重慶市市級政府投資項目空間協同論證工作回顧與反思

重慶市規劃和自然資源信息中心 譚龍生，周宏文，唐小洪

一、工作背景

2020年以來，受疫情影響，經濟下行壓力加大，為扎實做好“六穩”工作，全面落實“六保”任務，為發揮政府投資項目在穩定經濟的引領作用，加快市級政府投資項目前期工作，重慶市政府制定了《關于加快市級政府投資項目前期工作的通知》(渝府辦發〔2020〕118號)提出：項目法人、市級行業主管部門在行政審批前先行開展關系項目落地的各項技術論證，其中，涉及空間和用地等技術問題，由規劃自然資源部門負責協同。2020年，按照市委市政府相關要求，結合市級政府投資項目三年滾動規劃（2021-2023年）和2021年度投資計劃，重慶市探索開展了市級政府投資項目空間協同論證工作。

二、工作實施組織

（1）強化工作組織。市發展改革委、市規劃自然資源局高度重視此項工作，由兩部門領導親自部署，重點處、交通處、用途管制處等處室加強業務指導，組建了以市規劃自然資源信息中心、市交通規劃院、中規院（西部分院）為核心技術支撐團隊，市規劃院、市調查監測院等其他局屬單位共同參與的技術支撐體系，全力推進此項工作。

（2）統一技術標準。一是，制定并印發《重慶市規劃和自然資源局市級政府投資項目空間協同技術論證規程》（渝規資發〔2020〕41號），明確了空間協同論證適用范圍、工作原則、工作內容、工作流程及保障制度。二是，制定市級政府投項目空間協同論證事項清單。按照政府投資項目前期工作全生命周期流程，梳理提出項目前期不同階段需要論證的事項、提供的材料要件、可能存在的問題情形及論證意見建議，實現項目清單化論證。

（3）強化技術賦能?；诙嘁幒弦粯I務協同平臺，利用國土空間規劃大數據和智能化手段，建立了生態保護紅線、永久基本農田、自然保護區等空間資源管控要素，項目涉及用地、規劃情況及建設相關制約因素等12類空間資源要素自動化空間分析模型，實現智能檢測、分析并生成空間大數據分析報告，大幅提升工作效率和質量。

（4）突出主動服務。一是，對于帶圖申報空間信息不規范、不準確的，主動聯系項目業主，詳細了解業務項目建設需求并根據需要協助項目業主優化完善空間信息申報。二是，主動到相關行業部門、項目法人單位宣傳國土空間規劃理念、宣講市政府118號文件、進行帶圖申報項目操作培訓，引導行業部門、項目法人高質量申報項目，力爭把項目矛盾消除在申報階段。目前，已主動上門向高新區、市地產集團、市渝富集團等單位進行了宣講交流。

（5）強化工作保障。一是建立重大項目調度例會制度，每周組織召開市級重大項目調度例會，通過會商對技術論證重大問題進行指導。二是建立周報制度，編制市級政府投資項目空間協同技術論證周報，總結分析工作情況，提出工作建議。三是建立重大問題專報制度，各區縣局、相關處室對市級政府投資項目空間協同論證發現的重大問題，及時向局領導專題報告，同時抄送重點處、用途管制處。四是強化工作經費保障，重慶市規劃自然資源局安排專項資金對此項工作予以保障。

三、技術論證情況

（1）明確項目分類。為深入開展空間協同論證，根據項目申報空間信息情況、涉及審批許可情況、項目形態類型等情況，結合分類論證思路梳理、歸納，我們進一步將項目分為：不屬于涉及空間利用的建設項目（53個）、打包類項目（55個）、計劃開工時間在2024年及以后項目（29個）、A類涉及空間利用建設項目（100個）、B類涉及空間利用建設項目（111個）、C類涉及空間利用建設項目（203個）等六大類和17種具體情形。

（2）明確分類處理方式。按照市發展改革委盡快報批三年滾動規劃的工作要求，結合當前項目信息收集、獲取情況，按照分類處理、分步實施的原則，分類明確項目空間協同論證處理方式。其中，不屬于涉及空間利用的建設項目不納入空間協同論證。打包類項目待細化項目清單和空間信息后開展空間協同論證。計劃開工時間在2024年及以后項目，建議納入五年儲備庫，本階段不納入空間協同論證。A類涉及空間利用建設項目已完成前期工作，不納入空間協同論證。B類涉及空間利用建設項目本階段不納入空間協同論證，結合項目前期工作開展情況，對項目法人動態開展規劃條件論證、項目方案空間協同論證等服務。C類涉及空間利用建設項目是本階段空間協同論證的重點，根據是否申報空間信息、是否涉及審批許可情況、項目形態類型等情況進一步細分為12種具體情形分類開展空間協同論證并提出意見。本階段主要論證內容為：核實項目與“三條控制線”的關系，核實項目規劃及用地現狀情況，提出項目前期工作事項建議。

