社區消防協同治理模式探析

天津公安警官職業學院 趙步逵

2012年5月，中央綜治辦、民政部等相關政府部門聯合頒布了《關于街道鄉鎮推行消防安全網格化管理的指導意見》（公通字〔2012〕28號），要求按照屬地管理原則，在城市街道辦事處以社區為單元，劃分若干消防安全管理網格，對網格內消防工作實施動態管理。隨著近些年的社會發展，網格化管理逐漸暴露出管理模式單一、系統結構封閉等諸多問題。實踐中，社區消防工作不僅需要政府相關部門的參與，還需要社會組織和社區群眾共同參與，這就需要以協同治理為視域，通過結構優化和功能再造，探索適應當前社會環境的新型社區消防治理模式。[1]

一、消防安全網格化管理的發展與現狀

網格（Grid）的概念來源于對電力網（Power Grid）的拆分。從城市治理角度看，網格是在城鄉地域范圍內根據社會資源、人口環境等進行的空間區域劃分，通過在網格內設立管理員，實現對網格資源的常態化管控。

（一）消防安全網格化管理的發展

在中國，城市網格化管理的實踐最先于2004年開始于北京東城區開創的“萬米單元網格”，隨后在社區防范、治安巡控、消防安全等城市管理領域不斷拓展。2017年，全國2850個縣、區、市將消防安全網格化管理納入基層綜合服務治理平臺，2020年實現全國各縣（市、區、旗）的中心城區網格化管理全覆。

消防安全網格化管理根據行政組織結構，構建出體系化的網格管理層級，明確了網格內消防工作管理責任體系，一定程度上緩解了社區火災高發的態勢。一方面，通過細化管理層級明確了職責范圍。公安機關按照“一網三級、一級多格、一格多點”的原則，構建了“街道、社區、樓院”的大、中、小三級網格體系，即以鄉鎮街道為“大網格”成立消防工作辦公室，由鄉鎮行政領導全面負責；以社區為“中網格”，由居民委員會進行管理；以居民樓院為“小網格”，建立居民自治組織，由樓長負責?！叭壘W格”的確立規范了區域內管理層級，明確了各級網格內消防工作主體的職責權限[2]。另一方面，將網格管理層級與社區警務運行機制相融合，建立常態化消防監督管理機制。當前，我國社區警務運行體系通常為三級結構，即派出所的轄區、社區的警務區、居民小區的居民樓，分別由派出所所長、社區民警、樓長負責實際工作。消防安全網格化管理的“三級網格”與派出所所長、社區民警和樓長相對應。形成了人員、職責、責任捆綁對應的監管責任體系，有效杜絕了消防管理工作失控漏管現象。

（二）消防安全網格化管理現狀

1.網格標準泛化導致消防資源耗散

消防安全網格化管理是基于單元網格的內部資源，不同區域單元網格內消防安全的復雜性和組織關系的特殊性導致了治理目標的巨大差異。實踐中，網格的劃分都是按城市管理行政區域進行分隔，單一化的網格劃分標準導致了不同區域網格內消防資源分配的不平衡。此外，網格化管理的單元組織結構相對獨立封閉，工作中網格與網格之間缺乏有效協同，治理資源無法共享，致使區域環境內的消防資源耗散與浪費。

2.網格管理封閉增加行政管理成本

消防安全網格化管理過程中，公安機關承擔著規劃、組織和協同等多種任務，公安機關只有依靠充足的警力才能保證對網格實施動態管控。按規定，社區網格內的警力按照“一格（社區網格）一警”的標準進行統一配置，平均每個民警需要管理大約3000人。考慮到不同社區環境的多樣性，在當前我國警力長期“無增長”或“微增長”的常態環境下，很多人口密集區域的政府部門只能通過向社會招收警務輔助人員或社區管理人員來緩解警力緊缺的困境，無形中增加了財政支出，提高了消防工作的管理成本。

