控制性詳細規劃中居住用地商業性開發項目容積率賦值方式探析

劉曉雷

摘要：容積率作為控規強制性內容的核心控制指標，肩負著落實城市整體強度分區平衡、體現政府政策導向和維護社會公平的重任。通過相關資料顯示，各地容積率指標賦值大多會根據地塊所處的區位進行不同的控制，其指標控制形式仍以上限控制為主，強調“單值”概念，這在理論與實踐中均存在一定缺陷。研究表明，對居住用地商業性開發項目的容積率進行“基值—閥值”加雙因子調控的賦值方式，將定性分析方法與經濟定量分析方法融合，確定較為合理的基值、閥值和調整比例因子，使指標更具科學性、操作性和靈活性，動態平衡控規的“剛性”和“彈性”之間的關系。既符合開發主體對指標的要求，更利于后期的規劃管理。

關鍵詞：控規；容積率；基值—閥值

控制性詳細規劃（以下簡稱“控規”）作為規劃實施與管理的核心層次和重要依據是政府調控市場機制與實現建設目標的直接手段。容積率作為控規強制性內容的核心控制指標，肩負著落實城市整體強度分區平衡、體現政府政策導向和維護社會公平的重任。目前，影響容積率的因素眾多，確定方法也多種多樣，但在控規編制中對于容積率僅僅單一賦值，使規劃缺乏一定的彈性，導致控規頻繁修改喪失權威性、科學性。因此，在控規編制中容積率引入基準值和閥值雙指標的賦值方式，是一種很好的解決方法。

1、研究背景

1.1發展背景

控規產生于我國實行改革開放、計劃經濟體制向市場經濟體制轉變的背景下，經過十幾年的發展和應用過程中，控規出現了“剛性”逐漸喪失的問題。在控規的編制到完成的過程中，中央或地方政策的微小變動都會對其直接或間接地產生著影響，其指標確定的依據存在著不確定性；在后續的規劃管理中，為了協調土地開發主體、公眾和政府的需求，在相互博弈之中控規成果被頻頻調整，而局部地塊指標的調整最終將會帶來整體功能的失衡。

1.2政策背景

2008年出臺的《中華人民共和國城鄉規劃法》強化了控規的“權威性”和“剛性”，以遏制當前“控而不嚴”和“頻頻失控”的尷尬局面，控規指標的編制和管理必須及時作出調整。同時《物權法》的出臺也表明公眾利益已成為未來規劃編制的重點和難點，控規作為實際規劃管理的依據，其權威性、效益性和公平性應并重。

1.3實踐背景

容積率是土地資源配置的核心內容和微觀強度控制的核心指標。通過相關資料顯示，各地容積率指標賦值大多會根據地塊所處的區位進行不同的控制，其指標控制形式仍以上限控制為主。

各地控規的成果中容積率指標賦值形式和方法解決了實踐中的很多問題，但仍存在著一些不盡如人意之處：

（1）上位規劃引導不足

作為法定文件的總體規劃注重的是宏觀調控與公共政策屬性等大的戰略方針問題，在落實上需控規的具體指導，若控規的前期研究不足，將很容易導致其編制的依據不足，且控規的表達方式要求簡單規范，很難檢驗其前期的研究深度。

（2）指標變更隨意，無調整幅度限制

指標的頻繁變更，使規劃地塊承受著總量失控的風險，缺乏動態控制優勢，再加上規劃管理中相關程序的保障存在缺陷，這在很大程度上會使控規指標出現“控而不嚴”和“頻頻失控”的現象，導致規劃權威性逐漸喪失。

在規劃調整過程中，沒有明確容積率可調整的幅度。相關的法律法規雖然賦予了市人民政府或城市規劃委員會足夠大的自由裁量權，卻沒有對自由裁量權的運用加以限制。

2、“基值—閥值”的提出

2.1確定思路

在分析影響容積率取值的相關因素的基礎上，利用多種方法求出地塊的容積率基準值；利用環境容量和開發最高收益率限額求出地塊的容積率閥值；閥值與基值之差為控規的彈性值，根據審查級別（如局審會或者市審會）確定容積率調整的幅度。

2.2基本內涵與特征

容積率基值是依經濟要素測算的強度準入條件，經多種方法校核，結合編制時的國家政策和規劃發展目標導向并考慮地塊所處的交通、服務、環境等區位因素而確定的地塊開發基礎強度。該值應小于閥值，是地塊開發較為合理的強度值。

容積率閥值是以地塊所能承受的環境容量為閥極，最大程度地限制其開發，保障地塊內的環境質量，對地塊的開發起約束作用。

“基值—閥值”的容積率賦值方式存在如下特征：

（1）在保證整體建設發展平衡的前提下，合理確定局部地塊的開發容量。

（2）切實加強定量經濟分析，強調多種方法應用。

（3）明確容積率調整的最大幅度，引入雙因子控制指標，利于規劃調整控制，加強控規“彈性”。

2.3提出目的

（1）增加指標的彈性變化，弱化“單值”概念。傳統控規的上限控制往往會導致對定值的強調，而導致控規指標失去彈性。一旦政策發生微小變化或開發項目的局部變更都會導致控規的修改。而通過“基值—閥值”加雙因子調整幅度控制，則可增加指標的科學性和控規的合理性。

（2）強調指標閥值的控制作用。2008年1月1日起施行的《中華人民共和國城鄉規劃法》雖然規定了控規修改的前提條件和程序，卻未涉及指標修改的幅度限制，致使相關主管部門的自由裁量權限過大，易滋生腐敗問題。而通過“基值—閥值”加雙因子調控的賦值方式，則可較好的解決此類問題，相關部門的調控權限被局限在閥值之內，調整的幅度依據表一進行，增加控規“彈性”，使管理清晰明了。

（3）加強對公眾利益的考慮。以往開發企業只關注自身經濟價值，易忽視公眾利益。由于缺乏相關的控制措施，使開發企業不注重自身信譽等級的積累，很難形成較有名氣的地產企業。本次研究通過企業對社會公眾所做的貢獻劃分為三個等級，以此提出不同的控規調整的準入條件和幅度，引導開發企業關注公眾利益，進而促進政府、民眾、開發企業三方的利益平衡。

3、結語

控規的制定在一定程度上是為了方便土地使用權的出讓，若開發地塊的控制指標編制得不合理，則很容易在土地招租前后出現變更的局面，導致規劃權威性、剛性和彈性喪失。

本次研究提出的“基值—閥值”加雙因子調控方式以制定具有較合理彈性的土地開發強度指標體系為初衷，充分考慮與上位規劃的銜接，將定性分析與定量分析方法相融合，確定合理的基值、閥值及調整幅度，使指標更具技術性和靈活性，利于后期的規劃管理。當然，如何合理把握這種“彈性”幅度是一項長期、繁瑣的工作。同時，確定的結果對于開發項目而言只是一種控制手段，控制容積率的目的是為了更好地實現規劃，關注到更多的利益方，對城市整體開發容量進行適度的控制。

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