查處違法建設中各行政部門職責的劃分
——以《城鄉規劃法》《土地管理法》為視角

李旭烽

（河南科技通律師事務所 河南·鄭州 450000）

在我國發展經濟過程中，由于各方面的原因出現了大量的違法建設，嚴重擾亂整個社會管理秩序。這些違法建設的違法原因各不相同，有的違反城鄉規劃管理，有的違反土地管理，有的違反道路保護管理，有的違反森林法管理，有的違反濕地保護等等。本文主要針對實踐中運用最多的因違反《城鄉規劃法》《土地管理法》方面的規定被認定為違法建設，對該違法建設具有法定查處職責的各行政部門職責的劃分及確定。

1 行政部門依照《城鄉規劃法》的規定查處違法建設的職責分工

1.1 具備依據《城鄉規劃法》查處違法建設的行政部門

《城鄉規劃法》主要針對納入規劃區內的建設活動進行管理，地上建筑物、構筑物等附屬物因違反城鄉規劃管理而被認定為違法建設，主要針對的是建設地上附屬物沒有辦理規劃手續的違法行為進行的查處。根據《城鄉規劃法》第四十條、第四十一條、第六十四條、六十五條之規定，城市、鎮規劃區內的違法建設的查處主體為縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門，鄉、村莊規劃區內違法建設的查處主體為鄉、鎮人民政府。而根據2021年7月15日開始實行的《行政處罰法》第十八條，2015年12月24日發布的《中共中央國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》中規定：“（七）推進綜合執法……與城市管理密切相關且需要集中行使行政處罰權的領域推行綜合執法。具體范圍是：住房城鄉建設領域法律法規規章規定的全部行政處罰權……城市管理部門可以實施與上述范圍內法律法規規定的行政處罰權有關的行政強制措施。到2017年年底，實現住房城鄉建設領域行政處罰權的集中行使……”，《城市管理執法辦法》第八條，以及各地方性法律、法規的規定，歸屬于住房建設領域的《城鄉規劃法》規定的查處違法建設的行政處罰權已劃歸城市管理部門集中行使，《城鄉規劃法》法律條文里規定的縣級以上城鄉規劃主管部門不再實施。故因違反《城鄉規劃法》而被認定為違法建設的法定行政執法部門為城市管理部門和鄉、鎮人民政府。

1.2 城市管理部門和鄉、鎮人民政府查處違法建設的職責分工

如上文所述，對位于城市、鎮規劃區內的違法建設，應由城市管理部門進行查處，對位于鄉、村莊規劃區內違法建設，應由鄉、鎮人民政府查處。在具體執法中，為了避免出現越權執法，需要注意以下事項：

第一，正確區分違法建設的位置屬性。發現違法建設后，首先要核實其是位于城市、鎮規劃區，還是鄉、村莊規劃區？這對于正確確定行政執法部門至關重要。現實中，有的違法建設位于鄉、鎮人民政府行政管轄區范圍內，但是該區域已經納入城市、鎮規劃區，不能因為其位于鄉、鎮人民政府行政管轄區范圍就理所當然認為其位于鄉、村莊規劃區，應該由鄉、鎮人民政府進行查處。鄉、鎮人民政府行政管轄區并不等同于鄉、村莊規劃區，兩者不能畫等號，現實中存在鄉、鎮人民政府行政管轄區內部分區域劃入城市、鎮規劃區的情形，比如筆者代理的案件中就存在這種情況。

因此發現違法建設應先向違法建設所在地縣級以上城鄉規劃主管部門（在大多數地方為自然資源和規劃局）了解核實違法建設位于城市、鎮規劃區還是鄉、村莊規劃區，然后確定具體執法部門。

第二，只能針對建設用地范圍內的違法建設進行查處。根據《城鄉規劃法》第四十二條規定：城鄉規劃主管部門不得在城鄉規劃確定的建設用地范圍以外作出規劃許可。該規定表明，城鄉規劃部門只能針對建設用地范圍內的建設活動行使管理職權辦理規劃手續，農用地范圍內的建設活動不屬于城鄉規劃主管部門的職責范圍，因此針對占用農用地的違法建設，不能依據《城鄉規劃法》的規定進行查處，但是可以依照其他法律規定進行查處，比如以“非法占地”按照《土地管理法》的規定進行查處。因此，發現違法建設后，需先向縣級以上地方人民政府自然資源主管部門（一般為自然資源和規劃局）了解核實違法建設占用土地的用途性質，如屬于建設用地，則可以依照《城鄉規劃法》的規定進行查處，否則依據其他規定處理。

2 行政部門依照《土地管理法》的規定查處違法建設的職責分工

2.1 具備依據《土地管理法》查處違法建設的行政部門

《土地管理法》是針對未經批準、違法占地進行建設活動進行管理，該類建設活動因其用地行為違法而被查處。2020年新修正實施的《土地管理法》第六十二條賦予了農業農村主管部門農村宅基地改革和管理有關工作的職責，其可以針對非法占地建設住宅的違法行為進行查處。根據《土地管理法》第七章相關條款的規定，針對違法占地進行建設的行為可以由縣級以上人民政府自然資源主管部門、農業農村主管部門進行查處。

