地方政府隱性債務風險防范化解研究

鐘詠

摘要：2015年起新修訂的《預算法》實施，地方政府債務發行及管理進入法制化、規范化軌道，地方政府債務“開前門、堵后門”成效明顯，法定債務規模及風險得到較好控制，但受政府職能定位、政績考核、預算軟約束、融資平臺轉型發展不到位等因素影響，違法違規或變相舉債形成的隱性債務不容忽視。面對地方政府隱性債務治理中的風險挑戰問題，要時刻關注、及時研判，從財政可持續發展出發，統籌財政發展和安全，加快財稅體制改革、推動地方經濟高質量發展、提高資產資金配置效率并強化績效考核、規范推動債權債務融資融合發展，抓實地方政府隱性債務風險化解。

關鍵詞：地方政府；隱性債務；風險化解

中圖分類號：F812.7文獻標識碼：A文章編號：1004-1494（2021）03-0102-05

基金項目：2020年中共廣西區委黨校（廣西行政學院）青年課題項目“疫情背景下地方政府隱性債務風險防范研究”（2020QN04）。

2019年1月21日，習近平總書記在省部級主要領導干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題研討班開班式上強調：“面對波譎云詭的國際形勢、復雜敏感的周邊環境、艱巨繁重的改革發展穩定任務，我們必須始終保持高度警惕，既要高度警惕‘黑天鵝’事件，也要防范‘灰犀?！录?；既要有防范風險的先手，也要有應對和化解風險挑戰的高招；既要打好防范和抵御風險的有準備之戰，也要打好化險為夷、轉危為機的戰略主動戰?！盵1]當前，我們應高度重視化解地方政府隱性債務風險，努力實現財政高質量發展。

一、地方政府隱性債務基本定義、特征及規模

國內學者普遍認為，不論舉債主體是機關事業單位、國有企業還是投融資平臺，只要超出法律或合同范圍，并且債務由財政資金償還的，或預先確定未來的財政支出責任事項，以及在公眾預期與道義責任下形成的債務都屬于政府隱性債務范疇。 2017年，中共中央政治局會議指出：“要積極穩妥化解累積的地方政府債務風險，有效規范地方政府舉債融資，堅決遏制隱性債務增量”[2]，“隱性債務”一詞從國家層面被正式提出?！敦斦筷P于堅決制止地方政府違法違規舉債遏制隱性債務增量情況的報告》將法律規定以外的地方政府變相舉債及違規擔保視為隱性債務，《中共中央國務院關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》和《地方政府隱性債務問責辦法》兩份文件給定義和判斷地方政府隱性債務提供了權威依據。一般來說，地方政府隱性債務相對于政府法定限額債務，以非政府債券形式舉借的直接約定或承諾以財政資金償還，或違法提供擔保、出于職能考慮承擔救助責任而形成的違規舉債，是突破債務限額的預算外活動。因此，判斷是否屬于隱性債務不能僅限于融資主體、融資方式及合同約定等形式上的考慮，而應堅持實質重于形式的原則，重點關注是否突破債務限額、是否需要財政資金償還或兜底這兩個關鍵特征。

從債務規模來看，據財政部公告，“截至2020年12月末，納入預算管理的全國地方政府債務余額256615億元，其中一般債務127395億元，專項債務129220億元；政府債券254864億元，非政府債券形式存量政府債務1751億元。”[3]債務總量控制在全國人大批準的全國地方政府限額之內，但是，限額內債務并未完全體現出地方政府隱性債務規模及風險程度。審計署2018年第2號公告披露：“部分地區通過違規出具承諾函、融資租賃、簽訂工程類政府購買協議等方式變相舉債，形成政府隱性債務154.22億元?！盵4]由于預算外活動的多樣性和復雜性，地方政府隱性債務透明度低且底數不清，地方政府隱性債務總量難以完全掌握，需要警惕潛在的風險隱患。

