穩定脫貧：內涵界定、機理分析與路徑選擇

劉亞娟

摘要：穩定脫貧旨在強調脫貧效果和質量，其內涵包括經濟收入、社會生活和人的發展三個維度。經濟收入推動農戶個體成長且決定其社會生活層次，個體發展提升農戶經濟收入且影響其生活追求目標，社會生活狀況促使農戶調整個人心態且刺激其努力獲取持續穩定的經濟收入。依托國家重大戰略協同推進貧困治理，是高效高質實現穩定脫貧的智慧路徑。

關鍵詞：穩定脫貧；基本內涵；機理分析；路徑選擇

中圖分類號：F126文獻標識碼：A文章編號：1004-1494（2021）02-0119-06

基金項目：國家社會科學基金項目“西南邊疆少數民族易地扶貧搬遷農戶穩定脫貧影響因素與政策建議的實證研究”（20XMZ084）；全國地方黨校（行政學院）2019年度重點調研課題“脫貧攻堅中西南民族地區易地扶貧搬遷農戶融入城市社區的效果測量與對策研究”（2019dfdxkt095）。

黨的十八大以來，我國脫貧攻堅成就舉世矚目，以農民人均純收入2300元（2010年不變價）為標準，貧困人口從2012年底的9899萬人減到2019年底的551萬人，貧困發生率由10.2%降至0.6%，區域性整體貧困基本得到解決[1]。與貧困人口數量大幅下降的良好態勢相對應，實現脫貧群體后續生產生活高質量發展理應在實踐和理論中受到關注。

穩定脫貧是在當前貧困人口數量大幅下降的良好態勢下，防止已經脫貧群體返貧，鞏固已經取得的脫貧成果，針對脫貧效果和質量提出的總體要求。

（一）習近平總書記提出穩定脫貧的最基本要素

針對穩定脫貧，習近平總書記指示：“要探索建立穩定脫貧長效機制，強化產業扶貧，促進轉移就業，讓貧困群眾有穩定的工作崗位?！盵2]“脫貧攻堅既要扶智也要扶志，既要輸血更要造血，建立造血機制，增強致富內生動力，防止返貧?！盵3]顯然，有產業支撐、有內生動力、能掌握新技能、能穩定就業，是總書記針對穩定脫貧強調的最基本要素。

（二）“兩不愁三保障”闡明穩定脫貧的基本標準

2011年，中共中央、國務院發布《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020）》（以下簡稱《綱要》）提出，到2020年穩定實現農村扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫療和住房，這是“兩不愁三保障”的最初提法。2015年12月，《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》（以下簡稱《決定》）在《綱要》基礎上，將“住房”標準調整為“住房安全”。2016年，《關于建立貧困退出機制的意見》（以下簡稱《意見》）出臺，提出農村貧困人口退出標準：以貧困戶家庭年人均純收入穩定超過國家扶貧標準且吃穿不愁，義務教育、基本醫療、住房安全有保障，突出“穩定超過國家扶貧標準”?！皟刹怀?、三保障”是《綱要》《決定》和《意見》設定的農村貧困人口脫貧目標，不僅包括擺脫貧困的收入手段，也包括擺脫貧困代際傳遞的能力（教育和健康），涉及的不僅僅是農民的收入問題，還涉及到公共服務的供給以及貧困人口居住所處的自然環境[4]。

（三）已有研究豐富穩定脫貧的觀察視角

關于穩定脫貧影響因素，有學者認為主要有三個方面：一是能力不夠；二是災病困擾；三是存在“福利依賴”思想[5]。針對少數民族地區，有學者強調存在生態環境脆弱、內生動力不足、整體受教育程度偏低等因素[6]。針對穩定脫貧路徑，學者們提出構建“福利依賴”制約機制[5]，堅持利益共創機制[7]，完善“全面保障”鞏固機制并大力發展教育[8]，與鄉村振興戰略結合[9]等思路。通過已有研究可以發現，穩定脫貧影響因素包括客觀方面的生態環境、疾病和自然災害等因素，也包括主觀方面缺乏內生動力的“等靠要”依賴思想，還有地區經濟社會發展不充分不平衡帶來的教育、醫療等公共服務問題。歸納起來，關于實現穩定脫貧的路徑，基本共識是建立健全各類機制，依托特色產業實現脫貧。宏觀層面建議脫貧攻堅應該和當前的鄉村振興戰略、新型城鎮化等重大事項協同推進，對民族地區的獨特境況強調完善生態補償機制和落實差別化政策。

