我國居家養老服務資金政策演進與優化研究

韋宇紅

摘要：居家養老服務在我國經歷了30余年的探索和發展，與資金投入保障相關的政策演進可以劃分為政策基本框架孕育、政策框架雛形形成、政策體系構建與完善三個階段，整個政策演進遵循著內部行動邏輯和外部行動邏輯。從政策體系的政策層級、政策對象、政策執行、政策工具四個視角考察，我國居家養老服務資金政策日趨完善，但還存在著政策制定力度與居家養老服務定位不對等、居家養老服務需求方資金政策較單薄、政策效力總體偏弱、政策程序不夠規范等問題，需要從加強居家養老服務綜合立法、確立“需求導向”為主的政策制定原則、提升政策制定水平和政策執行效力等方面不斷優化居家養老服務資金政策。

關鍵詞：居家養老服務；資金政策；政策演進；政策優化

中圖分類號：D669.6文獻標識碼：A文章編號：1004-1494（2021）03-0093-09

基金項目：國家社會科學基金項目“我國居家養老服務發展多元資金投入保障機制研究”（15BRK028）。

健全基本養老服務體系是“十四五”時期我國實施積極應對人口老齡化國家戰略的一項重要任務。2021年2月，中共中央總書記習近平在主持中共中央政治局第二十八次集體學習時強調，要健全老年人關愛服務體系，針對老年人等群體的特點，提供更加貼心暖心的社會保障服務[1]。作為老年人關愛服務體系重要構成的養老服務體系，其基礎是居家養老服務。持續提高居家養老服務供給能力和水平是順應廣大老年人居家養老意愿、減輕家庭和政府養老服務支出負擔的重要策略選擇。

資金是居家養老服務發展的核心要素，在“未富先老”“未備先老”的基本國情下，全面推進城鄉居家養老服務發展面臨著資金瓶頸制約。為加大資金投入、強化資金保障，從中央到地方政府及有關部門制定出臺了一系列資金方面的政策文件。全面系統地梳理居家養老服務資金政策的演進脈絡和體系構成，客觀分析資金政策的實施效應，探討優化和完善資金政策的實踐路徑，是破解政府主導下的居家養老服務發展資金短缺難題，擴大城鄉居家養老服務供給，高質量滿足廣大老年人居家養老需求的內在要求。

我國居家養老服務起源于20世紀80年代中后期開始的社區服務，作為政府部門應對人口老齡化的民生專項工作，則是在進入21世紀后由東部地區的一些城市率先推出，2008年上升到國家層面，由民政部門牽頭在全國范圍內開始全面推進。盡管在此后的發展中，一些地方的實踐創新對引領全國政策的出臺起到了重要作用，但從全國來看，國家層面出臺的政策對地方的實踐創新提供了指引和條件，對不同地區全面推進居家養老服務工作發揮著定海神針的作用。根據居家養老、社區養老、機構養老三位一體的發展思路，涉及資金方面的政策文件基本上是圍繞養老服務體系建設和養老服務業發展而制定的，其中自然涵蓋了居家養老服務領域的資金政策措施。以下以養老服務資金政策文件為藍本，對國務院和中央部委出臺的居家養老服務資金政策演進脈絡進行梳理和總結。

（一）居家養老服務資金政策的演進歷程

自1987年民政部門開始在城市普及推廣社區服務以來[2]，社區老年服務一直都是社區服務的重要內容，早期的社區老年服務可謂居家養老服務的萌芽。若從社區老年服務的推出時間算起，30余年間與居家養老服務資金投入保障相關的政策演進可以劃分為三個階段。

1.第一階段（1987—2005年）：孕育居家養老服務資金政策基本框架

20世紀80年代中期，民政部提出“社會福利社會辦”的城市社會福利工作改革指導思想，社區服務作為這項改革的直接產物和重要成果，自產生之日起在資金政策的定位上便是破除社會福利事業國家包辦的資金投入模式，構建國家和社會力量相結合的資金投入格局。開展社區服務的城市，堅持社區服務社會辦思路，主要通過基層自籌和社會集資解決所需資金。

