住房租賃市場的發展現狀及政策建議

中國人民銀行南京分行營業管理部 王德勇

我國住房制度改革自1998年啟動以來，對滿足居民住房需求一直比較重視。隨著城鎮化進程的穩步推進和居民住房需求的不斷釋放，推動了我國房地產市場持續保持平穩健康發展態勢。近年來，隨著人口流動的加快和房價的持續上漲，我國住房市場形成了邊界比較清晰的買賣市場和租賃市場。但從發展速度看，住房買賣市場在居民快速增長的購房需求和穩步上漲的房價等因素的強力支撐下發展尤其迅速，已成為我國住房市場的主體。特別房地產市場確定“房住不炒”發展新定位后，住房開始逐步回歸居住屬性，租賃性住房改革開始穩步推進。本文首先概述了我國近年支持住房租賃市場發展的政策，隨后從租賃住房供需情況、收益率情況、居民租賃意愿、金融支持情況等方面分析我國住房租賃市場發展現狀，并結合我國國情，提出了進一步推動我國住房租賃市場健康發展的相關建議。

一、推動住房租賃市場發展的政策支持情況

近年來，我國圍繞住房租賃市場的發展出臺一系列支持政策。2014年，國家發展改革委在《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》中提出要大力發展住房租賃市場，并將“租售并舉”正式納入我國住房供應體系。2015年，住房和城鄉建設部發布的《關于加快培育和發展住房租賃市場的指導意見》中再次提出要積極推進租賃服務平臺建設，大力發展住房租賃經營機構，完善公共租賃住房制度。2016年，國務院印發《關于加快培育和發展住房租賃市場的若干意見》，明確指出“實施租售并舉、培育和發展住房租賃市場是深化住房制度政策的重要內容，是實現城鎮居民住有所居目標的重要途徑”。

在全面落實“租售并舉”政策的同時，住建部等部委在部分城市開展了住房租賃和利用集體用地建設租賃住房試點工作，探索推動住房租賃市場發展的新路徑。2017年，住建部聯合八部委在廣州、深圳、南京、杭州、武漢、成都、廈門、沈陽、合肥、鄭州、佛山、肇慶等等12個城市首批開展租賃住房試點。2017年，國土資源部牽頭在13個城市（不包括上述12個城市中的深圳，新加入北京和上海）開展了利用集體建設用地建設住房租賃試點，探索增加租賃住房供給的新渠道。

隨著經濟發展的加快和新型城鎮化的穩步推進，大城市由于教育、醫療、就業等資源優勢，人口持續保持凈流入，大城市住房問題已從戶籍家庭轉向新市民、青年人的住房保障問題。為解決新市民、青年人的住房問題，“十四五”規劃明確提出要擴大保障性租賃住房供給，著力解決困難群體和新市民住房問題。

二、我國住房租賃市場發展現狀

（一）熱點城市供需矛盾較為突出

據國家統計局數據，2020年，我國城市化率達到63.89%，未來城市化仍有較大提升空間，大城市將成為人口凈流入的主要城市，潛在的居住需求將不斷增加。目前，一、二線城市乃至部分三線城市房價和地價偏高，租賃用地供應偏少，租售比過低，導致供需矛盾較為突出。一是租賃用地供應偏少。從國內情況看，由于租賃住房用地價格較低，土地成交均價僅為普通商品住宅土地均價1/4左右，減少了政府土地出讓收入，政府供應租賃用地的積極性不高，導致租賃住房供應偏少。二是租售比偏低。鏈家研究院2017年發布的《租賃市場系列研究報告》顯示，我國租賃住房占比為18%。與德國接近50%、美國35%等發達國家的租賃住房占比相比較，我國的占比明顯偏低，住房租賃市場有巨大的發展空間。