（四）基層實踐驗證穩定脫貧的必備要素

G自治區（省級行政單位，以下簡稱G自治區）地處滇桂黔石漠化地區，“十三五”時期，為促使搬遷農戶實現穩定脫貧，G自治區出臺《關于加強易地扶貧搬遷后續產業發展和就業創業工作的指導意見》，強調加大產業發展和就業創業扶持資金籌措力度。G自治區B縣為確保貧困戶持續增收進而實現穩定脫貧，專門制定《B縣特色產業發展實施方案》，構建“市場牽龍頭、龍頭帶基地、基地連農戶”的利益聯結機制，確保脫貧攻堅期內建檔立卡貧困戶自主發展。G自治區L縣出臺《L縣2020年脫貧攻堅掛牌督戰方案》，內容包括打好義務教育、基本醫療、住房安全和飲水安全四大戰役和發展扶貧特色產業。G自治區W市L區在脫貧攻堅工作總結中指出當地存在的突出問題之一即是貧困戶內生動力不足，部分貧困戶“等靠要”思想尚未根本轉變，同時提出以電商扶貧促進貧困群眾增收來激發農戶的內生動力。X自治區（省級行政單位）J縣針對建檔立卡貧困戶不僅配套建設水、電、路等基礎設施，而且因地制宜扶持培植各種產業作為幫助貧困戶脫貧致富奔小康的重要措施。實踐表明，推進穩定脫貧既要多方籌措資金，支持特色產業發展，同時要構建利益聯結機制、激發貧困群體內生動力、建設公共服務配套設施。

由以上論述可知，穩定脫貧從其內涵來講，包括以下六個方面：其一，謀生渠道可靠——能夠依托產業穩定就業；其二，經濟收入達標——農戶人均純收入2300元（2010年不變價）；其三，脫貧主體責任明確——摒棄“等靠要”思想；其四，具備脫貧內生動力——積極追求美好生活；其五，基本生活有保障——衣食住行能滿足；其六，公共服務可對接——教育、醫療、交通等利益聯結機制有政策。這六個方面又分屬于經濟收入（就業和收入）、人的發展（主體責任和內生動力）和社會生活（基本生活、公共服務）三個維度。

穩定脫貧是涵蓋經濟收入、社會生活和人的發展諸要素且能實現貧困人口持續性脫離貧困的穩定狀態。剖析各要素在推進穩定脫貧中的作用并梳理其間關系能夠為實施穩定脫貧理清邏輯思路。

（一）收入達標是衡量穩定脫貧的基礎性指標

1.就業渠道可靠是獲得經濟收入的基本前提。首先，要有業可就。貧困人口在脫貧前多居住于交通不便的偏遠山區，生態環境脆弱，產業結構單一，缺乏累積生存資本的產業載體是致貧因子之一。其次，要有適配性產業可就。貧困人口生活區域相對封閉，生存技能落后，缺少獲得多樣化生存技能的機會和渠道。因而在引進產業時要考慮和貧困人口以往的從業技能相匹配，便于貧困人口在引進的企業中穩定就業。其三，要有就業指導人員幫扶。即便從事與貧困群體之前熟悉的生產活動相似的產業活動，也因為工作模式、作業流程、規范性標準的調整，需要通過就業指導，幫助貧困農戶逐漸由以往的家庭式生產轉向團隊協作性生產，由原來的自產自銷轉向規范化生產、開放式外銷，進而和活躍繁榮的社會大市場有效銜接，為未來生活進入良性循環奠定基礎。

2.收入持續達標是實現穩定脫貧的必要條件。首先，經濟收入達標是維持貧困戶家庭生活的經濟基礎?，F代社會分工越來越細，人的基本生存離開市場交換基本不可能完成。比如，每日三餐需要的燃氣、自來水以及食材都必須以貨幣來購買，還有維持精神生活的網絡等費用以及必要的其他開支。顯然，達到目前脫貧標準2300元這樣的收入標準是生存生活必須邁上的臺階。其次，經濟收入穩定達標有助于脫貧農戶進行長期的生活規劃。一般而言，經濟收入穩定達標的脫貧農戶，才有精力去設計自己未來的生活，才能在安排好必要的衣食住行之外，進一步考慮類似子女教育和個人發展這樣一些斬斷窮根的長遠之計，進而穩步邁向新生活。

