突發(fā)事件中公民基本權(quán)利的有限限制

西華師范大學(xué) 張彩云

在民主與法治緊密結(jié)合的國(guó)家內(nèi)部，公民基本權(quán)利是憲法理論與實(shí)踐的奠基石，《中華人民共和國(guó)憲法》第二章明確規(guī)定“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”。保障公民基本權(quán)利，是權(quán)利時(shí)代民眾與社會(huì)鍥而不舍的目標(biāo)。[1]

一、積極基本權(quán)利與消極基本權(quán)利

我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)基本權(quán)利的定義有較多爭(zhēng)議，并未達(dá)成共識(shí)，是一個(gè)仁者見(jiàn)仁的問(wèn)題。在此，對(duì)公民基本權(quán)利的定義未作過(guò)多探討，而是以憲法文本本身規(guī)定的公民基本權(quán)利為外延界定，故在此以文本定義為基礎(chǔ)將其分消極基本權(quán)利與積極基本權(quán)利。

所謂積極基本權(quán)利就是指公權(quán)力機(jī)關(guān)承擔(dān)促進(jìn)就業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提供社會(huì)保障與公共服務(wù)等種類的一定作為義務(wù)的公民權(quán)利。有限限權(quán)對(duì)這一領(lǐng)域的權(quán)力介入程度并不會(huì)加以限制。公民作為社會(huì)個(gè)體，享有的自由權(quán)、平等權(quán)、生存發(fā)展權(quán)等消極權(quán)利，卻是公權(quán)力機(jī)關(guān)或第三方應(yīng)當(dāng)盡量主動(dòng)減少干預(yù)甚至是不應(yīng)當(dāng)干預(yù)的領(lǐng)域。

二、突發(fā)事件中對(duì)消極基本權(quán)利的有限限制

就如阿克頓在《自由與權(quán)力》中所說(shuō)的那樣，“絕對(duì)的權(quán)利會(huì)導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”，這是亙古不變的真理。[2]同理而言，絕對(duì)無(wú)限制權(quán)利的享有也會(huì)成為公民個(gè)體自我墮落與引起社會(huì)無(wú)序的直接原因。緣于此，便需要根據(jù)社會(huì)客觀條件與法治內(nèi)核要求對(duì)公民的消極基本權(quán)利進(jìn)行某些程度的限制。霍姆斯曾說(shuō):“當(dāng)國(guó)家元首決定有關(guān)國(guó)家存亡的事情時(shí)，個(gè)人的普通權(quán)利必須做出有必要的讓步。”[3]在危機(jī)時(shí)期，國(guó)家行政權(quán)與公民權(quán)利和自由往往是一張一弛的，二者的關(guān)系就如彈簧一般，當(dāng)國(guó)家行政權(quán)過(guò)多限制公民權(quán)利時(shí)，公民自由行使的權(quán)利范圍定會(huì)相應(yīng)減小。[4]我國(guó)《憲法》第51條是關(guān)于保障公民基本權(quán)利的補(bǔ)充性及兜底性的規(guī)定，而在突發(fā)事件中，補(bǔ)充及兜底性保障與基本權(quán)利的有限限制的沖突尤其明顯。因?yàn)椤霸谧杂膳c政府(管控)的永久爭(zhēng)議上，危機(jī)意味著更多的控制而較少的自由。”[5]

（一）有限限權(quán)的正當(dāng)性

行政機(jī)構(gòu)在應(yīng)對(duì)社會(huì)突發(fā)事件過(guò)程中，不僅檢驗(yàn)了其應(yīng)急行政決策能力，應(yīng)急行政措施與限制公民基本權(quán)利的矛盾在該過(guò)程中更是完全顯現(xiàn)出來(lái)。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，強(qiáng)調(diào)尊重和保障人權(quán)是國(guó)家性質(zhì)體現(xiàn)的應(yīng)有之義，然而公權(quán)力機(jī)關(guān)在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件過(guò)程中總會(huì)無(wú)法避免地做出在一定程度上限制公民消極基本權(quán)利的應(yīng)急行政決策。各地方政府為有效穩(wěn)定形勢(shì)往往會(huì)以某些高強(qiáng)度手段限制公民權(quán)利，以求較快解決突發(fā)事件。比如禁止出入社區(qū)甚至是城市；設(shè)置監(jiān)測(cè)站嚴(yán)格限制外來(lái)人員的進(jìn)入等。倘若以一種樸素的法律價(jià)值觀念來(lái)解讀這些限制措施，誠(chéng)然是嚴(yán)重限制了《憲法》明確規(guī)定的公民應(yīng)當(dāng)享有的平等權(quán)、自由權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利。《憲法》是我國(guó)的最高法，那是否根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等法律采取的限權(quán)措施是違憲的呢？答案并不是肯定的。從形式上，限權(quán)行為的確暫時(shí)侵害了公民的消極基本權(quán)利，因?yàn)橄拗乒褡杂沙鲂械臋?quán)利不是侵權(quán)嗎？但實(shí)質(zhì)上并不當(dāng)然一定侵害公民消極基本權(quán)利。在社會(huì)重大突發(fā)事件的特定社會(huì)時(shí)空環(huán)境下，根據(jù)劃分的不同權(quán)力行使界限讓渡部分消極基本權(quán)利，并不當(dāng)然完全使該消極基本權(quán)利落空，而是能享有真正完整的消極基本權(quán)利。[6]由此可見(jiàn)，在面對(duì)社會(huì)重大突發(fā)事件的非常時(shí)期，有限限權(quán)是一種完全合理并行之有效的限制公民消極基本權(quán)利的限權(quán)方式。

