失信聯合懲戒制度的法律規制

揚州大學 張若凡

一、誠信的概念社會失信危機

（一）誠信的概念及價值

在現代社會，誠信是一個道德范疇，是公民的第二張“身份證”，是日常行為中的誠信與正式交往中的信用的結合。中國把“誠信”作為社會主義核心價值觀在個人層面的基本標準。尤其是隨著經濟和社會的快速發展，誠信與個人生活息息相關。它涵蓋了公民道德行為各個環節，貫穿了社會公德、職業道德、家庭美德、個人品德各方面，是每一位公民都應當樹立的道德規范和價值追求，也是評價公民道德行為選擇的基本價值標準[1]。

（二）我國面對的社會失信危機

當前，社會深刻變革、開放不斷擴大，人們思想活動的獨立性、選擇性、多變性、差異性增強。培育和踐行愛國、敬業、誠信、友善的價值準則，有著鮮明的現實針對性，順應了時代需要，緊跟了實踐步伐，有利于建設社會主義良好道德風尚，有利于推動經濟社會持續健康發展。

誠信在現代社會主要體現為個人信用，由于信用并不能以具體的金錢價值來體現，更多地體現在道德方面的約束。有些人無度的消費自己的信用，導致自己債臺高筑、負債累累，不僅損害了國家社會的利益，也損害了自己的信用價值。針對惡意利用信用價值的人，政府推出了相應的行政黑名單制度及配套的失信聯合懲戒制度。

二、失信聯合懲戒制度概述

（一）失信聯合懲戒制度的民法基礎

失信行為已經對經濟社會的發展造成了一定的危害，失信懲戒制度建立就是為了有效地對失信行為進行懲戒，從而遏制不斷發展的社會信用危機。該制度建立在誠實信用原則的基礎上，雙方平等自愿交易，遵循誠實信用原則，互相信任，才能使交易更加順暢，社會信用體系建設更加完善。相反的，如果失信者失信所獲得的利益大于守信者，那么守信者的活動就會不斷減少，守信者無法通過守信的經濟活動獲得自己應有的價值，就會逐漸向失信者靠攏，彼時，社會將會變成人人“失信”的社會，經濟活動無法正常開展，社會也會停滯不前甚至逐漸退步。

在大陸法系的民法中，誠實信用原則是一項雖然基礎但十分重要的原則。雖然民法并未對違反“誠實信用原則”的后果做出明確規定，但是該原則的確是社會經濟生活中許多交易賴以生存的基礎。而誠實信用的本質是通過平衡個人、他人及社會的利益推動社會經濟不斷向前發展。在不損害他人利益的前提下自己也得到相應的利益，通過利益共贏來鞏固社會信用體系，促進和諧社會的建設。其次，應通過實踐的方式將誠實信用原則融入社會生活中，比如對失信人給予處罰，對守信人進行獎勵等等。

（二）失信聯合懲戒制度的基本內容及現狀

顧名思義，失信聯合懲戒制度就是立法機關、行政機關、司法機關聯合起來對不遵守信用的主體（包括企業和個人）進行人身罰、聲譽罰、財產罰的制度，維護正常遵守交易秩序守信用主體的利益，并告誡人們任何在經濟活動中不遵守誠實信用原則且損害他人合法利益的人都會遭到懲罰，這種懲罰不僅僅包括道德上的譴責，還有經濟上的制裁，甚至可能對子女后代的發展造成危害，以此構建良好的社會信用體系。

在我國失信懲戒制度的建設中，主要懲罰手段是對失信者的個人信息進行公示，并限制其高消費（如不得乘坐飛機，不得乘坐高鐵一等座，不準其子女就讀貴族學校等），利用互聯網大數據進行公布，達到“聲譽罰”的效果。并且，將失信者放在執行機關、行政機關及司法機關的對立面，將對立主體變成多個，懲罰手段也更加多樣，使失信者在社會無法立足。在美國，社會信用制度已經十分成熟，無論是個人還是企業都非常具有誠信觀念，因為他們知道一旦失信將無法在社會上立足，失信行為造成非常嚴重后果的企業將無法再進入原本的經濟領域。目前我國社會信用體系還正在建設之中，其中主要針對的主題就是活躍在市場之中的企業和個人。對于失信者應進行嚴厲打擊，同時也根據其失信的程度來讓他承擔相應的責任，有效的做到了權責統一。同時，建設社會信用體系有助于消費者和商家避免與信用記錄差的主體進行交易而上當受騙，以維護自身權利。由此可見，誠實守信已然不只屬于道德范疇，信用本身所體現的經濟價值也變得越來越重要。

三、失信聯合懲戒制度的現實困境

（一）法律漏洞尚未填補

我國當前對于失信懲戒制度并不存在高位階的立法依據，這明顯違反了行政法中“依法行政”的原則。而大多數地方性法規也沒有對“失信行為”的概念做出明確界定，而是以“不良行為”等概念來形容失信行為。但有些規定大大擴大了失信行為的范疇，已經可以歸屬于違法犯罪領域了，將所有的社會問題都歸結于信用問題，會導致公眾對“失信行為”認識錯誤，不利于社會穩定健康發展，也會導致行政機關濫用公權力，不利于維持政府公信力[2]。而造成這種狀況的原因，歸根結底是因為沒有統一的社會信用立法來約束行政機關，導致一些行政機關錯誤的將應當使用刑法來規制的行為使用失信聯合懲戒制度進行規制；錯誤地將一般失信行為也納入聯合懲戒的范圍。