1994年分稅制改革使地方財權上收，而1995年實施的《預算法》對地方政府預算赤字和債券發行有明確約束，《擔保法》《貸款通則》對地方政府直接貸款和貸款擔保進行了限制，這就使得地方政府的財力不斷縮小，地方政府有限的財力難以支撐教育、醫療衛生、社會保障、環保等大量支出責任，地方政府財權和事權不匹配問題導致資金缺口日益擴大，在中央轉移支付仍無法補足財力缺口的情況下，平臺公司逐漸成為地方政府舉債融資的重要工具和載體。2008年金融危機爆發后，中央政府以期通過基礎設施建設拉動經濟增長，地方政府為配套“四萬億”投資計劃，在人民銀行、銀監會以及財政部等部門的政策支持下，融資平臺公司出現井噴式增加并開始大規模的舉債活動，企業債、中期票據等融資工具為充實地方政府基礎設施建設資金提供了重要支撐，城投債的發行進入了快車道。城投債表面上是融資平臺的企業債，但有土地的抵押以及政府的擔保，最終償債資金主要來源土地出讓收入或者地方財政收入，隨著房地產市場的調控，地方財政越發缺乏穩定、可持續的基礎。2015年起新修訂的《預算法》實施，正式賦予地方政府在預算約束下依法舉債權，納入預算管理的地方政府債券成為地方政府舉債融資的唯一合法途徑，地方政府債務治理進入了一個新的時期?！秶鴦赵宏P于加強地方政府性債務管理的意見》《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》等文件先后出臺，通過存量債務清理甄別、債務置換及限額管理等舉措修明渠、堵暗道，明確提出了要劃清地方政府與融資平臺公司的界限，政府部門不得通過企事業單位等舉債，堅決制止地方政府違法違規舉債。但是從另一個角度來看，債務限額管理也限制了地方政府直接融資的能力，使得地方政府尋求更多預算外融資來保證在建項目資金需求，比如，部分融資平臺非市場化舉債業務、國有企事業單位替政府舉債、政府提供直接或間接擔保等。特別是在此期間推行的政府與社會資本合作（PPP項目）、政府購買服務等被異化，這都為地方政府債務隱性化披上了“新馬甲”，長期以來的“政府性債務”演變成“政府隱性債務”。

具體來看，地方政府隱性債務形成受以下四方面因素影響。一是事權和支出責任不協調、不統一。部分地方政府存在不同程度的職能錯位、越位，模糊的政府、企業以及市場邊界使地方政府陷入大包大攬的局面，公共產品供給責任和政府支出壓力過大，預算外活動產生的隱性債務規模隨之擴大。二是不合理的政績觀依然存在。不少地方存在經濟目標過高、基礎設施重復建設、投資過剩等現象，一些地方大搞面子工程、形象工程，低效、無效投資加劇了地方政府財政負擔，一旦合法舉債難以滿足資金需要，違法違規舉債就成為必然。三是缺乏有效的責任追究機制。財政部門履行地方政府債務管理職責，但是受限于行政體制等因素，相關監督管理職能作用發揮并不理想，對違規舉債難以形成有效約束，缺乏有效的責任追究機制更是助推了地方政府違規舉債。四是稅制改革使地方政府主體稅種減少，加之減稅降費政策的持續推行，地方財政收入受到直接影響，當前為了配合做好宏觀調控政策的實施，落實好中央“六穩”“六保”工作任務，很有可能形成新的隱性債務，這需要引起高度重視。

一般而言，政府債務與經濟發展是一種非線性關系，二者存在一個理性的平衡點。一定范圍內，地方政府舉債可以彌補公共支出、基礎設施建設以及城鎮化發展的資金缺口，但是一旦打破平衡便會形成反向抑制作用，這個平衡點高低取決于債務規模大小、結構構成、資金使用效益和償債能力，特別是與當地的經濟社會發展是否相適應、相協調，償債能力是避免債務風險轉化的決定因素。就目前情況來看，我國地方政府隱性債務管控仍面臨許多難點問題及風險挑戰。

一是預算軟約束下的道德風險。2014年《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》提出：“要硬化預算約束，防范道德風險，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則?！盵5]而我國地方政府隱性債務未納入預算限額管理并缺乏預算硬約束，那么如果不受限制地持續突破預算約束，投資效率低下、資金閑置浪費等問題將會很突出。隨著我國房地產市場調控政策影響，以土地出讓收入為主要來源的政府基金收入通道收窄，地方政府償債資金來源的不穩定性和不確定性增加，當地方政府不能償還到期債務時，一旦出現新官不理舊賬便會催生債務風險的代際傳遞和轉移，拆借挪用資金或進一步舉債、向上級政府轉嫁債務等行為將加劇道德風險。近年的多個隱性債務監管會議或文件都強調要打消基層政府認為中央和省級政府會救助的想法、打消金融機構認為政府會兜底的想法，這都是出于預算約束的考量。