（二）有限限權(quán)的正當(dāng)化依據(jù)

不論何種限權(quán)方式都需要合理明確的正當(dāng)化依據(jù)為支撐，有限限權(quán)當(dāng)然也需遵守該項(xiàng)規(guī)則。該正當(dāng)化依據(jù)必須以具體的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，并在形式上符合一定地域范圍的法律法規(guī)，實(shí)質(zhì)上符合當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐姆ㄖ闻c人權(quán)保障內(nèi)涵。首先，在《社會(huì)契約論》一書中盧梭曾談到“人生而自由，卻無(wú)所不在枷鎖之中。”公民自愿選擇讓渡部分權(quán)利給公權(quán)力機(jī)關(guān)以保障權(quán)利更好的實(shí)現(xiàn)，而國(guó)家尊重和保護(hù)公民人權(quán)的前提是有效實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能。當(dāng)我們選擇讓渡部分權(quán)利給國(guó)家，讓國(guó)家來(lái)保護(hù)我們時(shí)，就應(yīng)當(dāng)對(duì)絕對(duì)的自由與權(quán)利做出相應(yīng)限制，在某些枷鎖中生活。其次，我國(guó)《憲法》將保障人權(quán)條款放在序言和總綱之后，便已經(jīng)在實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能與任務(wù)和保障人權(quán)間做出了取舍。第三，中國(guó)深受傳統(tǒng)文化的影響，在保障個(gè)人利益時(shí)推崇集體利益至上。公益目的的實(shí)現(xiàn)應(yīng)是正當(dāng)限權(quán)的首要檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。這在突發(fā)事件或其他特定情形下，為保障社會(huì)整體利益而使公民基本權(quán)利受到削減和限縮，在世界各國(guó)的憲法文化中都有所體現(xiàn)。第四，權(quán)利與義務(wù)是對(duì)等的。“保障人權(quán)并不是無(wú)限的，公民在享有憲法和法律規(guī)定的基本權(quán)利即獲得人權(quán)保障的同時(shí)，還必須履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)。”[7]當(dāng)獲得國(guó)家提供的人權(quán)保護(hù)時(shí)便需要承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，而這種義務(wù)在特定時(shí)期就可能表現(xiàn)為行使基本權(quán)利自由的限制。

倘若在重大突發(fā)事件中，只顧強(qiáng)調(diào)保障公民的消極基本權(quán)利，勢(shì)必會(huì)對(duì)公民利益造成更大程度的侵害，因?yàn)樽鹬睾捅Ｕ仙鼨?quán)才是木本水源。生命健康權(quán)是公民作為個(gè)體享有的基本人權(quán)，是其他基本權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。故重大突發(fā)事件中進(jìn)行有限限權(quán)是應(yīng)勢(shì)而謀、因勢(shì)而動(dòng)，順勢(shì)而為的維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展的合理舉措。以故，在特定時(shí)空環(huán)境下?tīng)奚糠窒麡O基本權(quán)利以保障生命健康權(quán)的限權(quán)措施是理之當(dāng)然的選擇。

三、有限限權(quán)的基本原則

公權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)公民基本權(quán)利限制需要正當(dāng)理由。然而基于正當(dāng)理由的權(quán)利限制也應(yīng)有一定限度，應(yīng)遵循必要原則，這一原則即使是在突發(fā)事件中同樣需要恪守。