3.網格系統運行僵化降低管理效能

網格化管理作為行政管理系統內生產物，帶有濃厚的行政管理色彩，雖然消防安全網格化管理明確了“三級網格”的劃分標準，但缺少對網格內部運行機制的細化。日常工作中，政府部門因科層制人力資源結構的影響，依舊沿用傳統工作模式，一定程度限制了網格內部的多元協作。此外，政府大量的監督執法檢查工作還造成了對網格內社會資源的過度擠壓，導致社區內各類社會組織、社區群眾關系碎片化，大大降低了社區內部消防工作的運行效能。

二、消防安全網格化管理到網絡化治理的轉型思考

社會化作為我國消防工作的基本原則，《消防法》明確指出政府、部門、單位和公民之間應“建立健全社會化消防工作網絡”，這就要求社區消防工作應由政府部門主導的“自上而下”的垂直管理過渡到政府部門、社會組織和社區群眾等多方參與的網絡化治理。如何在當前網格中構建政府部門、社會組織和社區群眾協同參與的治理模式，網絡化治理無疑提供了一個很好的選擇。

（一）網絡化治理理論的選擇

網絡化治理在治理理論研究的根基上深化了政府部門與社會組織關系的運行架構，該理論秉承了治理多元參與和分權的理念，同時也完善了治理理論缺少體系框架、實踐性不強等問題，成為治理理論在社會實踐領域的工具化展現。斯蒂芬·金·史密斯和威廉·艾格斯作為網絡化治理的提出者，指出在網絡化模式中政府部門的關鍵責任是組織協同各種資源以創造公共價值。政府部門的職能不再是社會公共服務的直接管理者，而應該成為某種社會公共價值的間接服務者，政府部門應該在由各類社會組織、市場主體、社會公眾等多種治理主體組成的關系網絡中發揮推動作用[3]。

網絡化治理的相關內容按照研究層次可以劃分為宏觀視角（社會環境要素：社會政治、社會經濟、社會文化等），中觀視角（核心治理因素：分析框架、治理模式、治理機制）和微觀視角（系統運行變量：體系要素、結構類型、運行效度）三個方面。社區消防治理研究的重點是在微觀層面去解決網格化管理工作運行的問題，而微觀層面的研究中網絡結構類型又是核心問題的關鍵，同時也是網絡化治理成敗的焦點。因此，要實現網格體系環境下社區消防工作治理的目標，就需要在網絡化治理的視域下整合和優化社區消防資源配置，構建適合我國社會環境和消防安全工作需要的結構體系，以此細化和完善網格體系下的現有運行模式。

（二）網格化管理與網絡化治理的辯證關系

社區消防安全網格化管理發展過程中，通過引入網絡化治理作為分析工具去解釋網格拓展過程中所面臨的困境和問題，可以在網格中有效構建出政府部門、社會組織和社區群眾協同參與的橫向伙伴關系。從系統化的視角分析，社區消防工作在網格化管理與網絡化治理協同發展的過程中并不是傳統意義的迭代關系，它不僅是在現有網格化管理體系基礎上的結構拓展，還是對網絡化治理在我國社會環境背景下的實踐，更是將網絡化治理的互動理念充分釋放到僵硬化的網格結構中進行潤化。

一方面，網格化管理的過程需要引入網絡化治理的理念。當前，困擾著網格化管理發展的關鍵就在于如何減少行政權力對社會組織和社區群眾的擠壓，釋放出網格內多元互動的活力。網絡化治理所強調的多元參與和分權治理理念，使得政府部門從管理者變為了服務者，通過借鑒和吸收網絡化治理理念，不僅可以構建網格系統內資源共享的路徑，還可以培育和引導社會組織的發展。另一方面，網絡化治理的過程需要網格化管理實施保障。消防安全作為社會公共安全的重要組成，在我國社會自治力量還相對薄弱的環境下，公共安全領域的諸多工作還需要在政府的引導控制下逐步實施。網格化管理所采用的封閉化管理方法有助于政府部門與各種社會組織逐步探索形成網絡化的溝通、交流與合作，漸進式地提升社區消防工作效能。