二是融資平臺公司市場化轉型發展不到位。就目前來看，地方政府融資很大一部分來源于平臺公司，自新的《預算法》實施以來，加強了對各類融資平臺公司的監管，逐步清理地方政府存量隱性債務。在政策持續收緊的情況下，地方政府隱性擔保有所弱化，但融資平臺公司承擔著重要的基礎設施建設職能，在推動地方融資平臺轉型過程中，部分地方政府與平臺公司之間的關系尚未理順，其政府融資功能未被完全剝離，在轉型中面臨融資模式單一、治理結構不完善、低效無效投資等問題，致使其市場競爭力不足，融資平臺償債能力受限，剛性兌付預期下降使地方政府承擔連帶責任，一旦地方政府違約便會導致形成財政、金融風險的相互傳導。

三是隱性債務底數不清，資產、負債管理協調性不足。雖然法律上明確規定嚴禁違法違規舉債，但是在各種主客觀因素的影響下，部分預算單位、平臺公司或國有企業有意或無意少報、漏報甚至瞞報實有債務數，地方政府和財政部門對隱性債務規模、期限、本金償付等情況沒有完全掌握，部分隱性債務游離于監管和監督之外，一旦未掌握的存量隱性債務顯性化或者持續新增隱性債務，這會給精準施策帶來挑戰，制約了對地方政府債務風險的分析、研判、預警和精準施策，不確定的隱性債務風險很有可能演變成為經濟發展的“灰犀牛”。此外，債務資產閑置、浪費等問題突出，未能發揮出應有的資產效應。

（一）深化財稅體制改革，加快建立系統集成、協同高效的現代財稅體制

一是深化財稅體制改革。地方政府財權和事權不匹配是隱性債務形成的重要原因，那么就要加快財稅體制改革，推動建立現代財政制度，著力構建權責清晰、財力協調、區域均衡的央地財政關系，推動形成更加穩定的政府事權、支出責任和財力相適應的制度[6]，實現各級政府財權分配和事權范圍相匹配，減少因財權、事權和支出責任不匹配引起的資金缺口。要保持宏觀政策的連續性和穩定性，進一步完善轉移支付制度和基層財力保障機制，為地方政府建立良好的收支循環體系提供時間和空間，增強地方政府財政支出可預期性。優化一般和專項轉移支付結構，逐步提高一般轉移支付的規模和比例并建立穩定的增長機制，加快落實財政資金分配的公平性和合理性，統籌財政資源加強對重大項目和重點領域的資金保障。積極的財政政策要提質增效、更可持續，探索建立常態化轉移支付資金直達機制并穩步擴大直達資金范圍，更好推進各級政府分工協作、有序運轉、有效履職，充分發揮中央和地方兩個積極性。加快完善省以下轉移支付制度，合理安排共同財政事權轉移支付和專項轉移支付規模，實現地區間轉移支付資金與政府公共服務成本相銜接，進而抑制地方政府不合理的舉債需求，防止形成新增隱性債務。

二是堅持依法治稅理念。在遵循中央統一立法和稅種開征權的原則上，通過立法授權下放地方政府一定的稅收征管權限，適當擴大地方稅收分配比例，增強地方政府稅收收入內生動力。積極拓展新的地方稅源，加快推進消費稅征收環節改革，培育房產稅等地方主體稅種，保證地方財政收入的可持續性和穩定性，提高地方政府財政收支的自我平衡能力。優化稅收結構，合理控制非稅收入和稅收收入的征收比例，提高非稅收入規范化、協調化水平，提高地方政府稅收整體水平。建立更加科學有效的稅收征管制度，提高稅務征管效率和征管效能，將經濟增長的成效體現到財政增收上來。嚴格規范征管和減免并加強稅務稽查，既要避免收入不實、數據虛高，又要依法打擊涉稅違法行為，大力清繳偷稅欠稅，減少稅收征收環節上的稅源流失，不斷緩解減稅降費帶來的地方財政壓力，提升地方政府隱性債務償還能力。

三是完善公共物品和公共服務供給機制。不管是從財政基礎理論還是各國的實踐來看，公共物品和公共服務不一定完全由政府提供。在市場經濟條件下，對于混合公共物品是可以考慮由私人部門來提供的，這既可以調動社會力量參與公共治理的積極性，又可以減輕政府的財政負擔和支出壓力。那么，地方政府就要從國家治理體系現代化的角度加快職能轉變，加強財政承受能力評估，厘清政府、市場與社會三者的邊界，堅持有所為、有所不為，發揮出政府“有形之手”和市場“無形之手”的協同作用，完善公共物品供給機制，調整優化財政支出范圍，發揮市場在資源配置中的基礎性、決定性作用，支持民營企業、民間資本平等參與部分基礎設施領域投融資，通過市場機制形成公共物品、公共服務的良性供給，降低地方政府舉債需求。