1993年8月，民政部印發其倡導開展社區服務以來的第一個專項政策文件《關于加快發展社區服務業的意見》（民福發〔1993〕11號），明確社區老年服務為社區服務業的重要范疇，要求“多方籌集社區服務業發展資金”，具體包括將發展資金列入地方各級計劃部門統籌安排并增加投入、廣泛吸收社會資金和引進國外資金、建立社區服務發展基金等。11號文為社區老年服務發展的資金政策制定擬定了基本思路。

2000年8月，《中共中央、國務院關于加強老齡工作的決定》（中發〔2000〕13號）頒布，標志著老齡工作正式列入政府工作日程。文件首次提出依托社區發展老年服務業、建立和完善老年社會服務體系的理念，并從加大各級財政部門資金投入、鼓勵社會力量興辦老年福利服務設施、發揮金融機構信貸支持等方面，提出發展老齡事業的資金保障措施。這些措施構成了老齡事業資金政策的基本要件，也勾勒了社區老年服務資金政策的基本框架。在此框架下，《財政部、國家稅務總局關于對老年服務機構有關稅收政策問題的通知》（財稅〔2000〕97號）和《關于印發“社區老年福利服務星光計劃實施方案”的通知》（民發〔2001〕145號）相繼出臺，前者涉及老年服務機構的稅收優惠，后者部署通過發行福利彩票資助城市社區老年服務設施和農村鄉鎮敬老院建設。兩部專項資金政策文件的制定和實施，遵循了政府資金在老年社會服務體系建設中發揮引導與支持作用的政策邏輯。

2.第二階段（2006—2012年）：形成居家養老服務資金政策框架雛形

2006年2月，國務院辦公廳轉發全國老齡委辦公室和發展改革委等部門《關于加快發展養老服務業意見的通知》（國辦發〔2006〕6號），這是國家層面第一部養老服務專項政策文件，明確提出了“建立和完善以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為補充的服務體系”。隨后，《關于全面推進居家養老服務工作的意見》（全國老齡辦〔2008〕4號）印發，居家養老服務發展在全國范圍內啟動，在資金政策上著重強調了政府投入方面的保障措施。

2011年12月，《社會養老服務體系建設規劃（2011—2015年）》（國辦發〔2011〕60號）印發，這是我國首次將養老服務納入專項規劃范圍。60號文界定了居家養老服務的功能定位及其在社會養老服務體系建設中的基礎地位，首次針對不同投入主體系統地提出了“資金籌措”任務：在國家層面要求中央設立專項補助投資，在地方層面要求各級政府安排財政性專項資金；在福利彩票公益金投入上，要求民政部本級和地方各級的資金投入優先保障養老服務體系建設；在社會資金投入上，要求通過信貸支持、補助貼息、政府采購、用地保障等多種形式，引導和鼓勵企業、公益慈善組織及其他社會力量加大投入。依靠各級政府和社會力量共同投入的居家養老服務資金政策框架雛形由此搭建起來。

2012年下半年，《民政部關于鼓勵和引導民間資本進入養老服務領域的實施意見》（民發〔2012〕129號）和《民政部、國家開發銀行關于貫徹落實〈支持社會養老服務體系建設規劃合作協議〉共同推進社會養老服務體系建設的意見》（民發〔2012〕209號）相繼印發，推動了居家養老服務資金政策框架向資金政策體系演進。

2012年底，修訂后的《中華人民共和國老年人權益保障法》以法律形式確立了國家建立和完善社會養老服務體系的責任，要求各級政府建立穩定的經費保障機制并鼓勵社會各方面投入，居家養老服務資金政策體系建設獲得了法律地位。

3.第三階段（2013年至今）：構建和完善居家養老服務資金政策體系

2013年9月，《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》（國發〔2013〕35號）印發，標志著養老服務業發展第一次在國務院層面部署推進。35號文提出了加快養老服務業發展的六項政策措施，其中三項為資金政策，即完善投融資政策、完善稅費優惠政策和完善補貼支持政策，不僅為全國各地養老服務業發展的政策著力點指明了方向，同時也搭建起養老服務資金政策體系的基本架構。隨后一系列養老服務政策文件以前所未有的頻率密集出臺，2013年為此被稱為“中國養老改革元年”。

