以人力資源管理改革為抓手的法定機構改革的創新思考

清華大學公共管理學院 陳升

法定機構制度歷史悠久，大概起源于20世紀中后期的英國。當時，英國“小政府、大社會”的思想非常流行，認為政府過度干預社會生活的方方面面，機構臃腫、反應遲鈍、辦事效率低下，主張給政府“瘦身”“減負”，認為管得越少的政府才是最好的政府，期望政府充當“守夜人”的角色。于是，政府部分職能被剝離、社會化的構想產生，從而有了在政府行政系統之外建構一種新型的治理模式和管理架構的設想，法定機構應運而生。緊隨英國的腳步，美國、日本、新加坡等地區借鑒英國的經驗，也相繼成立了多家法定機構。當然，每個國家和地區的法定機構的稱呼略有不同，在英國稱執行機構，在美國稱獨立機構，在新加坡和我國一般稱法定機構，在日本稱獨立行政法人。盡管各個地區法定機構的名稱略有不同，但對法定機構內涵和外延的界定大同小異。廣東在國內嘗試開展法定機構改革試點較早，但目前廣東省直單位探索法定機構試點尚無一例完全成功的案例，在全國范圍內真正意義上的法定機構數量也是寥寥無幾。本文主要對廣東省深圳市前海管理局法定機構運作模式以及港珠澳大橋管理局機構運作模式進行梳理和總結，結合改革面臨的現實困境，提出以人力資源管理改革為抓手的推進法定機構改革的一整套改革思路。

一、深圳市前海管理局法定機構運行模式及主要經驗

2010年2月，深圳市前海管理局被批準設立，是實行企業化管理、市場化運作的法定機構，主要依靠深圳市特別制定的“一條例兩辦法”來對前海管理局法定機構的運轉進行法律層面的規范引導。前海管理局主要職能是負責前海合作區的開發建設、運營管理、招商引資、制度創新、綜合協調等工作。前海管理局以人力資源管理改革為核心的法定機構改革的運作特點及可推廣的經驗如下：

（1）改革先行，逐步立法。一般來說，人大立法程序比較復雜，立法時間較長，而政府規章出臺時間相對較短。深圳市的做法就是先通過政府令的形式設立法定機構，再根據實際的運作情況推動人大立法。實際上，法定機構都應有與之對應的法規或政府規章，以便對機構的設立、運行模式、職責任務、組織架構、監督機制等進行細化。深圳市政府先以政府令的形式頒布了《深圳市前海深港現代服務業合作區管理局暫行辦法》，對深圳市前海管理局的法定機構運行模式、職責權利、財政管理、人事薪酬等進行了明確規定，待條件成熟后再開展有關立法工作。

（2）牽頭組織，協同推進。法定機構改革涉及多方利益和政府多個職能部門職責權限的再分配，也會涉及一系列配套制度改革，包括人事制度、機構編制、財政投入制度、福利制度、社保制度改革等等。深圳市法定機構改革在黨委政府主要領導的大力推動下，形成了編辦、組織、財政、人力資源社會保障、法制等部門共同配合的工作機制，保障了法定機構改革試點工作的協同推進。

（3）在人、財、物的管理上擁有較大自主權。在人力資源管理上，深圳前海管理局可自行設置崗位，自主招錄人員，并可越級提拔，擁有較大的靈活性和自主性。例如，深圳市編辦綜合考慮，總體上規定前海管理局的員額和對應的預算工資總額。前海管理局在總控范圍內自主招錄人員，在內部人員之間對工資數額進行調整再分配，實行寬帶薪酬福利原則，更強調工作實績，突出考核薪酬。

（4）經費來源多元化，營運收入與法定機構的正常運作關系較大。目前，前海管理局采用政府預算、統一撥款的形式，同時還有一定的經營收入。前海管理局下設3家全資控股企業，均屬國有企業性質。前海管理局作為出資人，對下屬企業行使管理和監督職能，按一定比例提取企業收益，主要用于前海合作區的開發建設以及市政府規定的其他用途。