（二）加快推動經濟高質量發展，強化自我“造血”機能，夯實穩定的財政收入基礎

一是持續深化“放管服”改革，將改善營商環境作為推動高質量發展的重要保證。堅持問題導向，從簡政放權入手，進一步打破現有利益格局，切實解決市場反映比較突出的各種限制多、門檻高、審批繁的問題，為推進交通、能源、農林水利、生態環保、冷鏈物流等基礎設施建設、產業園區開發和城鎮老舊小區改造營造良好的環境和條件。以網購、物流等為代表的新業態、新模式跨界經營、線上線下融合更加明顯，深刻改變著經濟社會結構和生產生活方式，傳統監管審批辦法很難適應其發展需要，因此要堅持包容審慎原則，及時開辟審批綠色通道，主動服務新興市場主體，同時要改革和理順市場監管體制，加強事中和事后監管，管出公平公正、服務創造出效率，推動實現“放管結合”和“服務優化”，著力營造穩定公平透明、可預期的營商環境，充分激發各類新增市場主體活力和內生動力。

二是搶抓政策窗口期，加快工業振興帶動產業鏈、供應鏈優化升級。科技創新催生出來的比如在線教育、生命健康、人工智能、5G等新產業新業態為地方經濟轉型發展孕育新的發展機遇。地方政府要搶抓發展“窗口期”，深刻把握產業變革趨勢，加快實施產業基礎再造工程，大力培育集成電路、新能源、新材料等成為核心主導產業，向有利于經濟轉型升級的新型基礎設施建設傾斜，加大新型城鎮化和交通、水利等重大工程投資力度。要集中力量辦好產業園區，充分發揮園區產業集群、要素集聚、資源集約的“洼地”效應，打造經濟快速發展平臺，壯大工業主體財源。主動適應產業結構升級的變化，加快一二三產業協同轉變，積極發展以文化旅游業和現代物流業為代表的第三產業，有效引導地方經濟向著更高質量的方向發展，增強經濟發展新動能，促進經濟增長和可償債綜合財力提高，消除地方政府隱形債務形成的條件。

三是加大存量資產盤活力度，提升資產與負債的配比程度。當前我國面臨出口受限、投資乏力、內需相對不足的困境，必須強化資產端管理，使地方政府具備更加堅實的償債基礎。一方面，地方政府應充分把握優質資產的經營內涵，創新城市資產和公共基礎設施的市場化經營管理方式，通過市場機制來盤活和經營好各類資產，提高資產的經濟收益或服務能力，特別是加強債務資產的盤活力度，通過提升資產效益增強償債能力。另一方面，各地政府要主動跟進新一輪國有企業改革的步伐，推進國有資產監管向管資本為主轉變，完善法人治理結構和現代企業制度，增強國有企業自主經營靈活性，逐步提高國有企業市場競爭力，不斷提高其經營管理水平、投資有效性、國有資本盈利能力和財政貢獻能力，通過“開源”阻斷地方政府債務風險。

四是加快剝離平臺公司政府融資職能。按照市場化原則規范進行融資和償債，通過市場化退出、債務重組機制和股權結構調整來打造新型優質市場主體，提高平臺公司的投資效率和盈利能力，使得償債能力增長率大于債務規模增長率。此外，還應發揮出國家監督體系的職能作用，完善財會監督體制機制，強化審計監督、財會監督等專業監督檢查，加強投融資平臺公司經濟事項審計、會計信息質量檢查和信息披露，嚴格落實企業會計準則和國有資產年度報告制度，依法依規、客觀審慎地查實并處理虛增固定資產或資本公積、財務核算不規范、會計基礎工作不規范等問題，實現對隱性債務穿透式全覆蓋監管，嚴防違規舉債及國有資產流失問題。