（二）租賃住房收益率偏低

租賃住房投資主要通過未來的租金收入逐步回收成本，由于租賃住房投入大、租金回報率明顯偏低，導致社會資本參與的積極性不高。據《中國房地產發展報告No.18》2021年4月份wind顯示，北京、上海、廣州、深圳、重慶租金回報率分別為 1.62%、1.48%、1.48%、1.79%和2.37%，相當于需要42年至68年才能收回購房成本，而合理的年限通常為15年左右。此外，租賃住房通常按季或按年收取租金，與需要一次性繳納土地出讓金的期限不匹配，導致租賃住房企業投資建設成本顯著增加，回收期拉長，制約了專業化住房租賃企業的發展壯大。當前，租賃住房過低的租金回報率導致無論是通過新建還是改建等方式經營租賃住房，都難以實現長期可持續的投資回報，同時以租金收益進行權益性融資也受到了制約。

（三）居民長期租賃意愿不高

住房租賃市場健康發展必須有長期穩定的住房租賃需求作為支撐，但長期以來，我國由于以下三個方面的原因導致長期租賃意愿不高：一是租賃關系不穩定。當前，我國住房租賃供方市場以個體出租為主。第六次全國人口普查數據顯示，可出租的房屋中有約89.5%的為個體提供。由于租賃雙方對未來租金漲落難以預期，不愿簽訂長期租賃合同，導致租賃關系不穩定。二是租售同權難以落實。由于公共資源特別是優質教育資源有限，租房家庭在子女上學等方面難以與購房家庭享受同等權利。三是租房難以獲得房價上漲的紅利。近年來，國內房價穩步上漲，居民購房意愿較強，導致長期租房的意愿減弱。

（四）租賃住房企業缺乏低成本長期資金支持

由于租賃住房租金回報率偏低，承受的融資成本有限，且發展初期3至5年內難以盈利，因此，住房租賃企業普遍需要長期限低成本的資金支持。但從目前的金融支持情況看，住房租賃企業普遍缺乏長期融資渠道，相對于住房買賣市場，對住房租賃的金融支持力度有待進一步加大。一是租賃住房融資渠道窄。目前，國內僅有少部分銀行針對租賃住房開發了信貸產品，且以針對租賃住房開發按企業的開發貸款為主，租賃住房企業難以從直接融資等其他渠道獲得融資。二是銀行機構對租賃住房的信貸支持不足。由于租賃住房投資規模大、租金回報率低、資金流動性差，導致銀行介入純租賃住房企業的積極性不高。三是租賃住房金融產品結構單一。目前，銀行機構對租賃住房以長期限的房地產企業開發貸款或者短期流動資金貸款為主，尚未針對租賃住房群體推出租賃住房金融產品，金融服務有所缺失，導致以“租金貸”為代表的租賃金融亂象較多。四是租賃住房資產證券化進展比較滯后。由于我國針對租賃住房的稅收優惠政策尚不完善，租賃住房REITs仍處于起步階段，與國外真正的REITs存在較大差距。

三、發展我國租賃住房市場的建議

（一）加快住房市場法律體系建設

借鑒發達國家住房租賃市場發展經驗，首先應加快租賃住房市場立法，完善住房租賃市場法律保障，彌補我國住房租賃市場法律空白，建立支持租賃住房市場發展的稅收安排。具體來看，一是要加快推進住房租賃市場工作，盡快出臺住房租賃相關法律法規，對涉及住房租賃的租賃雙方主體的權利和義務，特別是對租金水平、租賃合同、租賃關系、違法違約行為懲處等進行明確，切實保障房屋出租人和承租人的合法權益，為長期穩定的租賃關系提供制度保障。二是建立健全住房租賃管理制度。各地方政府應理順城市管理與住房租賃管理的關系，充分結合地方實際，出臺相關租賃管理制度，明確部門職責分工，強化市場監管，營造住房租賃市場良性發展的市場秩序。三是多措并舉，引導住房租賃市場規范化發展。一方面，應推動建立住房租賃合同登記網上備案制度，對機構化運營的租賃住房主體建立租金監管制度，為政府保護承租人利益、實施租賃住房市場管理提供基礎信息。另一方面，探索建立并發布科學且具有實際指導意義的租金價格指導體系，引導地區租金價格保持在合理區間。

