基于國土空間規劃背景下的收縮城市高質量發展路徑研究
——以東北老工業基地為例

上海道濟建筑規劃設計有限公司 何林飛

一、引言

第二次工業革命之后，城市化進程不斷加快，城市人口、經濟、土地規模等都快速增長。這使得人們沉浸在“無限擴張”的假象之中，對城市的發展建立在“可以長期增長或無限增長”的假設基礎之上。然而隨著部分城市出現資源枯竭、發展模式落后等問題，有些城市開始出現以人口流失為主要特征的城市收縮現象。20世紀70年代以后，城市收縮開始進入學者的視野，其主要特征為人口流失、經濟衰退、環境破敗。城市收縮（Die Schrumpfende Stadt）在1988年被提出后，德國、美國和英國等城市收縮的案例研究案例不斷涌現，對城市收縮的概念界定和類型劃分進行了持續的關注。2002年“收縮城市國際研究網絡”（shrinking cities international research network，SCIRN）成立，城市收縮研究在國際上獲得了較多關注。在廣義上，城市收縮是指城市人口、經濟、社會、環境和文化的衰退（徐博，龐德良，2014年）。狹義上，將城區人口流失水平作為衡量城市收縮的核心指標，有學者指出，城市收縮并不是指城市建設用地的物質空間的減小，而是指人口減少導致的城區平均人口密度下降（L.Lotscher，2005年）。

在國內，從建國開始，城市受國家政策的影響呈現出不同的發展階段，在這些不同的階段中，伴隨著城市的興衰更替。目前，中國的收縮城市可以大致分為四類。第一類是資源依賴性城市，因資源而興起，同時也因資源消耗完而衰落，如石油重鎮玉門、黑龍江雙鴨山。據數據顯示，2010-2015年間，玉門市市區人口密度的降低19.11%，人均GDP的降低26.96%，建成區面積的減少61.59%。第二類是產業政策變化導致的收縮。比如東北的很多重工業城市，由于產業的類型不能滿足社會經濟的發展轉型需求而發展緩慢甚至衰敗。第三類是由于地域偏遠而收縮。這些城市由于既無港口便利，又無資源支撐，在城鎮化進程中，人口不增反降。如甘肅定西、內蒙古呼倫貝爾、黑龍江齊齊哈爾、廣西河池等城市。第四類是過于靠近大城市導致的虹吸。由于大城市具有更多的資源優勢，導致周邊城市人口不斷流入大城市，如靠近北京的三河、高碑店，靠近成都的都江堰等城市。

以東北為例，東北作為我國最重要老工業基地，計劃經濟時代，黨和國家重視重工業和國防工業發展。東北該階段獲得了國家的大量投資，從一五到五五計劃期間，東北地區獲得國家投資1044.16億元，占全國的21%，此時的東北城市也領先其他地區迅猛發展。1978-2003年即改革開放以后到我國剛進入世界貿易體系期間，為經濟發展的第二階段。國家逐漸轉變了重工業和國防工業優先發展的思路，經濟發展方向逐漸以吸引外資等外向型輕工業為主。此時，東北由于自身的地理區位遠不及東部沿海城市，再加上本身的產業結構單一且不符合時代發展要求，吸引投資的能力降低，這對依賴于投資重工業的東北地區產生了較大影響，經濟開始下滑。2003-2014年，即從加入世貿組織到新型城鎮化的提出，這段時間為經濟發展第三階段。進入21世紀，經過漫長的第二階段，國家根據實際情況，戰略性的提出東北振興計劃，有意識的通過國家手段加大對東北的資金投入。這一時期東北經濟開始回升，且增速明顯。但依托政府投資持續力不足，在2014年新型城鎮化提出后，東北經濟和城市再次出現衰落。

總結下來，東北城市收縮是一個歷史過程，模式主要為第二類—產業變遷導致的收縮。但也涵蓋了其他三種類型的收縮，基于前面的分析，筆者試圖從城市規劃的角度，結合國土空間規劃背景構建東北收縮城市高質量發展的路徑。

二、高質量發展路徑構建

從2019年開始，中國進入國土空間規劃的時代。新的國土空間規劃將山、水、林、田、湖、草作為一個“生命共同體”，進行統一規劃和管理。國土空間規劃是現階段收縮城市構建高質量發展路徑必須要考慮的時代背景。

（一）城鎮體系精明重構

城市收縮應放到城鎮化體系中去考慮，不能僅僅停留在城市本身，需要納入區域背景下綜合考慮人口、產業、設施、交通、環境等條件。城鎮體系的精明重構在綜合考慮以上基本要素的同時，還要考慮三個基本原則：一、整體性：城鎮體系是由城鎮核心、聯系通道（道路）和聯系流（人流、物流、信息流等）等多個要素按照一定規律組合起來的有機整體。其中某一組成要素變化都可能交互反饋，打破原有的整體性與平衡性。二、層次性：城鎮體系的各組成要素按其作用都有高低之分，相應的不同等級的城鎮其所發揮的職能以及所獲得的資源要素都是不同的，需要按照其等級劃分層次，呈現基本的金字塔狀。三、動態性：城鎮體系是一種動態平衡的狀態，只隨著時間變化而發生階段性變動。這就要求城鎮體系要不斷地修正、重構，適應不同的城鎮發展階段。

