正式制度約束下居委會行政化傳導機制分析
——基于組織學視角的解釋

四川大學公共管理學院 黃杰

一、問題的提出

基層社區治理是近年來我國學術界頗為關注的熱點議題，其關注的焦點之一就是社區居委會減負改革。居委會連接著政府與基層社會，在我國城市基層治理中發揮著不可替代的作用，隨著我國城市建設不斷推進，社區居委會建設不斷加強，在基層社會管理與服務中的地位越來越突出，發揮的作用及承擔的責任也越來越重要。但社區居委會行政化問題日趨嚴重，這不僅對社區治理效能和居民自治產生了影響，還影響國家治理體系和治理能力現代化建設。

基于此，國家采取了一系列措施。2015年是居委會減負改革實踐的分水嶺，在此之前的改革都是以地方自主探索為主，盡管國家層面進行了一定引導，但從未發布過任何專門的文件解決居委會負擔過重的問題。2015年7月，民政部、中央組織部聯合發布《關于進一步開展社區減負工作的通知》（以下簡稱《通知》），這標志著居委會減負改革邁向了系統推進的步伐，開始關注頂層設計。2019年是居委會減負改革的重要節點，中央將2019年定為基層減負年，引發了學術界對形式主義、基層負擔重的廣泛探討。2020年，中共中央辦公廳發布了《關于持續解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面小康社會提供堅強作風保證的通知》，再次提到了“真減負、減真負”問題。基層減負已經上升為一種系統的國家行為，關系到國家治理體系和治理能力現代化，居委會減負與否更是決定了基層減負的成敗。

盡管政府出臺了一系列措施剝離居委會的行政職能，但居委會行政化問題持續存在。比如，《通知》中明確規定應該由基層人民政府及其職能部門、街道辦事處負責的工作，不得轉交給社區，但由于基層政府是資源分配權和控制權的所有者，這反而增加了居委會對基層政府的組織依賴。因此，本文嘗試以居委會減負改革的經驗事實為基礎，剖析造成居委會行政負擔過重的內在機理，進而揭示居委會減負改革發展前景。

二、居委會去行政化改革邏輯：正式制度約束

（一）組織變革：為居委會塑造減負的制度條件

1999年民政部印發《全國社區建設實驗區工作方案》，首次明確提出“社區自治，議行分設”原則，“居站分離”就是對“議行分設”的實踐探索。居站分離是把居委會從行政職能中剝離出來，設立一個專門的社區工作站，承接由政府下派的行政事務，居委會則專事自治，以減輕其負擔。從改革實際效果來看，“居站分離”通過將行政事務轉移到社區工作站，在一定程度上減輕了居委會負擔，但也存在一些消極后果。比如居委會邊緣化問題。由于社區工作站承接了大部分工作，居委會無所事事，成為擺設，除居委會副主任外，僅設一名專職人員，其功能一般也僅限于為居民加蓋居委會證明的公章。

2009年全國人大常委會宣布廢止《城市街道辦事處條例》，這為撤銷街道辦事處在法律上掃清了障礙。“撤街強社”是撤銷街道辦事處，由轄區政府直接管轄社區，通過減少行政層級，實現居委會去行政化改革。從實際的改革效果看，存在一些問題，人員分流安置問題。撤銷街道辦后，原街道辦人員應如何安置？從各地的實踐探索來看，大部分地區是將街道辦事處人員安排到居委會中，但居委會事業“編制”數量增加，導致居委會行政化趨勢進一步加強而不是減弱。

（二）機制創新：在制度存量的基礎上進行細化和調整

2015年，民政部、中央組織部聯合發布《關于進一步開展社區減負工作的通知》，以減負增能的形式，啟動了對居委會去行政化改革的政策議程。“準入清單”是通過法律確定社區工作的各項事務，厘清政府與居委會之間的職責邊界，以實現居委會減負改革目標。實際運行中存在不少問題，比如政策變通。在行政準入模式下，居委會有權根據權力清單的內容拒絕執行不在依法協助行政事項清單中的行政事務，但在歷史慣性下，上級政府部門為了便宜行事，往往通過領導批示、“打招呼”等方式實現行政事務的下沉。

2004年，上海市民政部提出社區、社工、社團，“三社互動”的概念，“三社互動”是“三社聯動”模式的雛形，指居委會在開展工作時，通過與社區工作者、社會組織合作，轉移自身承接的行政事務，以達到社區去行政化的改革目標。但這種模式也存在一些問題，例如主體結構失衡，由于目前有關社會組織和社會工作的相關法律法規比較少，社區居民對社會組織、社區工作者的認知度還不夠高，三者之間的權力結構容易出現失衡，居委會處于支配地位，專業社工和社會組織處于被動承接的局面。

