黃河流域水治理的歷史、現狀與挑戰

西藏大學理學院 肖可

一、引言

流域水治理是一項復雜的系統工程，涉及生態工程措施和一系列的經濟、法律、行政等管理手段，以解決人類在不合理地開發利用流域水資源過程中所造成的生態破壞、環境污染的長遠影響，其治理成效對區域生態安全、社會經濟安全與可持續發展密切相關。長期以來，在城鎮化、工業化及人口快速增長的驅動下，人類活動對黃河流域的影響日益增強，斷流、改道、水資源缺乏等時有發生，嚴重威脅著流域的可持續發展，水治理成為國家和流域各級政府以及科研人員關注的焦點。雖然當前有關黃河治理在水電開發、水土保持、鞏固提防等方面做出了較大努力，但流域內水資源供需矛盾、生態破壞、防災減災工程體系不完善等問題依然突出。在國家實施黃河各項水治理工程，以維持黃河生命健康，支撐流域經濟社會可持續發展的同時，認識黃河流域水治理的歷史、水問題形成的驅動因素，對科學實施各項治理措施就顯得尤為必要。

二、黃河水治理的歷史

（一）古代黃河水治理

歷史上，黃河同幼發拉底河和底格里斯河、尼羅河、恒河齊名，是世界上著名的四大文明古國的發祥地之一[1]。從180萬年前西候度猿人在現今山西省黃河邊的芮城縣境內出現后，人們開始在黃河流域生活繁衍[2]。早在遠古時期，黃河就經常泛濫成災。史書就曾經記載堯帝時期“洪水橫流，泛濫于天下”。公元前602年至公元1938年的2540年中，黃河決口泛濫達1500余次，大的改道有26次，平均“三年兩決口，百年一改道”[1]。古人甚至有“黃河寧，天下平”的俗語。自秦朝開始，黃土高原氣溫轉寒，暴雨集中，再加上黃土本身結構松散，雖然在這期間對黃河流域的破壞減少但是已經無法回到之前，而隨著人類社會的發展使得在戰國時期黃土高原開始出現了千溝萬壑的地表形態。隨著幾千年的不斷沖刷和人類的持續影響，黃河的含沙量一直居高不下，進一步造成了決口、改道、洪水等情況的頻發。

據《山海經·海內經》記載可知，經過大禹的治理，達到了《史記·河渠書》所說的“九川既疏，九澤既灑，諸夏艾安，功施于三代。”中國最早的灌溉工程，首推黃河流域的滮池（在今陜西省咸陽西南）。而到春秋戰國時期，黃河流域下游就已經普遍修筑堤防。北宋時期，王安石在治黃技術上也有了不少創新。明代以后，隨著社會經濟發展朝廷更為重視治河，治河機構逐漸完備。近代以李儀祉、張含英為代表的水利專家，大力倡導引進西方先進技術，研究全面治理黃河的方略，但受各條件制約，始終難有建樹[3]。

（二）近現代黃河水治理

1.措施

1950年1月25日，中央人民政府決定黃河水利委員會為流域性機構，統一領導和管理黃河的治理與開發。1955年7月30日，第一屆全國人民代表大會第二次會議通過了《關于根治黃河水害和開發黃河水利的綜合規劃的決議》，批準了規劃的原則和基本內容，并責成有關部門按時完成治理開發的第一期工程。2000年，汪恕誠提出黃河治理的四“大”目標，即“堤防不決口，河道不斷流，污染不超標，河床不抬高”。為了查清我國江河湖泊基本情況，掌握水資源開發、利用和保護現狀，國務院于2010-2012年開展第一次全國水利普查。2019年，習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上，定下了“加強生態環境保護，保障黃河長治久安，推進水資源節約集約利用，推動黃河流域高質量發展，保護、傳承、弘揚黃河文化”等一系列治理黃河的基本目標和任務。2020年12月17日，水利部審查通過了黃委編制的《黃河流域生態保護和高質量發展水安全保障規劃》，標志著黃河水治理開啟歷史新篇章。

在黃河水治理的過程中，專家學者們從學術角度紛紛提出自己的見解。高傳德從黃河流域大角度出發，分析了黃河流域水污染的原因，并從工程措施和非工程措施兩個方面對防止水污染進行說明[2]。王國慶、王云璋等通過建立月水文模型，分析了黃河流域上中游未來水資源變化趨勢[4]。劉玉林、周艷麗通過定量化參數表示出了水污染對人類生存和發展造成的損失[5]。趙秉棟、趙慶良等分析了在黃河水資源開發方面的問題，并提出了可持續發展的對策[6]。趙彥偉、楊志峰等提出了黃河健康評價體系，并指出了黃河修復的基本內容[7]。胡鞍鋼、王亞華通過評價黃河斷流的成因、趨勢和影響，提出了探索21世紀黃河治理新模式[8]。

2.成效

近五十多年，黃河下游大堤普遍加高加固3次，水土流失面積的2/5得到治理。為解決黃河大面積斷流問題，從1999年開始水量統一管理和調度，2000-2004年5年間，黃河水量統一調度就使黃河流域以及相關地區累計增加GDP1544億元[3]。