三、社區消防協同治理模式的構建

消防安全網格化管理系統中，街道網格（大網格）由若干社區網格（中網格）組建而成，通過社區網格（中網格）來體現功能，而樓院（小網格）受環境所限并不包含太多治理資源。因此，社區網格（中網格）無疑是“三級網格”系統中承上啟下的核心，也是社區消防工作運行的關鍵。

（一）樹立網格化管理與網絡化治理的協同治理理念

協同治理是在開放系統中尋求高效治理結構的過程，通過網格化管理與網絡化治理形成的“自組織”與“他組織”嵌入結構，解決治理結構和運行機制所面臨的問題。從辯證的觀點看，消防安全從網格化管理到網絡化治理，既不是對網格化管理的全盤否定，也不是對網絡化治理的照搬照套，而是將網格化管理的方式與網絡化治理的理念充分融合。網格化管理所采用的層級化和封閉化管理方法有助于政府部門與社會組織、社區群眾逐步探索形成“網絡化”的溝通、交流與協作，漸進式地使得政府部門從管理者變為參與者。通過構建網格系統內資源協同的路徑，培育和引導公民社會的發展，拓展其在社區消防治理工作的參與空間[4]。

（二）構建“網格+網絡”協同治理的結構體系

“網格+網絡”的治理結構，決定了網格與“網絡”二者的協同關系。一方面，通過“網絡”聯結網格形成區域化資源共享機制。網格單元之間與網絡化治理結構的關系中，網格與“網絡”是部分與整體的關系。網格單元通過“網絡”相互連接，使得在“網絡”環境下網格之間形成了一個協同運行的整體[5]。實踐中，有些社區的消防文化宣傳或消防志愿服務發展較好，政府部門可以引導相鄰網格之間建立協同共享機制，將不同網格內優勢資源進行功能輻射，促進網格系統產生極化效應；另一方面，在網格內通過“網絡”構建多元化參與的治理模式。通過在網格內構建“網絡”治理結構，優化網格內的資源配置，形成網格包含“網絡”的協同體系。實踐中，政府部門將社區警務室作為“舞臺”，引導網格內各類社會組織、社區群眾參與消防宣傳、防火巡查、清剿火患等工作，通過共同的消防安全需求，激發網格內部各參與主體的工作效能。

（三）完善社區消防協同治理運行機制

社區消防治理機制運行的關鍵是增強“網格+網絡”治理結構內在的凝聚力，政府部門應從“政府—政府”和“政府—社會”兩個方面推動各參與主體間的協同發展。一方面，政府部門之間應通過“政府—政府”合作打破傳統的“行政壁壘”，推動政府部門之間的協同發展。實踐中，街道辦事處作為基層政府部門，應積極協同相關政府部門，如應急、綜治等共同做好轄區內的社區消防工作[6]。另一方面，政府部門要敢于探索“政府—社會”合作，強化協同治理橫向發展。政府部門應充分利用其在社區公共服務工作中的優勢，與社會組織和社區群眾建立安全共享的伙伴關系。自2015年以來，很多城市依托社區組織建立微型消防站，社區微型消防站作為社會組織在實踐中所形成的志愿服務網絡關系，有效促進了政府部門、市場組織和社區群眾彼此之間的合作和相互信任的形成，提升了社區消防協同治理機制運行的深度與效度。[7]

四、結束語

治理體系和治理能力現代化的進程一定意義上是治理結構分化和功能再造的過程，其結果就是構建出適合我國“政治、文化、社會”生態環境的新型社會治理工作模式[8]。消防工作的公共安全屬性決定了政府部門始終要把消防工作視為自己的重要職責，而消防工作的公共物品屬性，決定了不論是政府部門、社會組織還是社區群眾對消防安全都有共同的需求，使得消防治理具有良好的合作價值特征。因此，本研究從理論上探討了利用網絡化治理去拓展消防安全網格化管理的方式，以此對當前社會背景下城鎮化進程中政府、社會組織與公民的理性參與和良性互動進行了有益探索。