（二）人的發展是衡量穩定脫貧的關鍵性指標

1.承擔脫貧主體責任是對人自身發展的角色定位。首先，貧困群體要摒棄“等靠要”思想。近些年各地扶貧實踐中不時暴露出存在“等靠要”思想制約貧困戶發展動力與活力，阻滯脫貧致富的不良現象。因為喪失脫貧志氣、貪圖扶貧資金，拒絕“脫貧摘帽”，導致增加返貧概率、增加政府經濟負擔、削弱社會力量參與扶貧的信心、阻礙全面建成小康社會的進程[10]。其次，要給貧困戶成長預留空間。脫貧攻堅階段，政府派出駐村干部承擔貧困村發展中的資金引進、技術支持、貧困村發展規劃和產業布局多種任務[11]，高效推動脫貧進程。然而，這種外部力量的嵌入式幫扶在某種程度上取代了原有的村領導集體，容易壓制村莊內生性，不利于鄉村自主性的生長[12]。

2.具備脫貧內生動力是對人自身發展的目標要求。人是生產力中最活躍的要素。推進穩定脫貧應調動貧困群體自身的主觀能動性。其一是主動向“能人”學習。這里的“能人”既包括懂技術的行業專家，也包括率先實現穩定脫貧者。尤其是要向后者請教學習，主動探尋脫貧經驗。其二是主動適應工作。調研中遇到一則案例：G自治區T縣政府曾經專門組織過300人到縣城附近的工業園區工作，一個月后只剩下30人留在園區。政府派干部了解情況，老百姓說：“城里人太懶，我們是雞叫就上山干活，今天我干一整天，明天我還要回去過豐收節”。因為作息時間的不適應，貧困群眾和現代企業管理者發生沖突，直接導致就業失敗。隨后，縣政府專門帶領有就業意愿的貧困人員去對口援建地區考察學習，切身體驗現代企業工作模式，才使局面得以扭轉。其三是主動融入社區。這點在易地搬遷農戶中形勢最為嚴峻，突出表現為居住在新環境仍然秉持舊習慣。J縣是G自治區的邊境縣，筆者在2018年4月調研時聽到移民局領導講述一些易地搬遷戶遷入新居后的狀況，包括在陽臺飼養禽畜，在客廳劈柴，隨意從高層向下丟東西等等諸如此類的生活情節。針對這些情況，縣政府將其作為社會治理的重要內容專門進行培訓，幫助搬遷農戶盡快轉變生活習慣。

（三）社會生活是衡量穩定脫貧的保障性指標

1.基本生活有保障。脫貧農戶在解決最低生存需求后，保障子女教育和家庭醫療保險等需求成為必要考慮。

（1）保障子女接受教育斬斷窮根。研究表明，農戶受教育程度對其貧困狀況存在顯著影響[13]，提高家庭成員受教育程度可以有效改善貧困家庭經濟狀況，從而有利于貧困地區的脫貧致富[14]。因而，倡導教育扶貧，重視頂層設計，構建和完善教育扶貧制度體系，建構精準化教育扶貧治理機制，構筑多元協同參與的教育扶貧格局[15]顯得至關重要。令人欣慰的是，目前貧困地區教育扶貧已步入正軌。2016年3月，G自治區人民政府辦公廳印發《脫貧攻堅教育幫扶實施方案》，推出八項措施提高貧困地區教育水平，為貧困農戶斬斷窮根提供了堅實的政策支持。

（2）基本醫療保障降低致貧風險。實踐中，脫貧農戶因為家庭成員生病導致返貧的情況時有發生。G自治區L縣有一案例，龍某一家三口，父母年邁無力勞作，龍某常年在外打工謀生，在當地政府的幫扶下，2014年該戶成為退出貧困戶。其后不久，母親龔某、父親龍某患上慢性病，2017年7月該戶返貧。隨后該戶在當地政府幫扶下，借助貧困農戶醫療保障政策于2019年底再次脫貧，遺憾的是其父在2020年初病逝。相關研究也表明：貧困戶更易受到健康沖擊，對醫療服務的有效需求不足，醫療負擔過重[16]，健康保障是貧困循環和防止“因病致貧、因貧致病”現象的重要途徑[17]。

2.公共服務可對接。貧困地區基本公共服務普遍供給不足，服務水平有待提高。

（1）加強基本公共服務建設有助于減低貧困。基本公共服務和具有針對性的社會服務能夠幫助貧困人口打破內、外困境，拓展貧困人口可行能力，提升貧困人口福祉水平[18]。

G自治區T縣是滇桂黔石漠化片區縣、省級扶貧開發工作重點縣和扶貧移民重點縣，“十三五”期間，在三個易地扶貧搬遷安置點陸續修建完善住房、水、電、路等基礎設施，配套建設幼兒園、學校、衛生院，同時設置“農事城辦”政務服務中心，組織相關職能部門入駐辦事窗口為搬遷群眾辦理各種業務。訪談中，安置點的搬遷農戶非常感謝政府為安置點群眾生活、工作提供的貼心服務，表示有這樣的好條件，一定會盡心供養孩子讀書，及時帶老人看病，不辜負政府對自己的幫扶，要努力擺脫貧困，過上更好的日子。

