同意種植農作物，如果管道在維修等過程中，產生的損失還會給予適當補償。

通過上述規定分析發現，管道保護法主要有兩種補償方式，一種是對土地功能損失進行補償，還有一種管道在檢修過程中產生的損失進行補償。管道企業比較重視后者，由于管道補償沒有科學標準，所以管道能夠入地就可以，在監督管理方面有所缺失，采用第二種方式補償，沒有對產生的損失做出實質性補償，站在土地使用人的層面上觀看，成本和收益不能等價交換。

3.管道安全防護帶發展不協調

根據管道保護法規定，管道在逐漸發展過程中，不僅要考慮社會經濟，還需要考慮社會發展。所以，在規劃管道過程中，需要將城鄉規劃放置其中，但是現如今的管道路徑的起點和終點是粗擬管道，在城鎮起到關鍵作用，還沒有將其放置到城鄉規劃中。管道在設計時期，需要經過縣級以上地方政府實現審核工作。由于我國的省市和市區，都沒有管道走廊，此時所用到的管道選線，都是通過業主和設計單位—城鄉規劃現狀作為依據選擇管線。

管道規劃批復圖中包含場站和管道等一些基礎設施，管道工程和固定四界工程有所不同，管道安全防護比較約束狹長地帶。

根據管道保護法的相關要求，如果土地被納入管道用地，那么不能隨意更改土地用途。管道運行時間較長，在此期間，管道所在區域會發生較大變化，所以對城鄉中的管道規劃需要隨時調整，但是應用管道保護帶，促使城鄉規劃受到影響。

如果企業能夠改變管道線路，需要遵循后建服從先建的原則，對于之后建設管道組織，在建設過程中都需要承擔較大費用。部分管道還會受到一些因素限制，導致管道線路無法繼續改遷，此時地塊也沒有其他用途，導致群眾會出現抵觸心理。

就目前來講，管道運行涉及的時間較短，一些矛盾還沒有爆發出來，在未來發展進程中，對于一些城鎮發展速度較快地區，這是導致管道安全存在風險的主要因素。

4.公共資源的因素導致市場出現問題

在設計管道階段，需要將管道埋在地表下1.5米的厚度以下，此時土地表面仍然有使用功能，管道用地通常采用這種方式，可以不進行征地。如果是站場用地，相關資料顯示，對于國家比較重視的一些設施，像能源或者交通等項目，可以采用劃撥的方式，讓土地使用權進行轉讓。如果是為了提升收益，那么就需要企業付出適當的資本提供土地轉讓權。在實際應用中，由于管道投資方有多個主體，不僅包含國有企業，還有一些民營企業，所以多年以來，如果管道站場用地，采用出讓方法來得到用地。

由于管道工程在施工階段，需要的時間較長。如果是臨時用地，或者是拆遷等方式，需要較高成本，管道通常不會采用上述兩種征地方式，和輸送其他能源相比較，管道輸送沒有明顯優勢。天然氣是一種清潔能源，天然氣銷量增加，是綠色生活的一種體現，對社會人群都有益處，在定價機制層面上看，沒有為管道建設施工留下成本空間。

我國在不斷改變天然氣價格機制，輸送和銷售管道時期，管道作為公共資源，管道在向市場開放。公共資源具有正外部性質，由于企業的主要目的是盈利，所以這種情況導致企業發展艱難，部分企業認為管道通過權需要的費用過高，認為自己承擔的責任是額外責任，此時的市場也會失去靈活性。

5.信息不對稱導致市場存在問題

管道通過權在交易過程中，會有信息不對稱現象發生，建設企業和管道企業會了解一些管道信息，也有足夠經驗。但是，對于使用土地權的人員而言，對管道等信息沒有足夠了解，所以限制了土地使用的功能，還有部分擁有土地使用權的人們無法估算出存在的不利影響。主要有以下幾種體現：第一，管道在建設階段，會和土地使用權人員簽訂協議，在協議中會體現對占有土地的補償狀況。但是，所涉及的補償內容較少，在簽訂協議的幾個月之后，才能將補償支付給土地使用人，與管道用地占地的通過權存在矛盾。第二，對于管道的一些項目，管道企業和農戶有的時候不會相見，而是有村上的領導簽訂土地合同，根據相關規定，管道占地前期階段，采用這種簽訂方式是合乎情理的，但是在實際狀況中，無法避免和土地占有人相接觸。第三，當管道埋在土中，幾乎需要對土地永久性使用，而擁有土地使用權居民，往往無法預測出管道影響實際情況。主要有以下幾種影響，首先，無法繼續種樹，不能種植蔬菜等，管道在運行過程中產生的高溫會對農作物產生影響，在維修管道過程中，也會有影響因素。

三、結語

我國經濟發展水平逐漸提高，在環保方面也取得進步，天然氣是一種綠色能源，因此，是目前消費較快的能源之一。在2019年的時候，我國天然氣的產量是1736億立方米，總的進口接近10000萬噸，根據相關研究發現，預計在2030年，天然氣銷售量將會提升15%，在未來的發展進程中，完善天然氣管道建設，是一項重要內容。此外，由于天然氣管道存在很大安全風險，需要考慮防范天然氣輸送過程中的安全隱患，由此對管道用地的研究便具有重要的意義。