在民法典貫徹實施中保障人民合法權益研究
——以濟南市L區(qū)為例

中共歷下區(qū)委黨校 陳潔

習近平總書記明確指出：“民法典是全面依法治國的重要制度載體，很多規(guī)定同有關國家機關直接相關，”“直接涉及公民和法人的權利義務關系。有關政府機關、監(jiān)察機關、司法機關要依法履行職能、行使職權，保護民事權利不受侵犯、促進民事關系和諧有序。”這表明，民法典雖然以調(diào)整規(guī)范民事主體之間的人身關系和財產(chǎn)關系為主要內(nèi)容，但它也明確劃定了國家機關履行職責、行使職權的范圍和界限，構成了對公權力的規(guī)范和約束。

一、民法典是規(guī)范和約束公權力的基礎性法律

民法典為各級政府依法行政引入了新理念、設定了新邊界、提出了新要求。80余條涉及行政登記的條款，21條涉及征收征用類的條款，9條涉及公民個人信息保護的條款，60余條涉及行政履職、服務型行政的條款……民法典在全面保護自然人、法人和非法人組織等民事主體合法權益的同時，也在推動行政機關不斷提升依法行政的能力。如，民法典第243條規(guī)定，征收行為必須是為了公共利益的需要，縮小了征地范圍，既反映出了我國現(xiàn)階段的發(fā)展現(xiàn)狀，也順應了我國土地制度改革的方向；第185條規(guī)定國家有關機關可以提起保護英雄烈士人格權益的訴訟、第1234條規(guī)定國家有關機關可以提起生態(tài)破壞侵權賠償與生態(tài)修復的公益訴訟，賦予行政機關民事訴權，是行政權行使方式的重大創(chuàng)新，凸顯了加強國家治理的新理念。可見，民法典不僅是作為平等主體的自然人、法人和非法人組織從事各種民事活動的法律依據(jù)，也是作為行使公權力主體的政府機關依法行政的根本遵循。

二、民法典在L區(qū)的實施現(xiàn)狀

為進一步了解L區(qū)各機關、街道和部門貫徹實施民法典的情況，課題組充分利用黨校舉辦的各類班次、論壇、研討會、座談會，發(fā)放調(diào)查問卷，研討民法典對保障人民合法權益的重大意義及對實際工作的影響。此次調(diào)研共收回調(diào)查問卷446份，調(diào)研對象主要涵蓋L區(qū)民政局、市場監(jiān)督局、住建局、自然資源局、教體局、衛(wèi)健局、應急管理局、信訪局、文旅局、城管局、信訪局、醫(yī)院、公安局、法院、檢察院及各街道的工作人員和領導干部。調(diào)研結(jié)果顯示：有13.9%的單位沒有組織全體人員集中學習民法典；在組織學習民法典的單位中，有10.9%的單位雖然涉及到民法典與依法行政的關系，但沒有作為重點予以講授；40.4%的受訪者通過學習，知道民法典涉及行政法律規(guī)范，但不了解具體規(guī)定；15.8%的受訪者認為民法典與自己的工作有關系，但影響不大；在回答“以民法典為契機，政府部門應做好哪些工作以不斷優(yōu)化營商環(huán)境”一題中，有14.7%的受訪者沒有選擇：“應減少不必要的行政許可，簡化審批流程，規(guī)范行政決策、執(zhí)行、監(jiān)督救濟等程序”；在回答“結(jié)合自身工作實際該如何處理好職權法定與保護民事權利的關系”一題中，有12.8%的受訪者沒有選擇：“要注意區(qū)分民事法律關系和行政法律關系，在履行行政職權時，適用依法行政原則；在參與民事活動時，適用私法自治原則”。由此可見，L區(qū)在民法典的貫徹實施過程中，仍存在諸多問題：集中學習民法典沒有做到全覆蓋；對民法典與依法行政的關系沒有進行主動、深入的思考；沒有深刻認識到民法典不僅是保護私權的基礎法律，也是政府機關依法行政的法律依據(jù)。

除發(fā)放調(diào)查問卷之外，課題組還前往民政局、市場監(jiān)督局、住建局、自然資源局、公安局、街道社區(qū)等民法典明確規(guī)定職責的單位開展實地調(diào)研，了解各單位學習貫徹民法典的具體措施、在實施過程中遇到的問題，以及社區(qū)居民對民法典的認知程度等情況。從總體上看，受訪單位大多能積極履行民法典規(guī)定的職責，例如，針對民法典新增及時支付集體所有土地補償費的要求及不再使用“拆遷”這一表述的新規(guī)定，自然資源局已經(jīng)對相關補償費的支付期限作出明確規(guī)定：補償費在7-15天內(nèi)支付，土地補償費在征收批文出具后90天內(nèi)一次性支付，相關文件中有關“拆遷”的表述已統(tǒng)一規(guī)范為“征收”。但與此同時，在調(diào)研的過程中也發(fā)現(xiàn)，有的單位還沒有嚴格按照民法典的規(guī)定履行行政職責和行政職權，也沒有出臺相應的措施。比如，針對民法典新增民政部門指定監(jiān)護人或擔任臨時監(jiān)護人的規(guī)定，相關部門尚未建立相關的配套措施，也沒有明確與居民委員會、村民委員會在該事項上的職責劃分和具體要求；對于民法典關于新增居住權設立登記和注銷登記等內(nèi)容，相關部門尚未就如何開展居住權有關登記工作進行研究，也沒有就征拆工作中的居住權問題展開研究、出臺意見和措施。