據不完全統計，2013—2020年累計超過20個部委獨立或者聯合發布了50多份直接關系到居家養老服務發展的政策文件，其中以資金為主題的專項政策文件將近30份，而類似于35號文的綱領性文件和類似于《城企聯動普惠養老專項行動實施方案（試行）》（發改社會〔2019〕333號）的綜合性文件，均從不同層面、不同角度提出了相應的資金保障措施要求。綱領性文件實質上也屬于綜合性文件，以下研究將這兩類文件統稱為綜合性文件。此外，針對居家養老服務某些構成要素或某些環節制訂的專項政策文件也都提出了資金保障方面的要求，例如，《關于加快實施老年人居家適老化改造工程的指導意見》（民發〔2020〕86號）、《住房和城鄉建設部等部門關于推動物業服務企業發展居家社區養老服務的意見》（建房〔2020〕92號）等。各類綜合性政策和專項政策共同構筑了加快推進居家養老服務發展的資金保障政策體系。

綜上所述，經過30多年的實踐探索，尤其是2013年以來的加快發展，在最初的社區老年服務資金政策基本框架上，一個以政府資金為主導、社會資金為主體、金融資金為媒介的居家養老服務多元資金投入保障政策體系已經初步構建，并在實踐中不斷完善和深化。

（二）居家養老服務資金政策的演進邏輯

我國居家養老服務資金政策的演進，既遵循著保障城鄉居家養老服務發展資金投入需要的內部行動邏輯，也遵循著將相關領域的政策變革落實到居家養老服務發展的外部行動邏輯，從而形成了具有自身特殊性和規律性的資金政策演進脈絡。

1.演進的內部行動邏輯：保障居家養老服務發展資金投入需要

這一邏輯的演進主要是沿著三條路徑推進。

第一，從以政府資金投入帶動社會資金參與為主轉向同時引導金融資金積極支持。《財政部、國家稅務總局關于對老年服務機構有關稅收政策問題的通知》（財稅〔2000〕97號）是最早涉及居家養老服務資金問題的專項政策文件，其核心要義是對政府部門和社會力量興辦的老年服務機構給予稅收優惠。隨著第一部養老服務體系建設專項規劃頒布，第一份關于社會資金居家養老服務投入的專項政策文件《關于鼓勵和引導民間資本進入養老服務領域的實施意見》（民發〔2012〕129號）出臺，民政部還聯合國家開發銀行印發《關于貫徹落實〈支持社會養老服務體系建設規劃合作協議〉共同推進社會養老服務體系建設的意見》（民發〔2012〕209號），此后金融資金類專項政策文件陸續出臺，逐步強化了居家養老服務資金政策體系中金融支持的地位和作用。

第二，從面向居家養老服務提供者制定資金政策轉向同時兼顧居家養老服務使用者。早期的居家養老服務資金專項政策，無論是在政府資金投入上，還是在引導民間資本參與和開發性金融支持上，其對象均是養老服務提供機構，直到《關于做好政府購買養老服務工作的通知》（財社〔2014〕105號）印發，才有了針對居家養老服務使用者的資金專項政策文件。但相比居家養老服務提供者的資金專項政策文件，涉及居家養老服務使用者的資金專項政策文件數量偏少，除了105號文，也只有《關于建立健全經濟困難的高齡、失能等老年人補貼制度的通知》（財社〔2014〕113號）、《關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》（人社廳發〔2016〕80號）等寥寥數份文件。

第三，先制定綱領性文件再出臺配套文件進而在實踐中不斷深化綱領性文件。這是我國各領域政策文件制定的一條基本規律。具有中國養老服務政策新的里程碑意義的《關于加快發展養老服務業的若干意見》（國發〔2013〕35號），是黨的十八大以來各部委制定居家養老服務相關政策文件最重要的依據之一。在經過近6年的實踐和總結后，國務院辦公廳印發《關于推進養老服務發展的意見》（國辦發〔2019〕5號），從深化放管服改革、拓寬養老服務投融資渠道、擴大養老服務消費等六個方面提出28項具體政策措施，進一步細化和深化了居家養老服務資金政策體系。5號文既是對經實踐檢驗證明行之有效的政策措施的提煉和匯總，又是指引養老服務進一步深入發展的新綱領性文件。