（2）貧困地區基本公共服務規劃建設應重視與周邊項目統籌銜接?；竟卜站然强s小城鄉差距、地區差距和社會群體差距的重要舉措。在貧困地區提供公共服務，需要著力改善貧困地區生產、生活、生態條件，創新基本公共服務提供機制和方式，使之更好惠及貧困人群[19]。既要重視硬件設施，更要配套軟政策，從根本上改善搬遷群眾生活條件，解除其后顧之憂。比如，在易地扶貧安置點引進企業，創建就業扶貧車間，為貧困群眾提供便利的就業崗位，打造機動靈活的就業模式，滿足年長搬遷勞動力和在家帶小孩婦女就近就業，同時兼顧送小孩上下學的需求。再比如，出臺相關政策支持移民農戶優先購買安置區商業門面、市場攤位，助其實現穩定脫貧。

（四）穩定脫貧各維度間的關系

1.人的發展和經濟收入的關系。一方面，脫貧農戶自身的發展能夠提升其經濟收入水平。如前所述，從穩定脫貧的內涵來講，人的發展意味著脫貧農戶的主觀能動性能夠得到充分發揮，由此引發脫貧農戶主動認識自己所面臨的客觀世界；同時又在科學認識的指導下積極能動地改造所處的客觀世界。其中包括脫貧農戶主動尋求提升自身能力的各種培訓機會，用心鉆研生產技術，最大限度獲得與其勞動付出相匹配的經濟報酬。另一方面，經濟收入持續穩定達標能夠推動脫貧農戶關注自身的成長。按照馬斯洛的需求層次理論，只有當最低層次的生存需求得到保障之后，人才會進一步追求自我實現。對于脫貧農戶而言，也是如此。目前階段，當脫貧農戶持續穩定實現人均2300元（2010年不變價）的脫貧標準后，因為具備了一定的經濟基礎，才有可能推動其思考自身的進一步發展。

2.人的發展和社會生活的關系。其一，人的發展直接影響脫貧農戶的各項社會生活。比如，農戶在自我成長中體悟到知識、素養、信息諸要素的重要性，就會促使其做出供養子女受教育的決定，會養成關注形勢、研究政策的生活習慣。2019年11月21日，筆者和“全國脫貧攻堅奮進獎”獲得者莫文珍老支書交流時，莫支書講到自己當年走出大山，看到淺丘村屯依靠經濟作物致富的景象后，決定帶領村民種植果樹，因為不懂農藥的濃度配比，結果勒緊褲腰帶省錢買來的農藥噴灑過后直接導致果樹蔫死。時隔幾十年提起當時的慘狀，老支書仍然唏噓不已。莫支書就是從那時開始決定要籌資辦校讓村民的孩子有學上。其二，脫貧農戶的社會生活狀態反過來會不斷調整自身的精神狀態和最初的發展定位。十八洞村是武陵山區腹地一個苗族聚居村，因村里有18個天然溶洞而得名。這里雖然山奇水秀，景色宜人，但因為交通閉塞，處于集中連片特困地區，群眾生活長期徘徊在貧困線以下。2013年，全村有225戶939人，人均可支配收入只有1668元，貧困發生率高達57%[20]。同年11月3日，習近平總書記深入武陵山腹地湘西苗族地區的十八洞村進行調研，提出“精準扶貧”理念，要求探索“可復制、可推廣”的脫貧經驗。此后，該村在幫扶干部和村民的共同努力下，精準扶貧工作蓬勃開展。2016年3月，習近平總書記參加湖南代表團審議，座談交流中，湘西土家族苗族自治州州長郭建群著重介紹“精準扶貧”的進展情況，提到十八洞村的扶貧成果時，他向總書記匯報說，村容村貌發生了變化，十八洞村成為湖南省文明村和旅游定點村，村民笑容多了、求發展愿望強了，連大齡男青年解決“脫單”問題也容易了，村里以前外出打工的年輕人也回村開起了農家樂和民宿[21]。