依據2021年7月15日開始實行的《行政處罰法》中第十八條第二款“國務院或者省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權”的規定以及在2019年第5號國務院公報中，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》，其中明確提出“按照依法下放、宜放則放原則，將點多面廣、基層管理迫切需要且能有效承接的審批服務執法等權限賦予鄉鎮和街道，由省級政府統一制定賦權清單，依法明確鄉鎮和街道執法主體地位”。現實中為貫徹落實中央要求，各地積極探索將包括宅基地執法在內的多項行政執法職能賦予鄉鎮政府實施，筆者經查閱資料，發現廣東、江西、河南等地已經將查處非法占地建設住宅的行政執法權下放至鄉鎮人民政府（街道辦事處）實施。

因此，具備可以依照《土地管理法》的規定查處違法建設的行政部門為縣級以上自然資源主管部門、農業農村主管部門，以及經省級政府授權的鄉鎮人民政府（街道辦事處）。

2.2 自然資源主管部門、農業農村主管部門以及經授權的鄉鎮人民政府（街道辦事處）的職責分工

2.2.1 違法占用土地（特指非耕地）進行建設活動時查處的職責分工

從《土地管理法》第七十七條、第七十八條規定可知，該兩條的相同之處為：均為規制“未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地”進行建設活動的違法行為，但兩條的不同之處在于：第七十八條針對的是“農村村民”的非法占地行為，占用土地的目的用來“建住宅”，針對該違法行為可以查處的執法部門為農業農村主管部門；第七十七條的規定的執法部門為自然資源主管部門，可以針對“非法占用土地”的行為進行查處，至于占用土地建設什么沒有限定。結合第七十五條針對違法占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房等情形單獨進行特別規定并另外作為新的一條進行立法來看，可以得出如下結論：針對違法占用非耕地建設住宅的行為，由農業農村主管部門進行查處；針對違法占用非耕地建設非住宅的行為，由自然資源主管部門進行查處。

2.2.2 違法占用耕地進行建設活動時查處的職責分工

針對違法占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房等行為，《土地管理法》第七十五條規定縣級以上自然資源主管部門、農業農村主管部門等按照職責進行查處。基于該條的規定，農業農村部關于印發《農業綜合行政執法事項指導目錄（2020年版）》中明確其依據《土地管理法》執法的依據為第七十五條、第七十八條，自然資源部頒發的《自然資源部行政處罰事項清單》中的執法依據也包含第七十五條，這就導致針對農村宅基地違法占用耕地的違法行為進行查處時出現職權交叉的問題，由于法律規定的不明確，導致實踐中各地做法不一，甚至出現在地方兩部門相互之間推諉扯皮的現象，給現實執法帶來很大的困惑。鑒于目前國家層面沒有出臺更詳細的規定，筆者結合現行的法律規定進行分析如下：

首先，自然資源主管部門具有土地管理的法定職責，當村民占用耕地進行非住宅建設活動時，由于此時建設的地上附屬物不屬于住宅，不具有保障村民基本生存條件、基本生活的功能，這時非法占用耕地的性質不具有宅基地的屬性，僅僅為一般的非法占地行為，因此應由自然資源主管部門進行查處。

其次，農業農村部門依據2020年新修正實施的《土地管理法》第六十二條之規定，取得了改革和管理農村宅基地相關工作的職責，結合第七十八條之規定可知，農業農村部門在《土地管理法》中規定的主要職責為管理有關農村宅基地的事務，故面對村民違法占用耕地建設住宅的行為，因住宅具有保障村民基本生存條件、基本生活的功能，這便賦予了非法占用的耕地具有宅基地的屬性，屬于農業農村部門管理農村宅基地的事務的職責范圍，因此應由農業農村部門進行查處。

如上文所述，根據2019年中辦、國辦聯合印發的《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》中提到的由省級人民政府賦予鄉、鎮人民政府和街道辦事處執法權的規定，部分經省級政府將非法占地建設住宅的行政執法權授權的鄉鎮人民政府和街道辦事處也可以針對非法占用土地行為進行查處。例如廣東省以廣東省人民政府的名義于2020年5月21日發布《關于農村村民非法占用土地建住宅行政執法權的公告》（粵府函〔2020〕84號），其中明確規定將《土地管理法》第七十八條規定的“農村村民未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅”違法行為進行查處的行政處罰權調整由鄉鎮人民政府（街道辦事處）行使，農業農村部門主要負責加強對鄉鎮人民政府（街道辦事處）行政執法工作的指導，以及查處跨行政區域的案件和縣級以上人民政府及其行政主管部門認為影響較大的案件。江西省人民政府于2020年1月16日發布的《江西省人民政府關于賦予鄉鎮（街道）首批縣級審批服務執法權限的通知》（贛府發〔2020〕1號），其中明確規定將《土地管理法》第七十八條規定的“農村村民未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅”違法行為進行查處的行政處罰權由縣級以上農業農村部門調整由鄉鎮人民政府（街道辦事處）行使，以及將《基本農田保護條例》第十七條規定的“在基本農田保護區內建窯、建房、建墳、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進行其他破壞基本農田的活動”的違法行為進行查處的行政處罰權由縣自然資源部門調整由鄉鎮人民政府（街道辦事處）行使。河南省人民政府于2021年2月5日發布《河南省人民政府關于印發河南省農村宅基地和村民自建住房管理辦法（試行）的通知》（豫政〔2021〕4號），其中第二十八條規定：鄉鎮綜合行政執法機構負責發現和依法查處村民未批先建、違規建房等違法違規行為，嚴格執行行政執法公示制度、行政執法全過程記錄制度、重大行政執法決定法制審核制度，做到嚴格規范公正文明執法。結合該文件的標題為“農村宅基地和村民自建住房管理辦法”的規定可知，河南省是將原屬于農村農業部門的行政處罰權調整由鄉鎮人民政府實施，與廣東、江西不同的是，在河南省范圍內街道辦事處沒有獲得省級政府的授權，不能行使農村農業部門的行政處罰權。