2.演進的外部行動邏輯：將相關領域的政策變革落實到居家養老服務發展中

居家養老服務既屬于老齡事業也屬于老齡產業，惟有與國民經濟社會發展統籌推進才能實現持續健康發展。為此，《中華人民共和國老年人權益保障法》在1996年8月首次頒布時就提出各級政府將老年事業納入國民經濟和社會發展計劃，促進老年事業與經濟、社會協調發展的要求。2011年制定的《國民經濟和社會發展的“十二五”規劃綱要》將建立養老服務體系納入其中，故在養老服務體系中位于基礎性地位的居家養老服務就其資金政策體系而言，顯然不是孤立存在和演進的，而是與相關領域的政策之間保持著既相對獨立又密切聯系的關系。從表1可以看到，包括居家養老服務在內的養老服務資金專項政策文件的制定，體現了對相關領域政策文件在養老服務業的具體落實。

（一）居家養老服務資金政策體系構成

對我國居家養老服務資金政策體系構成的考察可以從四個視角展開。

1.從政策體系的層級看，有國家和地方兩個層面的居家養老服務資金政策體系

地方資金政策體系的構建總體上以國家資金政策體系為框架，根據國家資金政策的精神和要求，制定地方相應的資金政策措施。同時，不少地方政府勇于創新突破，在一些資金政策的制定上走在國家前面，為國家層面的政策出臺提供了范例、奠定了基礎。例如，江蘇出臺了全國省級層面第一部金融支持養老服務業的專項政策文件《關于金融支持養老服務業發展的意見》（蘇金融辦發〔2014〕85號），為中國人民銀行等五家中央機構聯合出臺《關于金融支持養老服務業加快發展的指導意見》（銀發〔2016〕65號）積累了經驗；一些省份為落實65號文制定專項文件，如《關于金融支持貴州省養老服務業加快發展的實施意見》（貴銀發〔2016〕133號）、《北京市民政局關于金融支持養老服務業發展的實施意見》（京民養老發〔2019〕152號）等。

2.從政策對象看，有面向居家養老服務供給者和居家養老服務需求者的兩套資金政策體系

居家養老服務的供給者主要是各級政府部門和養老服務機構，關于政府部門的資金政策包括本級財政資金投入政策和對下級轉移支付政策，關于養老服務機構的資金政策包括養老服務設施建設和運營資金政策、養老服務信息化建設資金政策、養老服務人員培訓和補貼資金政策等。居家養老服務的需求者是居家養老服務的使用者及其家庭，目前居家養老服務需求者的資金政策主要是針對服務的使用者，亦即居家老人，涉及養老津補貼、政府購買養老服務、老年人意外傷害保險、居家適老化改造等政策。

3.從政策執行面看，有試點地區執行的特殊政策和面向全國執行的普適政策

全國范圍內的居家養老服務工作是在東部地區部分城市先行試點的基礎上鋪開的，國家層面組織的居家養老服務領域系列試點工作在《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》（國發〔2013〕35號）出臺后陸續啟動。例如，2016年7月，民政部、財政部啟動中央財政支持開展居家和社區養老服務改革試點；2019年8月，中國銀保監會出臺鼓勵銀行業和保險業支持養老等社區家庭服務業發展的試點方案等。這些試點工作的資金保障措施是居家養老服務資金政策體系的重要組成，它不僅有利于緩解試點地區居家養老服務資金瓶頸問題，也促使試點地區完善資金政策、發揮試點示范效應。

4.從政策工具看，以上三個視角下的居家養老服務資金政策均可大致分為財政政策、金融政策和外資政策三大類

在財政政策上，主要有財政直接投入、財政轉移支付、財政補貼、稅費優惠、政府購買服務、老年人津補貼等政策；在金融政策上，主要有信貸支持、保險介入、養老服務產業債券發行、養老服務產業基金設立、資本市場上市融資、養老金融產品開發等政策；在外資政策上，主要有放寬養老服務業外資準入條件、落實外資舉辦養老服務機構的國民待遇等政策。

