黨建引領城市社區治理和服務的機制建構：上海經驗

廣東工業大學政法學院 馬聰

黨的十九大對我國的社會基本矛盾提出了新的論斷，[1]人們對生活的追求也不再僅僅停留在衣食住行等方面，精神層次的需求也日益提升，城市社區治理與服務的質量成為衡量人民美好生活的重要指標。中國共產黨是我國各項工作事業的領導核心，國家就高度重視社區黨建工作。加強新時期黨建工作是我國城市社會治理模式變化的要求，同時也是為了滿足人民對美好生活的追求以及提高中國共產黨執政能力的要求。上海市作為中國共產黨的發源地和較早一批開展社區服務的城市，是我國城市社區治理的“排頭兵”，研究上海黨建社區治理并對其創新機制進行探究，具有重要意義。

一、上海“黨建引領”的社區治理實踐探索

上海在過去十年間利用其獨特的經濟、政治等優勢，在依托國家總體戰略的情況下進行統籌規劃，推動社區管理向社區治理轉變。早在2004年上海就出臺了文件強調了基層黨建在社區建設中的重要性，要通過完善區域化黨建加強社區的治理能力和服務能力。

（一）重心下移：將管理和服務重點向街道社區下沉

上海社區在基層建設中形成了很多優良策略，“1+6”文件提出的核心就是推動權利重心的下沉。如讓街區的黨工委全面負責本轄區內的各項工作安排；將街道劃分為若干個片區形成網格化社區群等。一系列精準化措施的實施，很好地解決了傳統管理中職責不匹、權力濫用和效率低下等問題，充分發揮了黨組織的活力。在新形勢的變化下，上海黨建的格局漸漸從區域化轉向整體化，形成了一個以街道黨建管理為突破帶動群建，多主體參與、多領域配合的社區管理模式，進而創建出一個多方位、多層次、多領域、全覆蓋的社區治理新格局。

（二）核心建設：“黨建引領”的區域化治理體系

上海社區區別于其他地區治理的特征在于堅持“黨建引領”的社會治理模式。依托于城市社區的發展，上海形成了“兩級政府、三級管理”的治理模式。通過發揮黨組織的領導作用，引導社會力量參與到城市的社區管理和服務中。將社區黨工委的范圍進行擴充，成立社區委員會并引導社會各階層參加，作為監督和評議的機構，落實黨建引領、多元共治的創新模式。黨組織發揮好橋梁作用，整合社會資源以更好的解決區域治理問題，進一步實現社會需求與供給的匹配。總的來說就是賦予街道黨工委更豐富的資源和權利，以街區辦事處為核心，各部門相配合，直接對社區進行治理。

（三）圍繞中心：以黨建引領社區治理中心任務

單純依靠社區自身發展是不現實的，上海市基于現實考慮，建立了基層黨建的“四級網格”結構，即市、區、街道、居民委員會四級縱向貫通、橫向協同。由區委統一進行領導，定期對黨建工作進行分析監督、獻計獻策；街道與區委密切配合，落實具體工作；社區黨組織除專職人員外，吸收不同社會主體中的黨員負責人，幫助街道黨工委減少工作阻力。以黨建為中心有效整合社會力量，圍繞社會治理的重點開展各項工作，保證黨建治理能夠有效運轉和推進，各項工作能順利落實。

（四）智慧黨建：以“互聯網+”為支撐的黨建服務

上海依托于現代信息技術對黨建進行武裝，推動社區治理與時代發展并行。推進“智慧黨建”建設與“智慧社區”相對接，打破不同行業不同部門之間的“信息壁壘”。最具有代表性的突破是社區事務受理中心窗口的服務升級，由最開始只能辦理單一的戶籍事務到“全市通辦”；由最初必須在窗口辦理業務到現今“一網通辦”，大大提高了社區服務的效率和滿意度。

不僅如此，信息資源的流通和政務的公開大幅度提高了黨建社區服務的規范性和透明度，群眾還可對政府工作進行滿意度評分，更是直接提高了服務中心的效率和質量，在黨組織與群眾間構建了一座信任的橋梁。

二、上海基層黨建工作的制約因素

作為我國的超大城市，上海在“黨建引領”下充分發揮了政治優勢，將政治優勢建立在經濟優勢的基礎上，使社會治理與服務取得了優異的成績，為其他城市的社區建設創建了典范，但在其建設和發展中還是存在一些不足之處。

（一）政府社區治理機制不完善

現有的政府的管理框架限制了基層黨建的權利和資源分配，權責不匹配。首先，雖然政府有意識地加強基層黨建治理的權利權限，但從現在街區黨建的發展來看，基層黨組織承擔了社區治理中大部分的責任，權利卻依舊受限。其次，不同區域的民生發展狀況不均衡，對資源分配的需求層次也不盡相同，行政資源在劃分的時候沒有著重考慮區域發展的差異性問題，導致資源的再分配時產生不公正現象，影響了公共資源利用的效率，也使得致使很多想法成為空想，無法兌現，阻礙了社區的發展。