3 針對用于養殖的畜禽舍、與規模化養殖、種植配套的必要管理用房、生產看護用房等與農業生產有關的違法建設的查處部門

現實生活中，存在用于養殖的畜禽舍、與規模化養殖、種植配套的必要管理用房、生產看護用房等與農業生產有關的、比較特殊的違法建設，該類違法建設同樣存在既有可能因沒有辦理規劃手續而違法，也有可能因違法占地的行為而違法，針對這類違法建設，實踐中經常出現相關行政部門“應為的不作為，不應為的亂作為”的現象，因此針對此類違法建設有必要單獨進行分析說明。

按照《土地管理法》的相關規定，進行建設活動需要使用建設用地。但我國為了改變傳統農業的散、亂、差，效率低下的情況，提出發展規模化農業經營模式，提高農業生產效率，大力發展現代農業。為滿足現代農業的高質量健康發展的需求，2010年國土資源部、農業部下發《關于完善設施農用地管理有關問題的通知》（國土資發〔2010〕155號），其中將直接用于經營性養殖的畜禽舍、工廠化作物栽培或水產養殖的生產設施用地及其相應附屬設施用地，農村宅基地以外的晾曬場等農業設施用地定義為“設施農用地”。按照該文件的規定，此類與農業生產配套的地上附屬物等建設主要是為農業生產活動提供條件，進行該類建設活動需占用土地時，可以直接在農用地上進行，無須按照《土地管理法》等法律法規的規定辦理農用地轉用審批手續。結合《土地管理法》依據土地用途將土地分為農用地、建設用地、未利用地的規定，針對該類與農業生產有關的建設占用的土地，該文件明確將此類土地劃歸為農用地，按照農用地進行管理，而不是按照《土地管理法》中有關建設用地的規定進行管理。該文件同時規定，該類農業生產活動結束后，由于其占用的土地為農用地，因此土地使用者應按照《土地復墾條例》等規定對該土地進行復墾。

在此后的2014年《國土資源部農業部關于進一步支持設施農業健康發展的通知》（國土資發〔2014〕127號），以及2019年《自然資源部農業農村部關于設施農業用地管理有關問題的通知》（自然資規〔2019〕4號）也一直沿襲了這種做法，強調將該類建設占用的土地按照農用地進行管理，并不按照建設用地進行管理。雖然此類建設占用土地時雖然不需要辦理農用地轉用審批手續，但是按照上述自然資源部、農業農村部下發的文件之規定，需要履行該類土地的使用者擬定設施建設方案，與鄉鎮人民政府、農村集體經濟組織等土地所有權人簽訂用地協議，鄉鎮人民政府應按相應規定及時將該用地協議與設施建設方案報縣級國土資源主管部門（經機構改革現為自然資源和規劃部門）和農業部門備案等相關手續。

鑒于國家對于上述與農業有關的建設之特殊規定，發現此類違法建設后，需要先向自然資源規劃部門核實違法建設所占土地的性質是建設用地還是農用地，這是確定對該類違法建設應該是依據《城鄉規劃法》進行查處，還是依據《土地管理法》進行查處的前提，否則極有可能導致執法適用法律錯誤，進而導致確定行政執法主體的錯誤。因為根據《城鄉規劃法》第四十二條之規定，城鄉規劃主管部門只能針對建設用地范圍內的建設活動辦理規劃手續，農用地范圍內的建設活動不屬于城鄉規劃主管部門的職責范圍。通過向自然資源規劃部門的核實，如果該建設活動占用的是建設用地，則應依據《城鄉規劃法》之規定，按照本文前述的方法確定具體的執法部門是城市管理部門，還是鄉、鎮人民政府；如果該建設活動占用的是農用地，則應依據《土地管理法》之規定，按照本文前述方法在自然資源主管部門、農業農村主管部門以及授權的鄉鎮人民政府（街道辦事處）三行政部門中來確定具體的法定行政部門來執法查處。