（二）居家養老服務資金政策效應分析

1.居家養老服務資金投入增長及成效

居家養老服務資金政策的不斷完善直接推動了居家養老服務發展持續邁上新臺階。圖1至圖3分別顯示了國家層面居家養老服務資金政策文件出臺頻數、養老服務資金投入規模、居家養老服務設施數量和老齡補貼人數的增長情況，對比可見，無論是養老服務資金投入還是居家養老服務設施，亦或老齡補貼人數，其增長趨勢與居家養老服務資金政策的出臺頻數呈現高度的一致性。

從圖2可見，從開始發布年度民政事業費老年人福利支出統計數據的2010年以來，該指標值逐年穩步增長，2019年達到453.0億元，是2010年的27.4倍。中央預算內養老服務基本建設投資，除2013年出現負增長外，其余年份均保持穩定增長之勢，2019年為32億元，是2009年的16倍。中央彩票公益金中用于養老服務的支出則呈現波動式增長，2019年增加到32.2億元，是2006年的20.1倍。政府資金的投入較好地帶動了社會力量的參與，從民政部門僅對社會力量參與養老機構建設和運營的統計數據看，截止2020年6月底，全國超過50%的養老機構和床位為社會力量舉辦[3]。

隨著資金投入力度的逐步加大，居家養老服務設施和享受老齡補貼的老年人持續增長（見圖3）。到2019年底，全國社區養老照料機構和設施63618個，社區互助型養老設施101276個，享受高齡補貼、養老服務補貼、護理補貼、老齡綜合補貼的老年人數合計3579.1萬人；與2014年相比，社區養老照料機構和設施數量增長238.1%，社區互助型養老設施增長150.3%，享受老齡補貼的老年人數增長88.9%。

2.居家養老服務資金政策存在的不足

盡管我國居家養老服務發展成效顯著，但距離滿足城鄉居民多元化、多樣化的居家養老服務需求尚有較大差距，其中資金投入總量不足、結構不夠合理是重要原因，而這與居家養老服務資金政策尚不完善有著必然聯系。

（1）政策制定力度與居家養老服務定位不對等

自國家層面提出養老服務體系的概念以來，居家養老服務的基礎性地位便牢牢確立，而機構養老服務的地位經歷了從“補充”到“支撐”再到“補充”的調整。但在政策制定上，針對機構養老服務的措施遠超過居家養老服務。2006—2020年，國家層面針對機構養老服務出臺了近20份專項政策文件，針對居家養老服務出臺的專項政策文件只有6份。其中涉及資金領域的政策文件、針對養老機構制定的文件具有普適性，如《關于推進養老機構責任保險工作的指導意見》（民發〔2014〕47號）、《關于明確養老機構免征增值稅等政策的通知》（財稅〔2019〕20號）等；而圍繞居家養老服務出臺的文件，基本上屬于試點階段文件，如《中央財政支持居家和社區養老服務改革試點補助資金管理辦法》（財社〔2017〕2號）。居家養老服務政策制定力度偏弱折射出政府部門在養老服務體系建設和養老服務業發展上存在理念偏差，即重機構養老服務輕居家養老服務，這是導致居家養老服務發展滯后于機構養老服務的根本原因。

（2）居家養老服務需求方資金政策較單薄

居家老人及其家庭對養老服務費用的支付能力，以及家庭成員對居家養老照料的參與度是影響居家養老服務業持續健康發展的重要因素。為此，居家養老服務業成熟的發達國家都極其重視老年人及其家庭養老服務資金政策的制定與完善，采取了以長期照護服務籌資和家庭照料者支持為主要內容的政策措施。反觀我國，這方面的政策制定是一大短板。居家養老服務資金政策偏向供給方，對需求方資金支持的政策措施屈指可數。