（3）技術論證結果。按照以上分類和處理方式，結合市級政府投項目空間協同論證事項清單，完成了對551個項目的梳理論證，形成了市級政府投資三年滾動規劃（2021-2023）項目空間協同論證一覽表。其中，162個項目不納入空間協同論證項目；211個項目本階段不納入空間協同論證；29個項目建議納入五年儲備庫，本階段不需要開展空間協同論證。97個項目無意向選址，建議項目業主下階段補充意向選址范圍后開展空間協同論證；重慶西站公共人防工程等項目屬涉密項目，依規程不納入空間協同論證；完成了14個有意向選址塊狀項目空間協同論證；完成了32個有意向選址交通線性項目空間協同論證；完成了2個城鎮控規范圍塊狀項目輔助選址；完成了重慶美術館、重慶博物館、長江圖書館（或兩江圖書館、山城圖書館）等3個重大公共服務設施項目選址多方案比選論證。

（4）工作成果應用。本次空間協同技術論證相關成果通過重慶市投資項目在線服務監管平臺反饋市發展改革委和相關行業部門、項目法人。一是支撐三年滾動規劃和年度投資計劃編制決策。二是為相關行業部門、項目法人在計劃下達后開展項目前期工作提供指導，幫助加快項目前期工作。

四、問題反思

（1）項目申報質量有待提高。一是項目總體質量不高。已申報的項目由各行業部門、區縣政府、項目法人根據自身發展需求分別申報，存在系統性不強、重點不突出、缺項漏項等問題，如市領導關注的TOD建設項目、關系社會民生的“補短板、強弱項”項目沒有納入，難以體現政府投資項目的引導和帶動作用。二是帶圖申報效果不佳。本次申報的551個項目中，采用帶圖申報的項目共107個，且存在空間信息不準確、不完整等情況。

（2）空間協同論證機制有待健全。一是，市級層面的空間協同論證實施機制未建立，相關行業部門、區縣政府、項目法人參與此項工作的職責分工、工作流程和技術標準未明確，項目前期空間協同論證難以有效開展；二是，“技審分離”“平面審批”改革思路相關配套制度尚未落實，項目規劃設計條件提供、項目前期方案咨詢服務、項目前期規劃優化維護、空間協同論證與項目審批許可的銜接等機制未建立，空間協同論證工作成果難以落地、成效難以顯現，導致行業部門、區縣政府、項目法人參與積極性不高。

（3）信息化支撐能力還需提升。一是，項目全生命周期信息未實現互通、關聯融合，項目最新進展、項目設計方案等信息獲取難度大，影響了空間協同論證的準確性，更無法實現項目全生命周期動態監管。二是，智能化輔助決策能力有待加強。通過前期工作，市規劃自然資源信息中心初步建立了包括生態保護紅線、永久基本農田、自然保護區等空間管控要素等12類空間資源要素自動化空間分析模型，但深化開展項目前期空間協同論證還需要建立大量的智能化空間分析模式，存在模型數量不足，精度不高等問題。

五、對策及建議

（1）優化規劃編制模式，突出引導和帶動?？山梃b國內先進城市經驗，建立“規劃引領、上下聯動、共同策劃、共同決策”的市級政府投資項目三年滾動規劃編制模式。一是，充分發揮規劃引領作用，由市發展改革委、市規劃自然資源局依據發展規劃、國土空間規劃及市委市政府重大戰略部署，優先提出戰略性、引領性、代表性政府投資重大項目和市級政府投資三年滾動規劃編制指引。二是，相關行業部門、區縣政府及項目法人，依據編制指引，圍繞市級重大項目，結合行業發展需求，提出本行業及相關配套項目建議清單。三是，面向社會公開征集“補短板、強弱項”的社會民生項目。四是，市發展改革委分類匯總后，會同相關行業主管部門進行“面對面”的共同論證和決策。

（2）健全工作機制，加強約束和引導。一是市發展改革委、市規劃自然資源局建立例會制度，定期組織申報項目論證、協調解決重大問題。二是盡快共同印發加強市級政府投資項目空間協同論證的通知，嚴格建設項目帶圖申報和項目空間協同論證工作要求，明確未完成空間協同論證的項目原則上不得納入市級政府投資年度計劃。三是市規劃自然資源局出臺4項工作規程，完善空間協同論證技術流程和標準，加強空間協同論證意見與規劃審批許可的銜接，推動審批流程優化簡化，引導項目法人主動參與。

（3）加快平臺建設，強化大數據支撐。由市發展改革委牽頭，市重大項目服務中心、市規劃自然資源信息中心等單位提供技術支撐，加快構建大數據支撐體系。一是，市重大項目服務中心、市規劃自然資源信息中心共同編制共建投資基礎平臺方案，加快建設，推動現有項目信息及相關部門信息管理信息整合、治理、融合，推進項目全生命周期信息共享、關聯，實現項目全生命周期動態跟蹤監測。二是，市規劃自然資源信息中心加強空間信息技術支撐，加快構建各類空間資源管控要素智能化分析模型，實現智能檢測、分析并生成空間大數據分析報告，提升空間協同論證工作效率和質量。