2013年國務院以國函〔2013〕34號批復了《黃河流域綜合規劃》，并要求認真組織實施[2]。3月16日，中華人民共和國水利部和中華人民共和國國家統計局聯合發布了第一次全國水利普查公報。這兩項內容無疑有利于謀劃黃河流域長遠發展思路，為黃河流域的未來指明了方向。

2019年提出“黃河流域生態保護和高質量戰略發展”的一年多以來，黃河三角洲自然保護區生態補水1.82億立方米，黃河下流河道水利面積同比增長248.5平方公里。

三、黃河水治理的挑戰

黃河水治理雖然已有幾千年的歷史，但在治理的過程中不同背景和事件都有不同的問題，因此導致不同的治理措施和治理思路。在當前及未來相當長一段時期，黃河流域面臨的水問題，主要表現在以下幾點：

（一）泥沙含量雖有控制，但問題源頭難以根本解決

黃河是世界上含沙量最多的河流，隨著下游河道淤泥的不斷堆積，高出了兩岸地面，成為名副其實的“地上河”。長此以往，只能依靠堤防防洪，下游河槽因泥沙淤積萎縮嚴重，使得下游地區的洪水災害加劇，同時加快了“二級懸河”的發展[9]。黃河水治理的關鍵在治沙，而中游黃土高原地區是治理黃河含沙量的基本點。自中游黃土高原地區，由于生態環境被破壞，河水沖刷攜帶走大量泥沙，導致河流攜沙量迅速升高。據黃河下游不完全引水引沙資料統計，2019年黃河下游全年引水132.2億m3，引沙量3840萬t[10]。因此，只有恢復生態、減少此地的水流沖刷，黃河含沙量才能從根本上得到遏制。

（二）隨著經濟的發展和人口的增加，水源供需矛盾日益加劇

黃河流經九省區，橫貫東西，為沿岸各城市提供工業和生活用水，重要的是供給農業生產所需的灌溉水源。進入快速工業化時期以來，黃河水資源供給正在面臨巨大的壓力。據中國統計年鑒統計，2005年，黃河流經的九省區GDP總值為47836.79億元，占全國GDP的26.24%。2019年，九省區GDP總值為274407.6億元，占全國GDP的27.69%。15年間，黃河流域各省市GDP總值增長了近6倍。經濟的快速發展以及人口數量的不斷增加，使得各種用水的需求量迅速增加，水源的供需矛盾進一步加強。

在過去的15年間，沿岸各地區因用水從黃河中取水量以及耗水量總體呈上升趨勢。此外，氣候變化進一步加深了矛盾的突出性。另一方面，為了滿足社會經濟建設的需要，很多高耗水行業急需更多用水。因此，水資源短缺問題亟待解決。

（三）流域內沒有有效統一的管理，管理手段和力度缺乏

一方面，黃河流域的管理有待提升。由于黃河橫跨省份較多，政府職能交叉重疊，水資源的管理部門也未能達到很好的合作，無法實現由傳統的水治理管理模式向現代方式的轉變。黃河水利委員會主要負責黃河流域水資源綜合規劃、治理開發、統一調度和工程管理，黃河流經的各省、市、縣設黃河河務局，各縣級河務局沿黃河大堤設管理段，進行黃河大堤養護、勘測、建設等工作。然而，作為黃河水治理的專管機構，黃河水利委員會及各級河務局在行使職權時，權威性不夠，沒有明確的職責和能力[11]。

另一方面，黃河水治理的法律法規不夠完善，很多問題和狀況出現后無法可循。目前來說，黃河水治理過程中參照的法律法規主要有：《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國水土保持法》等相關法律以及《黃河河口管理辦法》《黃河水量調度條例》《黃河流域生態保護和高質量發展水安全保障規劃》等相關法規。由此可見，我國至今沒有一部適應黃河開發和治理的專門法律。

（四）節水意識不強，水資源浪費嚴重

人們受傳統思想的影響，對水資源的認識還保留著老觀念，認為水資源可以完全無節制地使用，對節約沒有意識。在農業生產中，大水漫灌現象時有發生，新的節水理念和技術有待引入。此外，水處理技術沒有得到應有的重視和大力推廣，工業廢水和生活用水沒有進行回收處理再利用，而是直接排放到河流或湖泊中，不僅污染了水源和土壤，而且是對水的變相浪費。當然這些情況的根本改善也受到一定經濟狀況的影響，具體實施情況要考慮到經濟發展狀況。

（五）水污染情況持續，從而加重了水資源的壓力

在黃河水資源供需矛盾加劇的同時，工業化時代的到來使黃河水質正在經受著考驗，Ⅴ類和劣Ⅴ類水質的河長保持在較高水平。由于目前對黃河流域水污染的治理沒有系統的管理和有效的措施，流域內各地區廢水（城市生活用水、工業廢水等）的無序排放，特別是一些未經處理的工業廢水直接排放，以及對黃河水質的影響相當嚴重。