在長期照護服務籌資政策上，我國于2016年開始長期護理保險制度試點，目前尚處于擴大試點階段。長期照護服務籌資政策不僅決定了老年人對長期照護服務的剛性需求能否轉化為有支付能力的有效需求，也左右著養老服務機構盈利點的培育和盈利能力的提升。我國長期照護服務籌資政策的缺失，導致4500多萬失能失智老人的養老服務剛性需求難以釋放，居家養老服務機構的照護服務項目優勢無法凸顯，經營普遍陷入舉步維艱的困境。

在家庭照料者支持政策上，我國于2012年修訂的《中華人民共和國老年人權益保障法》第一次明確提出“為家庭成員照料老年人提供幫助”，但具體提供哪些幫助、如何組織實施和評價卻未作出規定，而有關養老服務的各項行政法規和部門規章至今也未作出系統闡述。在地方層面，雖然有上海市2018年以來開展“老吾老計劃——家庭照護能力提升項目”，南京市于2017年試點“喘息服務”并于第二年出臺養老喘息服務補貼辦法，北京市豐臺區于2018年啟動“喘息服務”試點，但目前推出家庭照料者支持政策的地方只有極少數。無論是地方層面還是國家層面，家庭照料者支持政策都嚴重缺失。

（3）政策效力總體偏弱

我國涉及居家養老服務資金的政策文件有50多份，其中資金專項政策文件近30份，形成了以部門規章為主體的資金政策體系。由于政策文件的效力等級不高、操作性偏弱、碎片化突出等問題，使得政策整體執行偏弱、政策效力有限。

一是政策文件的效力等級不夠高。法規政策按效力等級可分為法律、行政法規、部門規章等文件，效力逐步遞減[4]。2000—2020年，我國涉及居家養老服務的綜合性政策文件出臺31份，其中屬于法律的僅有《中華人民共和國老年人權益保障法》；部門規章最多，有15部，占到48.4%；行政法規13部，占41.9%；黨內法規2部，占6.5%。同期涉及居家養老服務的資金專項政策文件出臺29份，其中行政法規2部，其余均為部門規章。以部門規章為主的居家養老服務政策文件，尤其是屬于部門規章的居家養老服務資金專項政策文件，在政策執行效力上存在先天不足。

二是可操作性的政策文件占比低。法規政策按文件形式又可以劃分為規劃、計劃、意見、辦法、方案、通知等類型。辦法類和方案類文件的可操作性最強，它們由行業主管部門對某項工作提出具體的規定或方法、步驟、措施等；意見類和通知類文件更多地是具有指導性而非強制性，其貫徹落實需要地方政府根據文件精神和要求作出具體詳細的安排，包括實施細則、配套措施、量化規定等，尤其是財力方面的保障。在29份居家養老服務資金專項政策文件中，屬于意見類的文件最多，有12份，占41.4%；其次是通知類文件8份，占27.6%；辦法類文件和方案類文件共有6份，占20.7%，其中又有一半屬于階段性文件，比如，中央財政支持居家和社區養老服務改革試點補助資金管理。在31份居家養老服務綜合性政策文件中，同樣是意見類文件最多，有14份，加上2份通知類文件，這兩類文件占到總數的一半。無論是居家養老服務綜合性政策文件還是資金專項政策文件，意見類和通知類的文件比重均超過50%，其政策效力取決于地方政府的落實能力。而現實表明，地方政府落實上級政策文件的水平參差不齊，不少地方要么對上級政策文件的出臺反映滯后，要么依葫蘆畫瓢照搬上級文件的內容了事，以致各級政策文件難以落地實施，政策總體執行效力大打折扣。

三是政策的合力亟待增強。養老服務發展牽涉眾多部門，隨著積極應對人口老齡化挑戰上升為國家戰略，中央各相關部委越來越重視養老服務體系建設和養老服務業發展，紛紛出臺政策文件。29份居家養老服務資金專項政策文件的發文部門包括國務院辦公廳和21家中央部委機構，其中由兩家以上部門聯合發文的有19份，在一定程度上體現了政府部門之間的協調與配合，有利于提升政策的執行效力。但部門的聯合發文多為“意見”或“通知”，缺少強制性，加上缺少相應地部門協調配合機制支撐，除了民政部、財政部、國家發展改革委員會這三家養老服務政府資金的主要來源部門外，其他部門大多未能將聯合發文的相關政策與本部門掌握的資金資源充分結合起來，使得各部門頒布的政策相互對接、相互融合不夠，碎片化的政策難以形成強大的政策合力。