三、正式制度約束下居委會行政化傳導行為產生的組織條件

（一）正式制度約束下居委會行政化產生的內部根源

國家管理體制具有強烈的向下動員、吸納、嵌入的內生動力，形成特有的統合機制。在國家治理體系中，中央權威體制占有絕對地位，要求權力向上集中和資源向上汲取。在一統體制和有效執行矛盾下，為了使國家決策能夠在具有差異性的地方有效執行，并保障中央權威的一統性，中央通常會采用政策變通或運動式治理機制。此外，也會允許地方在不觸犯中央權威的情況下靈活執行政策。中國國家治理范圍廣、層次深、內容多而復雜，中央權威體制對組織嚴密和協調程度設置提出了很高的要求，因此在權力向上集中時，要保證國家政權建設持續推動向下的組織化過程，這就要求國家在自上而下進行政治、行政和社會動員時，要將政黨和政府組織力量向下延伸和嵌入，將社會資本吸納、包容在體制內。因此，為了保證中央權威的一統性，居委會行政化發展也是不可避免的。

（二）正式制度約束下居委會行政化傳導的必然性

資源依賴理論假設所有組織都必須為了生存與其環境進行交換，獲取資源的需求產生了組織對外部環境的依賴。在我國壓力型體制中，按照屬地管理的原則，最終落腳到街道，街道是政府的派出機構，主要負責居民日常工作，協助相關部門工作，不具備執法權限。由于街道辦在資源方面的限制，導致了街道對上級政府產生了資源依賴，街道為了獲取上級政府對其在資源方面的支持，不得不承擔上級政府下達的行政事務。同樣地，居委會對街道也會產生資源依賴，基層政府試圖通過某種方式的控制使居委會按照其利益偏好來運行，從而導致居委會行政化傾向嚴重。《居民委員會組織法》規定，居委會的工作經費和日常開支、居委會成員的工資待遇由上級政府解決，離開了政府的支持，居委會運轉舉步維艱，由于其生存和發展離不開政府的支持，居委會不得不依附于街道辦或鄉鎮人民政府。

（三）正式制度約束下居委會行政化傳導的可能性

居委會去行政化不符合居委會的主觀意愿。居委會對上級政府除了存在資源依附外，還存在個人依附關系。科爾曼創建的理性行動理論，認為對于行動者而言，不同的行動有不同的效益，行動者的行動原則為最大限度地獲取效益。就居委會工作人員而言，盡管他們與上級領導有不同的利益取向，但現實條件使他們在社區居民和政府之間理性比較選擇了傾向于政府，這樣他們就更容易獲得較高的升遷機會，并成為體制內的一員。可見，居委會不論是因為組織運行的發展背景，還是自身的發展需求，都更加愿意向基層部門靠攏，主動行政化，以獲取更多的行政資源。正是居委會在組織和個人方面對上級政府產生了依附關系，使得社區對居委會通過非制度性渠道下沉行政事務敢怒不敢言，進一步架空了基層減負所執行的各項制度。

四、討論與總結

居委會發揮其行政協助職能，提供常規化的行政服務，并不會導致居委會負擔過重，使居委會陷入不堪重負的局面，主要在于突擊性的行政任務，特別是上級領導經常性通過“打招呼”“幫忙”等便宜方式實現行政事務的下沉。居委會何去何從，還有待我們的觀察。顯而易見的是，減輕居委會行政負擔已刻不容緩，但問題在于，我們所期待的居委會未來僅僅是減負嗎？這就是居委會職能定位的終極目標嗎？顯然不是，現實告訴我們，一個減負減到無所事事的居委會是沒有存在價值的；同樣，一個自治功能強大的居委會是任何一個國家治理邏輯不能兼容的。因此，居委會改革應著力解決下述問題：社區居委會如何避免上級政府以非正式方式下沉行政事務？社區居委會在資源依賴下應以何種方式回應上級政府將臨時性行政事務通過非正式制度渠道下沉這種明顯的違規行為？社區居委會在發揮自身行政協助功能的同時，如何阻斷居委會對基層政府資源的依賴，打破非均衡依賴局面？通過對內部權力關系和政社關系的調整，在體制機制上逐步解決社區居委會發展難題，從而打破基層治理內卷化困境。