在進行民法典普法調(diào)研過程中，發(fā)現(xiàn)有的單位對普法宣傳僅滿足于完成上級部暑的任務，仍習慣條文式、標語式開展宣傳，內(nèi)容空洞，缺乏吸引力；有的地區(qū)普法工作缺乏專業(yè)法律人才，法治宣傳教育沒有真正做到常態(tài)化和制度化。在社區(qū)調(diào)研時，受訪居民雖然絕大多數(shù)都知道民法典，但對大多數(shù)具體內(nèi)容的回答，準確度并不高。比如，關于居住權的設立條件和適用情形，有大約67%的受訪者表示不了解；對既有住宅加裝電梯時業(yè)主表決，民法典規(guī)定了新的比例，有大約85%的受訪者不了解。由此可見，民眾和相關部門的工作人員對于《民法典》的具體內(nèi)容還存在認知欠缺、更新滯后的問題，整體認知程度還有待提高。

三、加快民法典貫徹實施，保障人民合法權益的對策建議

（一）嚴格履行民法典中規(guī)定的行政職責

例如，根據(jù)民法典，對農(nóng)民集體土地的行政征收不僅要依據(jù)合法、程序嚴謹，其補償額還必須要符合市場經(jīng)濟規(guī)則，應經(jīng)得起市場的檢驗。民政部門作為收養(yǎng)關系的登記機關應貫徹民法典關于被收養(yǎng)人利益最大化的原則，形成以被收養(yǎng)未成年人為中心的收養(yǎng)觀念，完善收養(yǎng)評估制度，幫助選出最優(yōu)收養(yǎng)人。可見，政府機關堅持依法行政，不僅要依據(jù)行政法律規(guī)范辦事，同時也要依據(jù)民法典履職。

（二）深化“放管服”改革，推進政府職能轉(zhuǎn)變

在落實民法典的過程中，行政機關要把對民法典賦予行政機關的權責內(nèi)容，及時錄入本部門的權責清單，并結(jié)合實際制定措施辦法，確保每一項規(guī)定都得到落實。要繼續(xù)清理取消在實施行政審批、許可、登記過程中，對經(jīng)濟活動不必要的干預以及可以由前置審批轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管的事項。要對涉及民事主體的經(jīng)營許可事項實行證照分離改革，大力推行照后減證、審批改備案、告知承諾、“只跑一次”、網(wǎng)上審批等高效便民的管理措施。在小微企業(yè)融資問題上，民法典通過認可流押和流質(zhì)，不再限制抵押財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，將應收賬款進一步明確為現(xiàn)有以及將有的應收賬款，進一步完善了擔保物權制度，為優(yōu)化營商環(huán)境提供了法治保障。據(jù)此，政府部門應充分利用民法典的上述規(guī)定，降低企業(yè)融資成本、優(yōu)化動產(chǎn)抵押融資，為小微企業(yè)獲得信貸提供法治保障。同時，應當嚴格區(qū)分正當?shù)暮贤男信c經(jīng)濟詐騙、正當融資與非法集資、產(chǎn)權糾紛與惡意侵占的界限，不得非法查封、隨意扣押他人的財產(chǎn)；更不得利用刑事手段插手經(jīng)濟糾紛案件，損害企業(yè)家的人身和財產(chǎn)權益。

（三）根據(jù)民法典，加快對特定行政行為的細化和優(yōu)化

及時出臺新的行政規(guī)范性文件，為行機關依法履行職能、行使職權提供指引和操作規(guī)范，對特定行政行為的程序、方式、措施、程度、范圍等內(nèi)容進一步細化和優(yōu)化。例如，民法典對于調(diào)查高空拋物的主體規(guī)定為“公安等機關”，除了公安機關，是否還需要其他機關的參與，如何進行合理分工，避免各個機關相互推諉，更高效地解決高空拋物的問題，也是政府機關需要解決的問題。維護人民群眾“頭頂上的安全”，懲治是一方面，但如何有效預防、加強源頭治理更為關鍵。為此，可探索設立保障被侵權人權益的專項基金，減少讓無辜之人承擔責任的后果，從而有效化解社會矛盾。

（四）開展民法典精準普法教育

要科學制定民法典的宣傳目標內(nèi)容，對關系群眾利益最密切、群眾主觀學習意愿最強烈的立法內(nèi)容制定普法目標，重點普法。例如，在參加本次調(diào)查的受訪人中，對民法典的物權編（財產(chǎn)權的占有和使用）比較關注的占74.1%；對合同編（財產(chǎn)的交換流轉(zhuǎn)）關注的占63.2%；對人格權編（各種網(wǎng)絡平臺過度獲取個人隱私）關注的占79.3%；對繼承編（遺產(chǎn)的分配與繼承）關注的占82.5%；對侵權責任編（各種財產(chǎn)人身人格權的保護）關注的占65.4%。對此，可根據(jù)調(diào)查結(jié)果篩選相關法條進行針對性普法，兼顧統(tǒng)一性與特殊性。同時要重點抓好各級行政機關領導干部這個“關鍵少數(shù)”；按照“誰執(zhí)法誰普法”責任制，廣泛開展以案釋法和警示教育；把法治教育納入我國國民教育體系當中，不斷加強青少年的法治觀念。

現(xiàn)階段，要堅持以習近平法治思想為引領，把民法典作為推進依法行政的法治藍本，發(fā)揮民法典對公權力的規(guī)范和約束作用，發(fā)揮民法典在維護群眾權益、化解社會矛盾方面的重要作用，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設，加快推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。