（5）內設機構設置堅持專業性業務部門與綜合性管理部門分設的原則。前海管理局的內設機構既有經營發展處、投資推廣處、規劃建設處、金融創新處等專業性業務部門，也有秘書處、辦公室、人力資源處（黨辦）、計劃財務處等綜合性管理部門，在明確各部門職能的基礎上，進一步明確各部門各工作崗位的職責，細化分工。同時，還特別設立了前海廉政監督局，獨立于前海管理局來對其進行監管。

（6）人員身份多元化。前海管理局實行局長負責制，局長由市政府任命，有時由市委常委兼任。前海管理局內部既有政府任命的公務員，也有政府雇員（沒有公務員身份），還有自主聘用人員。

二、港珠澳大橋管理局機構運行模式及主要經驗

港珠澳大橋管理局由于2010年7月經廣東省編委批準設立，是省直公益三類事業單位，目前是省特設事業單位。鑒于港珠澳大橋是粵港澳三地共建共管，三地的法律制度、標準體系均不同，所以三地政府在2010年簽訂了《港珠澳大橋建設、運營、維護和管理三地政府協議》和《港珠澳大橋管理局章程》。目前，港珠澳大橋管理局主要根據經三地政府批準通過的《三地協議》和《管理局章程》進行運作和管理。盡管港珠澳大橋管理局本身不是法定機構，但其運作模式與真正意義上的法定機構相差無幾。因此，本文就港珠澳大橋管理局以人力資源管理改革為核心的機構改革的運作特點及可推廣的經驗進行總結。

港珠澳大橋管理局實際上履行著“三合一”的職能，既代行了政府的某些行政管理職能，如出資人的職能，也行使了某些社會服務職能，即為社會公眾服務的這種一般事業單位所行使的職能，目前轉入運營期還要行使路政管理、市場開發和經營等職能。港珠澳大橋管理局有獨立的人、財、物自主管理權，單位人員除高級管理人員由粵港澳三地政府共同任命、考核和管理外，中層及以下人員由管理局自主向社會公開招聘，并負責考核和管理；有健全的黨群組織和紀檢監察組織，在廣東省人社廳設有獨立的人事管理戶頭，有獨立的人事檔案保管權，大橋建設期，在廣東省外辦、廣東省港澳辦設有獨立的因公出國出境申報戶頭。同時，大橋建設期經費來源除三地政府共同出資的資本金外，其他資金來源由港珠澳大橋管理局通過銀行貸款自行解決。大橋運營期運營資金主要來源于項目收入，包括但不限于通行費收益、綜合開發經營所得收益等經費來源。

大橋工程順利建成通車后運營平穩有序，正是有了《三地協議》和《管理局章程》以及由三方通過的管理局財務管理制度、資產管理制度、內部審計制度、人力資源管理辦法、薪酬福利管理辦法、員工績效考核辦法、信息披露制度等7項基本管理制度以及其他21項內部管理制度，才使得大橋主體工程建設得以順利推進和平穩營運。運行實踐充分證明了《三地協議》和《管理局章程》基本適合建設需要，但還有待進一步優化，需要在《三地協議》和《管理局章程》的基礎上進行優化完善，對有關法律法規進行重新梳理，進一步創新體制機制。

三、省直單位探索推進法定機構改革的創新思路

當前國內法定機構改革整體來看是遍地開花，全國大多數省份都在嘗試推進這項改革，但實際上國內真正意義上的法定機構寥寥無幾，法定機構改革的徹底性明顯不夠，問題較為突出，比如，機構人員身份的去行政化不夠、人員流動的通道不暢、薪酬激勵體系不完善、相關部門的協同推進力度不夠、立法滯后、保障不足等。推進法定機構改革工作是一項復雜的系統工程，涉及各方面的工作。既要考慮現有的體制機制突破問題，又要考慮試點單位本身的條件是否成熟；既要有政府相關部門牽頭組織，又要涉及相關政府職能部門積極配合、協同推進；既要考慮立法程序的復雜程度，考慮先行先試，又要考慮法定機構本身的法定性問題，逐步開展立法工作。總體來說，要構建以人力資源管理改革為核心的法定機構改革的一整套舉措來助力粵港澳大灣區探索推進真正意義上的法定機構改革。