（二）空間布局有序調整

1.管制手段—剛性控制

現階段的國土空間規劃是在生態文明建設的背景下，為全面實現高水平治理，引領推動高質量發展和共同締造高品質生活而進行的城市規劃、土地規劃和主體功能區規劃等多規合一的融合模式，并打造數據信息統一平臺，進行規劃實施與管控，重點是通過統一平臺和管制手段進行剛性控制。主要從兩個方面入手，一方面控制規模：突破規劃人口必然增長的傳統觀念，對于東北這些老工業基地，城市收縮已經勢不可擋，我們應該遵循城市發展的客觀規律。通過劃定城市增長邊界控制城市的無序蔓延，并錨固生態空間、劃定生態廊道限制城市增量發展，合理劃定規劃人口與城市開發土地，做到土地規模與人口匹配，避免城市無序蔓延，由增量規劃轉變為存量或減量規劃，提高土地利用效率。另一方面劃定三區三線：科學合理地界定自然保護地范圍，在國土空間規劃指導下，統籌多規合一，科學布局生產、生活和生態空間，并通過法律法規手段進行嚴格的控制與約束。同時處理好礦產資源的近遠期開發關系。近期需要開發的，管控中給予合理避讓；規劃遠期開發的，可以考慮劃入保護紅線范圍內，待有條件時再開發利用。同時，在空間上錯位發展，地表以生態保護為主，地下合理開發利用礦產資源。總體來說，就是根據階段需求進行開發利用和管控。

2.調整優化—內部整合

收縮城市除了外圍剛性管控，更重要的是需要進行內部調整優化。城市收縮往往表現為城市住宅空置、基礎設施荒廢、商服設施蕭條、土地集約利用度低。人口外遷和老齡化改變了家庭結構，本地勞動力供給降低，再加上經濟結構轉型、對工商服務業的需求降低導致就業崗位縮減，最終城市稅收減少，財政預算不足。原有的以增長為導向的城市規劃也就不再適于人口不斷減少的城市，城市亟須內部整合來應對收縮。主要可以從以下三個方面進行優化整合：首先是城市結構，城市結構是一個城市的骨架，它決定著城市延展性，骨架過大，就決定了城市瘦身的不易，因此需要從根本上根據城市收縮類型進行城市空間的調整。其次是盤活存量，城市的增長和收縮可能是雙向的，在城市增長的過程中需要注意優先發展存量空間，比如城市內部的工業用地調整升級、舊城舊區進行有機更新等手段，并考慮重新開發廢棄、污染的工業用地、以節約基礎設施和公共服務成本。最后是要素高效整合，整合城市零散用地資源，增加戰略留白用地儲備；并對城市中基礎設施進行集中開發建設，實現要素的高效集聚與利用，保證城市收縮過程中服務質量與生活品質的提升。

（三）產業用地瘦身轉型

產業功能瘦身是應對收縮型城市的另一個重點，需要企業和政府緊密配合才能完成。如今的轉型升級，遠不是扔掉幾臺老設備，買些高端設備就能完成的。需要進行整體的產業結構調整，通過建立企業退出機制倒逼勞動密集型企業轉型升級，實現退二進三，淘汰低產值高污染產業，引進創新型、高附加值產業，提升產業活力，實現科學瘦身和可持續發展。同時，還需要整合工業企業用地，通過功能置換、混合開發、創新利用、戰略留白等手段實現工業企業用地的布局整合，從而實現有序收縮。如，國外的一些收縮城市為了促進城市進一步的轉型，在衰退城市注重培養小而精的高科技產業、創意產業等，同時結合地方文化特色培育創新文化產業，都取得了較好的轉型效果。而東北老工業基地可以結合舊工業遺址將城市發展的切入點轉向廢棄地再利用，工業遺產再開發，生態環境整治，都市性農業開發，地方特色產業挖掘等方面，為城市可持續發展提供良好的契機。

（四）管理機制革新探索

在以上針對收縮城市在空間落位的基礎上，通過對管理機制革新的探索，實現最佳的高質量發展路徑。第一、城市收縮要時序進行，城市收縮不是一蹴而就的，不能不顧城市發展階段和目標盲目的進行收縮，需要結合發展時序循序漸進的收縮。第二、建立指標體系，城市收縮不意味著全面的收縮，也不意味著全面的衰落。我們需要結合收縮時序建立可量化的收縮指標體系，實現分階段收縮和精明收縮。第三、引入智慧管理，結合大數據和智慧城市，構建城市大腦，有效的監督及預測城市的發展。同時聚焦于城市管理精細化，利用智慧平臺，賦能城市管控，更有效的實現城市收縮管理。第四、創新考核機制，改變以往唯GDP論英雄的標準，尤其是處在收縮過程的城市，應當改變城市發展建設的考核標準，給予城市建設者適當的彈性機制空間，更有效的設置收縮城市的創新考核機制。第五、加強公眾參與，城市收縮的過程中不管是從城市空間還是就業環境，均與公眾產生直接的影響。但我國自上而下的行政管理機制在根本上決定了規劃公眾參與程度較低，一方面應該完善城市規劃中公眾參與的決策機制，保證公眾對于城市建設的參與度，在城市規劃中體現公眾意識。另一方面涉及公眾利益和個人利益相沖突時，通過公眾參與的方式保證決策的科學性和高效性。只有讓公眾參與到收縮城市的建設中，才能提高市民的公共意識和城市歸屬感，達到共同規劃治理城市。

三、總結及展望

城市收縮是城市發展到一定階段的必然現象，需要我們正確地看待這個問題，并積極地提出應對策略。本文查閱文獻簡要地分析收縮城市的特征、模式等，并梳理了東北老工業基地城市發展脈絡，探究城市收縮的內在原因。并結合現階段的城市國土空間規劃背景，以東北老工業基地城市為例，構建了一套收縮城市實現高質量發展的路徑，主要從區域城鎮體系重構出發，到城市的空間布局調整、產業功能瘦身等物質空間優化，再到收縮時序建設、機制體制保證等幾個方面考慮，為深入研究城市收縮未來發展提供思路與視角。