（三）優化政績考核內容和方式，在預算約束下提升資金使用績效

一是要建立健全領導干部政績考核制度和考核體系，牢固樹立穩增長與防風險并重的政績觀，逐步降低經濟增長指標在領導干部考核體系中的評價權重，將地方政府化債成效與政績考核掛鉤，增強化解存量隱性債務的內在動力。同時還應完善投資決策機制，提高投資項目管理能力，杜絕盲目地注重投資規模，減少形象工程、政績工程以及脫離當地財力的項目，從制度上約束地方政府不顧財力過度舉債或者違法違規舉債。明確“誰舉債誰償還”的主體責任，嚴格建立健全終身問責的違規舉債追究機制，防止地方政府追求短期政績而忽視風險隱患，從源頭上規避新官不理舊賬的道德風險，遏制地方官員違規舉債的沖動，更重要的是要約束地方政府主觀動機，嚴格查處虛報、瞞報隱性債務行為，使地方政府舉債更加制度化、規范化、合理化，積極穩妥化解存量隱性債務。

二是從“節流”和“問效”上下功夫，緩解地方政府財政收支矛盾。第一，深化預算制度改革，堅持政府長期過“緊日子”的導向，進一步壓減一般性非剛性支出，嚴格按照預算制度標準化開支，加快推進資金“節流”制度化；以更大力度調整優化支出結構，提高政策和資金的指向性、精準性、有效性，把有限的資金花在“刀刃”上，切實提高財政資金配置效率。第二，在支出進度考核機制下，要加強預算執行監測，充分考慮預算執行進度要求，同時也要注重資金安全和執行的效率，將績效管理的關口前移至項目前期決策環節，加強項目財政承受能力論證和投資評審，切實解決好固定資產投資效率低下、重復建設等“非理性”問題，減少資金低效、無效支出和浪費。要建立存量資金統計分析和清理回收機制，加大存量資金清理盤活力度，減少沉淀資金的占用，切實解決無錢可花和有錢花不出的矛盾。

（四）積極推動政府投資與社會投資融合發展，補齊市場參與不足的短板

當前，政府債券作為積極財政政策的重要著力點和宏觀調控的重要工具，發揮著逆周期調節和經濟自動穩定功能，對緩解地方財政支出壓力、穩定經濟基本盤起到了十分突出的作用。要堅持“資金跟著項目走”的原則，重點做好專項債券項目前期評估、篩選，申報并儲備好一批風險可控、收益可靠的高質量項目，用合規的專項債券來引導債務顯性化。同時要做細做實項目收益測算，客觀準確預測項目收入和成本，確保專項債項目收益與融資平衡，降低專項債還本付息風險。在立項審批環節，相關職能部門要不斷優化工作流程環節，加快推進專項債券項目立項、可研批復、初步設計以及招投標等工作，確保及時滿足專項債券申報需求。在債券資金使用過程中，要不斷強化資金管理部門和使用單位主體責任，用好地方政府專項債券，提高債券資金使用績效，發揮出債券資金“熨平經濟波動”的調節作用。

同時，我們應該清醒地看到，財政緊運行將是一個長期過程，當前政府投資效率已處于下降通道，不能簡單地依靠政府投資來刺激經濟，而要主動謀劃提振民間投資信心，充分發揮政府投資基金引導撬動作用。因此，要堅持政府作用和市場機制雙向發力，進一步理順政府投資和社會投資間的關系，不斷改善基礎設施投資環境和盈利空間，形成更加合理的市場“擠入”效應，加速推進規范化PPP項目和政府購買服務等改革，加快形成多元組合融資模式，提高民間資本參與基礎設施投資和公共產品供給的積極性，促進有為政府與有效市場的良性循環和有效協同，發揮政府投資和民間投資兩個積極性，通過降低直接融資成本來減輕政府債務壓力。

[1]習近平.習近平在省部級主要領導干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題研討班開班式上發表重要講話[EB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen/ 2019-01/21/content_5359898.htm.

[2]習近平主持召開中央政治局會議分析研究當前經濟形勢和經濟工作[EB/OL].http：//www.xinhuanet. com/mrdx/2017-07/25/c_136469929.htm.

[3]2020年12月地方政府債券發行和債務余額情況[EB / OL]. http：//yss. mof. gov. cn / zhuantilanmu / dfzgl/sjtj/202101/t20210125_3649040.htm.

[4]2018年第2號公告：2017年第四季度國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結果[EB/OL].http：//www. audit.gov.cn/n11/n536/n537/c130942/content.html.

[5]國務院關于加強地方政府性債務管理的意見[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2014-10/02/content_9111.htm.

[6]劉昆.建立現代財稅體制[J].國有資產管理，2021（1）：4-7.

責任編輯莫仲寧