（二）失信懲戒制度制定主體多

違約失信行為本應由民法規制，但由于“行政黑名單”制度的運用，行政機關也參與到規制失信行為內部。目前來說，能實施失信聯合懲戒的主體主要為公權力主體，主要包括行政、司法、執法三個部門。而制定失信聯合懲戒制度的主體就是行政機關，我國的行政機關層級眾多且范圍寬廣，且并沒有統一的劃分規定，這就導致了上層行政機關認為某件事情不應當納入失信行為進行失信聯合懲戒，而下層行政機關認為該行為不屬于失信行為，應當納入失信聯合懲戒范疇。上下行政機關身在一個主體卻有不同的規定，也違反了一致性原則，不利于政府公信力的保持。并且，隨著經濟社會的發展，經濟行為也會跨越好幾個地域，當這些地域規定出現矛盾時，又當如何判定該經濟行為是否屬于失信行為，責任重還是輕，應進行的處罰大還是??？都是仍需解決的問題。

（三）救濟路徑少

一個制度只有懲罰沒有救濟是十分不科學的，行政機關可能存在誤判的情況，失信人也可能存在誤記的情況，也有銀行出具不符合實際情況的個人信用報告的現象。如果缺乏有效的救濟手段，就違背了我國行政法中“合理行政”的原則。但是由于目前我國對失信聯合懲戒制度的概念還沒有理清，因此也就無法將行政處罰的救濟途徑直接照搬照抄過來[3]。實踐中多以行政機關進行消除信息、賠禮道歉而告終，當事人的聲譽及個人信息遭到錯誤泄露已經是一種不可逆的事實，卻無法得到賠償，而且當事人的信用價值無法用金錢衡量。而對企業而言，錯誤的公示會導致將企業高管列入失信被執行人行列，這不僅會影響企業以后的經濟活動，給公司的商譽帶來無法用金錢衡量的損失。

四、解決失信懲戒制度困境的必要措施

（一）加強社會信用立法

在我國當前所面臨的失信危機中，加快構建社會信用立法是一項迫在眉睫的任務，從實際出發應當從信用立法來著手制定：要從立法上明確權利和權力。在立法上要充分保護利益被侵害的經濟主體的權利，這是毋庸置疑的。同時，失信人的權利也應當被充分尊重，比如知情權、申請聽證和公示的權利、事后進行救濟的權利。做出失信人決定的行政機關，也應當對其權力做出一定的限制，避免公權力的濫用，譬如：（1）失信人有關人身自由的失信聯合懲戒制度應由公民進行聽證后做出。（2）對于失信人提出異議的程序應進行特殊標記再進行公示，最大限度地減少對失信異議人不必要的損害；當查清事實確是程序錯誤或實體錯誤之后，也可隨時對失信異議人進行澄清，以最大限度保障其聲譽及個人信息。

（二）對失信懲戒制度施行主體進行法律規制

由于我國行政機關層級多、涉及范圍廣，且每個行政機關都有施行失信聯合懲戒制度的權力，這就導致了施行混亂且水平參差不齊。所以應當對施行失信懲戒制度的行政主體進行法律規制，對于公布失信人個人信息及限制失信人人身自由的決定應由縣級以上行政機關做出，力求做出的決定公平合理，有效減少公權力的濫用，也維護了行政機關的權威性，有利于社會信用體系的持續良好發展。對于罰款等事項可以交給基層行政機關一定的自由裁量權，既可以減少上層行政機關的壓力，而且基層行政機關更貼近群眾生活，可以更有效的遏制失信行為的不斷發生，從基層構建信用制度。對于跨地區的經濟主體的失信行為，應當運用“最密切聯系”原則，明確規定管轄地為失信行為人經常住所地，避免了不同行政區域間的制度沖突。

（三）加強公民個人信息的保護

在對失信人信息進行公示前，一定要十分慎重，因為信息是不可逆的，而且現在網絡傳播速度十分之快。所以在進行公布之前一定要進行準確的核實，避免因為信息不實錯誤地公布經濟主體的信息，而對其造成名譽、財產上的損失。主要可以采取以下措施：（1）在公布之前可以進行社會聽證，遵循程序正當原則，以民主為前提。（2）對于錯誤公布信息的經濟主體不僅應當公開賠禮道歉、消除影響，還應對其所遭受的負面聲譽影響進行合理賠償。（3）應對濫用公權力的行政主體進行追責，遵循行政法中的“權責統一”原則，遏制公權力與經濟主體權利之間的沖突，維護社會穩定[4]。

（四）拓寬救濟途徑

作為一項法律制度，其不僅要有應用程序，更應當有救濟程序。程序越嚴格，這項制度就越有效。救濟途徑越寬廣，實效就會越明顯。目前我國還沒有明確規定失信聯合懲戒制度的救濟途徑，這就使得多數人救濟無門，還要背負著舉證困難的壓力。對于失信聯合懲戒制度的救濟途徑，可以從以下幾方面進行拓寬：（1）執行方面（如限制高消費，限制子女就讀貴族學校）可以引用民法強制執行中的“執行異議”程序。（2）將行政復議列入失信聯合懲戒制度的救濟途徑中，提高救濟效率。（3）對于錯誤做出的執行決定，應由國家進行適當的賠償，并盡可能地進行補救，以維護經濟主體日后在經濟活動中的行為不受影響。