（二）穩步增加租賃住房供給

一是逐步加大租賃住房用地供應。地方政府根據本地人口流動情況和租賃住房供需缺口狀況，因地制宜，確定長期租賃住房供地計劃，逐步加大租賃住房土地供應力度，特別是只租不售的純租賃用地的供應力度。進一步優化租賃住房土地出讓方式，可以采取劃撥、協議出讓等方式，同時對租賃住房用地的土地出讓金可以采取分期或分年繳納的方式，切實減輕租賃住房企業、運營的資金壓力，提高租賃住房企業的盈利能力，吸引更多的民間資本進入租賃住房市場，激發租賃住房市場活力。二是通過盤活閑置土地，提高土地利用效率，增加租賃住房供給。各地應出臺相關政策，支持利用城市各類閑置土地、低效利用土地，按規定改建租賃住房，鼓勵租賃企業將符合條件的商業用地項目、存量項目整體承租改建為租賃住房上市，推動長租公寓市場穩步發展。三是要擴大保障性住房的覆蓋范圍。在住房供需關系緊張的城市，政府通過資金安排、擴大房源、稅收減免等加大對保障性住房的政策支持，切實保障中低收入戶籍人口的住房需求。

（三）完善租賃住房金融支持體系

根據發達國家租賃住房市場的發展經驗，金融在支持租賃住房市場發展中發揮著舉足輕重的作用。一是鼓勵開發性政策性金融機構提供低息長期貸款。開發性政策性金融機構應充分發揮政策性強、資金成本低的優勢，在商業可持續、風險可控的原則下，為住房租賃企業提供長期限、低利率貸款，同時強化貸后資金使用的檢查，確保專款專用，降低租賃住房企業的投資成本。二是要引導商業銀行加大租賃住房金融支持力度。商業銀行應建立金融支持租賃住房的制度體系，通過優化資源配置，實施內部資金轉移定價優惠等政策，加大對租賃住房的金融支持力度；應根據租賃住房供需兩端金融需求，有針對性地開發專屬金融產品，構建多層次的產品結構。三是拓寬規模化住房租賃運營企業的長期資金渠道。除銀行間接融資外，積極支持住房租賃企業發行信用類債券產品，拓寬低成本融資渠道。鼓勵政府出臺優惠政策，適時擴大REITs試點范圍和投資主體，優化稅收制度安排，鼓勵養老金、保險機構等長期機構投資者投資具有長期穩定租金回報率的住房租賃專業化機構開發的REITs等產品，為住房租賃金融提供長期資金支持。

（四）加快培育專業的住房租賃機構

根據發達國家住房租賃市場經驗，專業化的住房租賃機構的發展壯大有助于住房租賃市場保持健康發展。因此，我國也要大力培育專業的住房租賃機構。一是積極鼓勵支持設立機構化的住房租賃運營主體。政府建立支持專業化的住房租賃機構的導向，積極支持和引導現有的具有一定規模的住房租賃機構規范發展，逐步成長為專業化的住房租賃機構，推動其優化租房服務，提升租房檔次，發揮示范引領作用，促進整個住房租賃市場健康發展。二是引導租戶與房主之間形成長期穩定的租賃關系。鼓勵住房租賃企業尤其是專業化的住房租賃機構和承租者簽訂長期租賃合同，使租賃市場租戶和房主之間形成長期穩定的租賃關系，為住房租賃市場發展創造良好的條件。

（五）大力發展保障性租賃住房

一是要盡快制定保障性租賃住房覆蓋對象的認定標準。盡快推動各地方政府結合地方實際，組織對新市民、青年人群體進行深入研究和清晰界定。建議保障性租賃住房與公租房、人才房形成錯位，盡量向新市民、青年人等困難人群傾斜。二是制定保障性租賃住房租金標準指引。建議可以城市人均可支配收入作為基礎，同時參考周邊住房的市場租金水平，兼顧支持對象，制定保障性租賃住房的租金標準。三是盡快出臺支持保障性租賃住房的財政支持措施。為改變目前以政府、國有企業為主的單一保障性住房供給格局，建議建立中央和地方分層支持、多方參與的措施，推動保障性租賃住房的發展。可以對從事租賃住房開發的重點企業給予一定比例的貸款貼息，降低開發和運營成本，提高企業參與租賃住房開發建設和運營管理的積極性。