四、應對措施

現有的黃河治理模式主要是針對其某一具體問題而進行的探討，尚沒有系統性的治理模式，如：黃河水利委員會主任李國英2005年在全河工作會上提出黃河洪水管理的三種模式，即控制洪水、利用洪水、塑造洪水，實現由過去單一的控制洪水向全面管理洪水的轉變；以及部分提及的科學發展模式等。多位專家學者也曾提出相關模式，如：王渭涇，黃自強等通過一體化治理和分區治理兩種典型的黃河下游河道治理模式的分析，提出實行分區管理模式的優越性[13]；彭少明，黃強等提出黃河水量分配的經濟綜合模式[14]等。

（一）以可持續發展思想作為指導

在水治理的過程中，無論是早期規劃還是具體的措施實施時，都要堅持可持續發展的思想，以其為整個工程的指導思想，才能保證各項措施的制定和實施真正保障黃河的健康長遠發展。黃河流域的生態效益問題是可持續發展思想的一個重要部分，在任何情況下都要擺在重要甚至首要的位置。

（二）行政管理：加強各部門各機構統一綜合管理

水資源作為一種流動性的資源，必須從總體上進行合理規劃和管理。國家必須堅持統一管理、統一調度的原則，嚴厲杜絕各自為政的現象，通過科學的經濟計算并結合各地區實際情況，合理分配各區段用水時間和水量，防止枯水季節上下游爭水現象的發生，加強對水利設施的維護和修整，完善黃河水調度的程序和方法，使黃河發揮出最大綜合效益。黃河水利委員會應該認真履行自己的職責和義務，落實應有的機構權威性和法律地位，在努力提高自身隊伍建設的同時加強管理黃河的手段和方法。各級地方政府各部門應從大局出發，全力維護區域穩定和國家綜合安全的大局。加強這些硬性管理方法的同時，特別要注意一些軟性的措施。

（三）法律保障：完善法律體系，加大執法力度

法律法規是黃河水治理各項措施的保障。只有具有健全的法律體系，才能保證各項措施的實施，才能有法可依。我國迫切需要為黃河制定一部專門的法律—《黃河法》。通過《黃河法》，建立流域統一管理與行政區域管理相結合的法律制度，可以統籌上下游、左右岸以及地區、部門之間的利益，解決在黃河治理、開發、管理和保護中存在的各種問題，促進人與河流的和諧發展。目前，黃河保護立法工作正加快推進中，即將進入廣泛征求有關部委、流域省（區）和社會各界意見建議的階段。

此外，應加大對違法違規行為（企業污水的隨意排放等）的執法強度和力度，對違法者起到一定的威懾作用，減少甚至可以杜絕一些違法犯罪行為的出現，以維護黃河流域的穩定。

（四）全民行動：提高公眾參與水平，全社會合力解決問題

群眾的廣泛參與是社會穩定和經濟發展的基礎。在黃河水治理的過程中，提高公眾參與力度，有助于決策機構的相關措施和策略能真正符合大眾的利益，保證其順利實行。在水治理的各個步驟，要多舉行聽證會、走訪等形式的調查，及時將信息反饋并綜合各方面情況，對不合理的地方進行調整。另一方面，公眾應該發揮自己社會主人翁的責任感，對不良現象要及時制止或反映給相關部門，為維護黃河流域的可持續發展貢獻自己的一份力量。全民監督、全民參與才能在社會上形成一種良好的社會風氣，為我們的母親河贏得持續發展的機會。

（五）經濟保證：調控水價，加大財政撥款力度

水價的合理調控是有效分配水資源的一個重要措施，而在過去的一段時間，這個方法并沒有得到有效的運用。政府通過宏觀調控，在充分了解群眾和市場需求的同時，建立完善合理的水價體系。不僅能夠促進節水新技術的推廣和使用，喚起人們對水資源的重視程度，而且能有效遏制水資源的浪費，遏制黃河斷流的進一步惡化。需要注意的是，在調控價格時要根據不同地區的經濟發展情況實行異地異價[7]。

各級政府在黃河水治理的過程中，應該加大財政撥款力度，尤其對貧困地區和新技術新產業加強財政支持，保證各項措施順利實行。

（六）技術支持：加強新技術的推廣和應用

首先，利用遙感等新技術，加強對黃河流域的實時監控，及時獲取整個流域各個方面的情況，為人們的工農業生產和生活提供便利。與此同時，對這些數據及時分析和整理，建立相應的數據庫，并及時更新，通過對數據進行系統分析，以便進行預測和深層次的問題發現。在農業方面，大力發展噴灌和滴灌等新技術，防止大水漫灌等嚴重浪費的現象出現。在企業方面，引進水處理新技術，努力建設成為生態節水企業，將生產污水進行再處理重復利用，不僅解決了缺水問題，而且可以起到保護環境的作用。

五、結論

黃河自古以來各種水事情況不斷，斷流、污染、地上河、改道、洪水等問題頻發。進入新時期，面對黃河水治理的一系列更加復雜的現狀和挑戰，我們應該用全新的角度來看待這些問題。在堅持可持續發展思想的基礎上從全局出發，通過“共贏模式”等一系列手段和措施，發揮出最大的綜合效益，真正實現黃河流域的健康長遠發展。