（4）政策程序不夠規范

標準的政策程序不僅包括政策的制定和執行，還包括事前的調研、咨詢，以及事后的評估、修正等一系列緊密聯系的過程。面對人口老齡化加速所帶來的居家養老服務發展壓力，政府的資金資源更顯稀缺性，這就要求政府部門必須嚴格遵守標準的政策程序，高質量出臺政策文件，盡可能實現資金政策收益最大化。目前各級各地政府能夠做到這一點的并不多，不少居家養老服務資金政策缺乏扎實的調研基礎、深度的受眾參與、有效的貫徹落實、規范的評估判斷、及時的修正或終止，結果容易造成資金資源錯配，政策未能精準發力，甚至出現偏差。例如，已經實現省級層面全覆蓋的高齡補貼制度，大多數地區采取普惠型福利模式，但標準為每人每月不到100元，有些甚至低至每人每月20元，對經濟困難的老人來說不過是杯水車薪，對中高收入的老人來說政策紅利也是微乎其微；又如，一些省份實施的居家養老服務從業人員補貼政策，僅限于某些特殊的從業人員一次性的補貼，對穩定從業人員隊伍和降低服務供給成本的作用不大。

（一）加強居家養老服務綜合立法

發達國家居家養老服務發展的成功經驗表明，完善的法律體系是居家養老服務資金投入保障的重要基礎支撐。例如，老齡化程度高居全球之首的日本，其涉及居家養老服務的法律有《老人福祉法》《老人保健法》《護理保險法》《社會福祉士及介護福祉士法》《老年人住宅法》等，這些法律構成了一個較為完整的居家養老服務法律體系，其中的關鍵要件就是對居家養老服務的資金籌集作出系統而詳細的規定。我國涉及居家養老服務的法律迄今卻僅一部《中華人民共和國老年人權益保障法》，這部1996年頒布的法律在2012年修訂時增加了“社會服務”專章，只是對政府的資金投入保障以及市場主體、社會組織、居民個人的參與作了原則性規定。居家養老服務法律支撐的乏力制約了居家養老服務資金政策效力的發揮，加強居家養老服務綜合立法刻不容緩。

一方面，應盡快出臺全國《居家養老服務條例》。2015年全國第一部居家養老服務地方立法《北京市居家養老服務條例》發布后，蘇州、烏魯木齊、合肥、河北、寧波等地也相繼發布當地條例，通過立法促進居家養老服務體制機制建設。這既為全國層面條例的制定奠定了基礎、提供了經驗，也折射出盡快建立全國統一條例的必要性和緊迫性。《居家養老服務條例》要在界定各參與主體的法律責任和法律關系的基礎上，以明確各級政府在居家養老服務方面的事權和財權為重點，對居家養老服務資金保障措施作出詳細規定。

另一方面，應有計劃出臺和完善與居家養老服務相關的法律。以《中華人民共和國老年人權益保障法》為基礎，參照發達國家的作法，研究制定與居家養老服務直接相關的專門法律，如《養老服務促進法》，作為老年人權益保障的單行法[5]，對居家養老服務分設專章，就其參與主體和包括資金籌集與投入在內的各個環節進行法律規范。此外，對涉及居家養老服務相關環節的法律，如《預算法》《社會保險法》《消費者權益保護法》《土地管理法》等，在修訂過程中要充分考慮居家養老服務的立法特征和要求。通過加強居家養老服務綜合立法工作，推動居家養老服務資金政策效力等級提升。

（二）確立“需求導向”為主的居家養老服務資金政策原則

推進政策制定從“供給導向”為主轉向“需求導向”為主，強化對居家養老服務使用者及其家庭的資金政策支持，增強城鄉居民對居家養老服務的有效需求和消費動能，實現消費帶動供給的內生性增長，促進居家養老服務成熟盈利模式的形成。重點要抓好三個領域的政策制定與實施。