（一）成立專門的組織機構，負責試點工作的統籌和落實

推進法定機構改革試點工作涉及政府多個職能部門，需強化組織保障。在省直層面，應由省分管領導抓，省政府辦督辦，省編辦具體牽頭組織，省直各相關部門積極配合。在改革試點單位，內部成立相應的領導小組和工作小組具體落實，包括積極配合省直有關部門落實有關任務分工，具體負責先行起草試點工作方案，聘請國內專業的咨詢機構有針對性地就推進法定機構改革試點工作涉及的法律法規、管理體制等內容進行研究，提供專業的咨詢服務和智力支持。

（二）牽頭組織，協同推進

深圳市法定機構改革就是在黨委政府主要領導的大力推動下，形成了編辦、組織、財政、人力資源社會保障、法制等部門共同配合的工作機制，保障了法定機構改革試點工作的協同推進。省直法定機構改革試點需要省直各職能部門共同推進。在省直層面，由省編辦牽頭，省發展改革委、財政廳、人力資源和社會保障廳、法制辦等省直部門協調配合，共同推進改革工作。其中，省編辦可牽頭負責統籌推進，對優化試點單位的職能配置、組織架構、治理結構等事宜提出意見建議，并負責與省直相關部門溝通協調；省人力資源和社會保障廳可負責研究提出改革試點中涉及的人事管理、收入分配、激勵機制、社會保障等方面的意見建議；省法制辦負責加強對后期立法工作的指導等；省直其他有關部門結合實際，積極配合，共同推進法定機構改革試點相關工作。

（三）及時出臺改革試點管理辦法，以政府令的形式先行先試

一般來說，人大立法程序比較復雜，立法時間較長，而政府規章出臺時間相對較短。深圳市的做法就是先通過政府令的形式設立法定機構，再根據實際的運作情況推動人大立法。及時起草試點工作方案，其中重點建立和實行理事會領導下的法人治理結構，擬定組織管理、治理結構、人力資源、綜合開發、收入分配、績效評估、激勵機制、信息公開、財務收支預決算的制定和審批程序等方面的制度和管理辦法。同時輔以行之有效的監督機制，完善治理模式，可先由省人民政府以政府令的形式發布試行。

（四）逐步開展立法工作，形成規范法定機構運行的完備法律體系

法定機構不是一種獨立的組織形式，其更多體現的是法律層面的意義，主要著眼于其管理工作模式和架構的法定意義，因此立法工作必不可少。在工作方案試運行一段時間并相對穩定后，建議由省法制辦牽頭成立起草小組，擬定立法草案，經由必要的立法程序，形成具有約束力的法律文件。待運行一段時間后再進行總結評估，必要時提請省人大或全國人大立法。

（五）優化人力資源管理，暢通人員流動渠道

習近平總書記指出，發展是第一要務，人才是第一資源，創新是第一動力。人力資源管理在法定機構改革中扮演著十分重要的角色，甚至是決定法定機構改革成敗得失的關鍵因素。因此，建議結合法定機構改革的進度，優化人力資源管理，就機構中的人員身份進行綜合評估，進行多種身份認定，如前海管理局的公務員身份、局編制身份以及勞動合同制身份等。另外，也要充分考慮機構需要以及人才結構的特點和綜合素質，暢通人才流動渠道，依據“五湖四海、任人唯賢、德才兼備、以德為先”的人才選拔任用原則，加強法定機構中人才的交流任用，可以與國有大中型企業交流，也可以與黨政機關及事業單位、人民團體、群眾團體交流。建議省委組織、人事部門在體制機制方面予以政策支持，明確有關交流的渠道，對于向省內交流的渠道明確具體的方案，對于向省外交流的渠道（中央、其他省市）要在交流人員身份認定等方面給予明確和支持。

注釋

①深圳市前海管理局網站[EB/OL].http://www.szqh.gov.cn/。

②港珠澳大橋管理局網站[EB/OL].https://www.hzmb.org/。