以制度創新推進國有企業混合所有制改革

文│陳福中

經濟社會高質量發展，要求必須深化國有企業混合所有制改革，進一步重塑市場競爭的主體。2019年《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指出，探索公有制多種實現形式，推進國有經濟布局優化和結構調整，發展混合所有制經濟。深化國有企業改革，完善中國特色現代企業制度。2020 年11 月，習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十六次會議強調，推進國有經濟布局優化和結構調整，更好把國有企業做強做優做大，不斷增強國有經濟競爭力、創新力、控制力、影響力、抗風險能力。

堅持分類改革

深化國有企業混合所有制改革，要以制度創新為重要抓手，堅持分類改革，統籌兼顧國內外兩個大局，做強做優做大國有資本，推進國有企業高質量發展。

習近平總書記指出，國有企業是中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎，是黨執政興國的重要支柱和依靠力量，必須做強做優做大。國有企業改革的歷程曲折而蜿蜒，制度環境對于國有企業的規劃經營與戰略發展都具有重要的影響，要解決國有企業改革的難題，需要結合中國國情創造性地運用新思路進行制度創新，充分借鑒國內外的經驗和教訓，找到適用于社會主義市場經濟條件下國有企業改革的中國方案。

堅持分類改革，秉承“精”“準”“嚴”三要義。“精”意味著對于國有企業的功能屬性以及國家使命的定位要精確，不同價值追求與職責、屬性不同的國有企業在市場上的作用是不同的，精準定位是實現分類改革的必要條件。“準”指的是要針對已經清晰定位的國有企業，準確實施符合企業價值導向的改革方案，避免出現過去的“多龍頭”同時監管現象。“嚴”顧名思義，不管是對公益類還是商業類國有企業，都要實行全面平等的監管，嚴格執行相關法律法規，實現政府預算從軟到硬的轉變，不對國有企業給予特殊待遇。

新時代國有企業改革的推進，要統籌兼顧國內外兩個大局，既要切實聯系中國國情，又要堅持與世界經濟接軌。習近平總書記強調，把國有企業做實做強做優，是中國特色社會主義制度優越性得以充分發揮的重要保障。國有企業作為我國經濟發展的領頭羊，應充分發揮大型平臺優勢，通過改革創新充分體現大國智慧。一方面積極推進與西方國家的交流，提升價值認同，化解沖突與矛盾；另一方面對于不當的指責，也堅決駁斥，保障正當權益不受侵害。

加大引進社會資本

深化國有企業混合所有制改革，要加大國有企業引入社會資本的力度，改進吸引民間投資的方式，完善地方政府的改革配套政策體系，促進改革有序推進、高質量完成。

國有企業混合所有制改革的過程中，對于社會資本的吸引會出現以下兩種情況。一種情況是企業較為知名，自身實力較為強大，在其所處行業占據著重要地位；或是企業對改革有較強的決心，在引入社會資本時對企業未來的話語權等方面持更加開放的態度。對于這類企業來說，當它們在尋求與社會資本的合作時，通常會吸引大批資本云集，更容易獲得有意愿參與改革的投資方。然而，對于另一類企業來說，情況可能剛好相反。這類企業可能自身實力在同行業中并不出眾，近年來的經營績效也不太樂觀；相比于經濟目標，這類國有企業更多地承擔著社會公共責任等方面的使命。同時，這類企業所提出的混合所有制改革方案，可能對于社會投資者來說并沒有太大的吸引力，多方面的因素導致了這類國有企業難以引入合適的社會資本。對于這類企業，應著力加快體制機制創新，提升市場綜合競爭力；推進企業內部的激勵機制改革，進一步完善企業治理結構；改進吸引社會資本的方式，增強企業經營活力和盈利能力。

地方政府層面的配套政策體系不完整且不到位。雖然在中央層面，政府對國有企業混合所有制改革的頂層設計已較為完善，形成了包含指導思想、思路方法、監管管理和機制改革等較為健全的政策體系，但地方政府層面存在著配套政策出臺較慢，政策體系不完備，或偏重某類政策等情況。地方政府應參考國有企業混合所有制改革配套政策出臺較為完善的地區，從改進國有資產監管管理、完善授權放權與法人治理機制、健全激勵機制和解決歷史遺留問題等方面，針對各地的不同情況進行具體的制度安排。

部分國有企業可能存在改革動力不足的問題。首先，長期以來國有企業的管理人員兼有企業家和公務人員兩種身份，身份的雙重性導致了國有企業可能成為其實現政績的工具，或是形成較為強勢的企業管理風格。其次，隨著國有企業改革的不斷深入，部分企業可能會遇到特有的且暫時難以解決的問題，為該企業在改革的某個方面帶來障礙。再者，可能存在員工配合不積極的情況。由于員工工資與企業經濟效益掛鉤，隨著分配和監管的管理制度的愈加完善，對于部分國有企業員工來說，改革就意味著收入的下降。因此，應加速體制機制創新，進一步明確國有企業經營管理者的權利和義務；強化混合所有制改革過程中的事前、事中和事后監督，合理剝離歷史遺留負擔；優化薪酬分配體系，進一步完善國有企業員工激勵機制，形成上下一心推進改革的合力。

推進去行政化

深化國有企業混合所有制改革，要進一步明確國有企業的分類標準，推進國有企業“去行政化”，嚴防改革過程中的國有資產流失，掃除影響改革的障礙。

我國現行的國有企業分類標準按照功能將國有企業劃分為公益類、壟斷競爭類和一般競爭類，缺乏具體的、針對不同類型企業的分類安排。國有企業功能定位和所有制特征的不同，要求在混合所有制改革過程中不能簡單套用固定模式，需進行差異化的制度設計和安排。對于一般競爭性國有企業而言，可以通過引入非國有資本減少行政干預，充分發揮市場的資源配置和調節作用。對于壟斷性國有企業而言，在改革過程中，保持國有資本絕對控制地位的同時，可以合理引入對企業運營產生直接干預的投資主體。對于公益性國有企業而言，混合所有制改革的推進應更加謹慎，可以將部分非一般業務以特殊方式交予非國有企業經營，從而提高經營效率。

企業去行政化的困難，一直是制約國有企業混合所有制改革推進的因素之一。長期以來，中國的國有企業行政色彩強烈，難以實現資源配置的市場化，不利于企業生產經營效率的提升。新一輪混合所有制改革中，政企關系的處理仍然是國有企業面臨的重大挑戰。目前，政府還沒有明確劃分參與混合所有制改革的不同主體的權力和職責，且缺乏有效的制約和監督管理機制，國有企業的生產和經營還難以實現真正的市場化。

在混合所有制改革中，還需要嚴防國有資產的流失。一方面，委托代理問題在國有企業內部尤為嚴重，高比例的國有控股和復雜的委托代理關系，催生了大量的機會主義行為和高額的代理成本。部分國有企業高管利用自身所掌控的企業資源，進行非法利益輸送，開展不法交易，進而達到轉移國有資產的目的。另一方面，由于混合所有制改革過程中政策的不完善以及上市企業的資產定價困難，部分國有企業高管會鉆政策的漏洞，把國有資產定低價來套利，導致了大量國有資產在混合所有制改革中流失。因此，在推進國有企業混合所有制改革的過程中，應提升信息透明度，減少由于信息不對稱所帶來的道德風險；強化黨組織的領導作用，加強國有資產的監督管理；對于商業類國有企業，可以適度引入職業經理人市場競爭機制進行調節，紓解委托代理問題所造成的負面影響。