（一）法律保留原則

奧托.梅耶基于資本主義國(guó)家三權(quán)分立的模式，而行政權(quán)具有較大靈活性的背景下，最先提出了法律保留原則。法律保留原則一方面彰顯了立法權(quán)的權(quán)威性，同時(shí)也蘊(yùn)含了等級(jí)效力低于法律的規(guī)范文件不得違背法律的立法精神。限權(quán)是直接關(guān)乎公民基本權(quán)利的行使。[8]緣于此，法律保留原則應(yīng)是限權(quán)必須遵循的原則。公權(quán)機(jī)關(guān)以維護(hù)國(guó)家利益和公共利益為目的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)，將應(yīng)急行政權(quán)擴(kuò)張到公民基本權(quán)利領(lǐng)域，必須以法律的明確授權(quán)為首要檢驗(yàn)標(biāo)尺。目前我國(guó)在突發(fā)事件中對(duì)公民基本權(quán)利進(jìn)行限制以及權(quán)衡限權(quán)措施是否合法的法律依據(jù)主要有具有法律效力等級(jí)的《突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》《傳染病防治法》和行政法規(guī)效力層級(jí)的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》。

（二）比例原則

公權(quán)力的行使必須有所限制。立法機(jī)關(guān)不能以維護(hù)公共利益為門面，毫無(wú)限度地行使立法權(quán)，那公民基本權(quán)亦會(huì)失去法律保障，因此立法機(jī)關(guān)遵循法律保留原則時(shí)，還必須遵循限度地要求。比例原則是限度要求主要表現(xiàn)。具體內(nèi)容包括以下三點(diǎn)：限權(quán)行為與欲達(dá)目的間并無(wú)不正當(dāng)聯(lián)結(jié)；實(shí)施的限權(quán)措施應(yīng)當(dāng)對(duì)公民權(quán)利的傷害性最小并且手段與目的之間具有必要性；限權(quán)手段與欲達(dá)目的之間具有均衡性，不存在大于相關(guān)目的過(guò)重負(fù)擔(dān)。[9]我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第11條已經(jīng)非常明確地表明應(yīng)急手段與應(yīng)急措施的選擇與適用應(yīng)當(dāng)追求合目的性與最小侵害性。比例原則是具有生命的能動(dòng)現(xiàn)實(shí)原則而不是死板的固定原則。在不同的突發(fā)情況下，參酌各項(xiàng)不同相關(guān)性因素綜合考慮要采取的應(yīng)急措施。在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中貫徹比例原則，從目的上實(shí)現(xiàn)對(duì)公民基本權(quán)利保障，從手段上保證限權(quán)措施的合法性、正當(dāng)性、有效性。

（三）明確性原則

權(quán)力的第一本能是維護(hù)。掌權(quán)者為維護(hù)權(quán)利的至高無(wú)上并不會(huì)愿意公布約束其行為的規(guī)則，便有“刑不可知，則威不可測(cè)”。權(quán)力的第二本能是擴(kuò)張。公權(quán)機(jī)關(guān)公布的法律應(yīng)當(dāng)明確具體，提高國(guó)民預(yù)測(cè)可能性，給予公民更多行為自由。對(duì)公民基本權(quán)利限制的法律條文更應(yīng)當(dāng)具體明確，避免法律實(shí)施機(jī)關(guān)隨意行使自由裁量權(quán)，肆意擴(kuò)張權(quán)限范圍與界限。不論是政府還是普通公民，在面對(duì)突發(fā)事件時(shí)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂都會(huì)有所增加，這極易導(dǎo)致公民與政府間的關(guān)系緊張，應(yīng)急措施無(wú)法得到有效施行，導(dǎo)致應(yīng)急行政無(wú)法獲得預(yù)期效果。[10]新時(shí)代法治國(guó)家的限權(quán)應(yīng)在相當(dāng)?shù)淖⒁夂椭?jǐn)慎義務(wù)基礎(chǔ)上時(shí)刻堅(jiān)持明確性原則，完美融合“法律實(shí)證化”與“保護(hù)基本權(quán)利”。一言以蔽之，若公民權(quán)利的限制在權(quán)利本身規(guī)定面前相形見(jiàn)絀，那對(duì)保障公民權(quán)利而言只是杯水車薪，甚至是毫無(wú)用處。在社會(huì)突發(fā)事件中需更認(rèn)真對(duì)待普通民眾的基本權(quán)利，根據(jù)突發(fā)事件的特性，堅(jiān)持限權(quán)基本原則，凸顯憲法對(duì)待公民基本權(quán)利的基本態(tài)度，平衡現(xiàn)代法治中權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系。