3.經濟收入和社會生活的關系。一般而言，脫貧農戶的經濟收入水平決定其社會生活的追求層次。具備理性思考能力的普通人的生活層次是和其經濟收入水平相匹配的。處于貧困狀態時也許一日能夠飽食三餐就是美好生活。實現穩定脫貧滿足生存型消費需求后，農戶就會對其未來的社會生活有更高的期許。反過來，祥和美好的生活水平又會激勵脫貧農戶努力獲取持續穩定的經濟收入以維持現狀。人們總是期望得到舒適安逸的生活狀態，一旦習慣了這種生活狀態，就會極力地維持其長久存在。在這樣的心理動機驅使下，努力工作賺取勞動報酬就成為最為可靠的行為選擇。由此也會將農戶的工作和生活引向一種可持續的良性循環。其中既有奮斗的艱辛，也有收獲的喜悅，更有生活不斷穩步提高的自豪感和成就感。

2020年是脫貧攻堅收官之年，按照現行標準完成脫貧任務，并不是這項工作的結束，相反要針對貧困治理中出現的新變化，理清工作思路，推動減貧戰略和工作體系平穩轉型。

（一）穩定脫貧與鄉村振興戰略銜接，建立長短結合、標本兼治的體制機制。前文述及，穩定脫貧從其內涵來講，就是要激發貧困戶的內生動力，實現穩定就業，幫助其有尊嚴地獲取經濟收入。同時依托國家公共服務供給體系，消除疾病、災害和目光短淺等致貧因子。從基本內涵來講，穩定脫貧的本質要求與黨的十九大提出的“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡泥l村振興戰略總要求相契合。倘若兩者能夠建立有效的工作銜接機制，定能起到事半功倍的良好效果。

（二）穩定脫貧與全面建成小康社會目標銜接，由消除絕對貧困轉向治理相對貧困。中國貧困人口的標準最初是1986年由中國政府有關部門在對6.7萬戶農村居民家庭消費支出調查的基礎上計算得出的，即1985年農村人均純收入206元的標準[22]。隨著扶貧開發政策的實施，貧困人口的生產生活條件得到改善。國家根據經濟社會發展水平的提高和物價指數的變化，將全國農村扶貧標準從2000年的865元人民幣逐步提高到2010年的1274元人民幣[23]。在2011年中央扶貧工作會議上，黨中央強調要順應經濟社會發展和扶貧開發的階段性變化，決定將農民人均純收入2300元（2010年不變價）作為新的國家扶貧標準[24]。農村貧困標準是消滅絕對貧困的指標，這一指標隨著經濟社會發展不斷調整。也就是說，完成全面建成小康社會目標以后，絕對貧困現象雖然消失，但相對貧困現象仍會存在。因而，今后穩定脫貧的工作側重點會轉向針對相對貧困的有效治理。

（三）穩定脫貧與國家區域發展總體戰略銜接，深化區域合作。黨的十九大報告明確指出，新時代我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。其中的“人民”包括貧困農民，“不平衡不充分的發展”包括東、中、西部發展的不平衡和貧困地區發展不充分。那么，從長遠看，推進穩定脫貧需要深化東西部扶貧協作，立足國家區域發展總體戰略，推進東部產業向西部梯度轉移，實現產業互補、人員互動、技術互學、觀念互通、作風互鑒，共同發展。比如，發揮長三角、珠三角、粵港澳等發達區域的輻射帶動作用，以先進帶后進，實現先進理念、高端人才和生態環境之間的優勢互補，促進貧困地區經濟社會總體向好發展，為推進穩定脫貧提供更好的社會環境。

穩定脫貧是黨和人民對脫貧攻堅戰略目標完成情況提出的高質量要求。衡量穩定脫貧既要關注經濟收入指標，還要考慮農戶脫貧以后的社會適應性，包括有尊嚴地生產、生活，更要激發和培育脫貧農戶奮發圖強、自強不息的奮斗精神。穩定脫貧從其內涵的三個維度來講，是相輔相成的互動關系，從經濟視角切入分析，收入提高，具備推動農戶個人發展的經濟支撐，進而推動其社會生活持續向好。同時，收入水平決定農戶的社會生活狀態，進而調整農戶的自身定位，包括個人的目標定位、職業追求以及對子女的教育規劃和對老人的養老方式等等諸多方面。穩定脫貧是一項長期性、持續性的工程，在推進路徑上應該和國家各項重大戰略相銜接。構建穩定脫貧和國家各項重大戰略的銜接機制，需要進行國家宏觀層面的深入調研和科學決策。

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責任編輯陸昱