1.加快構建多層次的護理保險制度

全國有29個城市正在試點長期護理保險制度，尚未納入試點范圍的城市應密切關注試點進展、緊跟試點節奏，結合本地實際開展前期調查研究和方案預設計，以便在國家的統一安排部署下能夠及時推出實施措施。同時，制定稅收優惠政策，支持商業保險機構開發多樣性的商業長期護理險產品，作為社會長期護理基本險的補充，保障中高收入老年群體對高層次長期護理服務的支付能力。

2.增加老年人的收入及其家庭照護

完善高齡老人津貼、困難老人補貼、養老服務補貼等老年人津補貼制度，加強對困難老人的精準救助；搭建老年人參與經濟社會發展平臺，支持有一技之長的老年人再就業，對低收入老人的勞動收入給予免稅待遇；統籌居家養老服務與家庭養老服務協同發展，加快建立家庭照料者政策支持體系，充分發揮傳統的家庭養老照料功能；完善家庭減稅政策，細化個人所得稅贍養老人專項附加扣除政策，增加照料失能、半失能老人的子女所得收入專項附加扣除，使有擔負照料老人的家庭能夠更好地享受稅收養老惠民政策。

3.增強居民養老金融儲備

地方金融監管部門應主動聯系金融機構，共同開展國民養老金融宣傳和教育活動，引導消費者尤其是中青年消費群體形成養老儲備意識，增長養老金融基本知識。政府部門要通過出臺激勵政策和加強金融監管，支持和規范金融機構創新養老金融產品，開發針對居民養老的個人理財、遺囑信托、住房反向抵押貸款、住房反向抵押保險等金融業務，為不同類型的客戶設計個性化的中長期養老金融產品。

（三）提升政策制定水平和政策執行效力

1.要重視規范政策程序

重點補齊“頭”“尾”兩項工作，即扎實做好政策制定的前期調研，以及綜合采取政策審計、第三方評估等方式科學評價政策得失，及時修正、補充政策措施，規范執行政策調研—政策制定—政策落實—政策評估—政策修訂的完整政策程序。

2.要激勵與約束并舉推動居家養老服務資金政策落地

嚴格按照《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》（國發〔2013〕35號文）相關要求，建立居家養老服務資金政策法規執行監督檢查機制，通過常規督查和專項督查，弱化地方政府對中央政策執行的自由裁量權，增強政策執行的約束力；用好績效考核指揮棒，將居家養老服務資金政策的落實情況納入地方政府年度績效考核范圍，對政策落實成效顯著的地方給予中央專項資金傾斜或獎勵。

3.要建立健全組織協調機制

《關于全面推進居家養老服務工作的意見》（全國老齡辦〔2008〕4號文）強調“各有關部門要加強配合，積極支持居家養老服務的發展”，但大多數地方至今仍未啟動部門協調配合的制度化建設，致使養老服務工作中的“堵點”“痛點”“難點”等問題未能有效解決。2019年8月，經國務院同意，由民政部牽頭，21個部門和單位組成的養老服務部際聯席會議制度建立，為各地政府部門強化統籌協調制度化建設提供了動力和借鑒。地方政府部門要積極行動起來，以建立健全養老服務工作領導小組或部門聯席會議制度為抓手，著力破解居家養老服務發展中的各種難題頑癥，切實打破部門藩籬，統籌各類資金資源的籌集和使用，為加快推進居家養老服務發展提供有力的資金政策保障。

[1]習近平主持中共中央政治局集體學習完善覆蓋全民的社會保障體系促進社會保障事業高質量發展可持續發展[N].人民日報海外版，2021-03-01（1）.

[2]侯巖.中國城市社區服務體系建設研究報告[G].北京：中國經濟出版社，2009：5.

[3]民政部2020年第四季度例行新聞發布會[EB/OL].http：//www.mca.gov.cn/article/xw/xwfbh/ 202011/n28/index.html.

[4]原新，李志宏，黨俊武，等.中國老齡政策體系框架研究[J].人口學刊，2009（6）：27.

[5]李連寧.對養老服務立法的若干思考[J].中國社會工作，2020（23）：8.

責任編輯莫仲寧