（二）社區工作者的培養需要增強

加強基層黨建，完成各項任務和目標需要培養一批社區的工作人員。雖然上海的社會治理在我國發展位居前列，對社會工作者的培育工作也起步較早，但社會工作人員的流動性依然很高。而且由于社區資源有限，社區工作困難以及社區人員流動性比較強等原因，職位空缺等現象頻頻發生。社工隊伍的建設情況不理想，社會工作者的后繼力量不足。

（三）多元主體的參與的能力有待改進

上海社區治理中多元主體參與社區治理的水平參差不齊，影響了社區的發展。主要體現在各參與主體間的聯系不夠密切、活動的參與的方式較單一、主體間的權責界限不明確等方面，導致主體參與的積極性和主動性不強。甚至社區居民社區治理與服務的了解程度也不足，居民對社區認同感不強，使社區治理能力止步不前，單純依靠黨建進行引領的任務過于繁重。

三、完善黨建引領機制的路徑分析

基于對上海近年來的社區治理工作進行分析，分析其在黨建引領路徑中的經驗和不足，利用好上海社區黨建創新的經驗并進一步解決好我國城市社區治理和服務體系中存在的一系列問題。

（一）推進基層黨建的機制改革

一方面，中國共產黨需要加強自身建設。基層黨組織的工作領導能力和引領作用是進行城市社區治理和服務最重要的因素。在基層黨組織內部，加強黨員同志的思想教育，同時通過黨內的思想文化建設引領社區工作者和各參與主體。加強人才保障機制，對優秀的人才進行培養，堅持社區工作者的專業化培養，建立一套專門的培養機制向社區輸送人才。另一方面，加強街道黨組織在社會治理方面的能力尤為重要。上級黨組織對于街道黨工委的支持力度要加強，同時加強監督和考核機制。對于兩級黨組織之間的權利歸屬要劃分明確，防止出現權力交叉重疊、權利濫用等現象。在進行資源分配時要改變以往那種僅通過行政區劃單元對資源進行分配的方式，創新發展資源配置的新模式，保證資源向真正有需求的地區傾斜，最大程度的提高資源的利用效率。

（二）推進“智慧社區”的平臺構建

黨的十九大報告提出要建設智慧社會。[2]要加強黨建社區平臺的建立，將社區事務進行信息化處理，加強基層黨組織對整個社區的把控程度。同時不同主體間的權責界限也更清晰，為上一級黨組織的監督和考察提供了便利。另一方面也要加強社區服務平臺的建設，社區各參與主體均加入其中，各種政策和措施公開透明，成員參與渠道轉型升級，社區主體可在平臺上進行咨詢和監督，形式更便利，省去了一系列的煩瑣程序，居民參與的主動性更強。同時將居民最關心的事情列入平臺進行展示，以人民為中心進行服務，創新各種組織活動的方式，尤其是對群眾反響強烈的問題進行優先解決，提升人民的滿意度。

（三）科學推進治理方法的創新

“社會治理要運用正確的方法論，堅持辯證唯物主義和歷史唯物主義。”[3]黨建引領并不是意味著包辦所有的事務，而是要創新工作方法，善抓重點，合理布局規劃。所以在黨的基層治理實踐中，為了實現社會治理的管理權下放，使基層黨建能夠真正落到實處，就必須用科學的方法論創新治理方法。一是要繼續堅持馬克思主義的學習，堅持馬克思主義與我國實際相結合的方法論。二是用科學的方法完善基層群眾自治機制和社區志愿者激勵機制。在黨建引領的基礎上，發揮黨員的領導作用，以社會治理的質量和效益為出發點，健全社會的治理機制。通過倡導群眾自治和志愿者參與，吸引更多的人加入到社會治理這一活動中來，統籌大多數人的智慧和力量，打造共建共治共享的社會治理共同體。

（四）加強基層治理的法律保障

在進行社區黨建服務過程要加強基層治理方面的法律保障體系建設，全面提升社區居民的法治思維和法制意識。進一步完善社區管理的民主程序，推動社區治理朝著規范化、法治化的方向邁進。開展好線上和線下的法制宣傳活動，線上利用“智慧平臺”的建設，向群眾進行普法教育，線下積極開展各種法治宣傳活動，創新宣傳方式，打造一種易于接受和理解的法制氛圍。同時利用好法律推動“法治惠民”的新形勢，成立相關的法律援助中心為群眾答疑解惑，并對日常的糾紛進行調節和處理，妥善解決大多數人都法律訴求，提升居民對社區的滿意度，對基層黨建工作的認同感。