淺析美國加征鋁產(chǎn)品關(guān)稅對(duì)中國鋁行業(yè)的影響

張秀晨

（中國鋁業(yè)集團(tuán)有限公司，北京 100027）

1 美國發(fā)起對(duì)中國鋁產(chǎn)品 “雙反” 調(diào)查

1.1 對(duì)鋁箔進(jìn)行“雙反”調(diào)查及232 調(diào)查

2017 年3 月，為回應(yīng)美國鋁業(yè)協(xié)會(huì)貿(mào)易執(zhí)法工作組提出的申訴，美國商務(wù)部宣布對(duì)中國輸美鋁箔產(chǎn)品進(jìn)行“雙反”調(diào)查，逾230 家中國公司涉及其中，預(yù)計(jì)傾銷幅度為38.4% 至140.21%。美國國際貿(mào)易委員會(huì)當(dāng)年4 月21 日發(fā)表聲明說，該委員會(huì)認(rèn)定，有跡象表明從中國進(jìn)口的鋁箔產(chǎn)品存在補(bǔ)貼行為，對(duì)美國相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成實(shí)質(zhì)性損害。當(dāng)年4 月，美國發(fā)起對(duì)進(jìn)口鋁產(chǎn)品的232 調(diào)查。（美國232 調(diào)查，指美國商務(wù)部根據(jù)1962 年《貿(mào)易擴(kuò)展法》第232 條款授權(quán)，對(duì)特定產(chǎn)品進(jìn)口是否威脅美國國家安全進(jìn)行立案調(diào)查。）涉案產(chǎn)品基本涵蓋全部鋁產(chǎn)品（包含“雙反”涉案產(chǎn)品）。2018 年2 月, 美國商務(wù)部針對(duì)中國鋁箔產(chǎn)品的“雙反”調(diào)查作出最終裁定, 中國鋁箔出口美國將面臨最高186% 的“雙反”稅率。

1.2 對(duì)鋁板帶、鋁合金進(jìn)行“雙反”調(diào)查

2017 年11 月28 日，美國發(fā)起對(duì)原產(chǎn)于中國的鋁板帶“雙反” 調(diào)查，成為幾十年來首宗由美國政府帶頭針對(duì)中國鋁合金板材進(jìn)行的反補(bǔ)貼和反傾銷調(diào)查，涉案產(chǎn)品為厚度在0.2 毫米至6.3毫米之間的1,3,5 系鋁板帶產(chǎn)品，但易拉罐料（包括罐身、罐蓋、拉環(huán)）被排除在“雙反”范圍外。

按照美國行業(yè)慣例，美國企業(yè)在宣稱遭到進(jìn)口品損害時(shí)，通常是先向商務(wù)部請(qǐng)求立案調(diào)查，但政府此次帶頭立案跳過了這一步驟。美國商務(wù)部長羅斯對(duì)美國鋁行業(yè)高層表示，美國商務(wù)部有證據(jù)顯示中國的鋁合金平軋板材產(chǎn)品不但以低于公允價(jià)格在美國販?zhǔn)郏疫€獲得不公平的政府補(bǔ)貼。2018年4月17日，美國商務(wù)部初裁認(rèn)定，從中國進(jìn)口的合金鋁板產(chǎn)品存在補(bǔ)貼行為。美國商務(wù)部計(jì)算出的補(bǔ)貼幅度為進(jìn)口普通合金鋁板價(jià)值的31.20%至113.30%。

參照我國海關(guān)數(shù)據(jù)，特朗普開始執(zhí)政的2017 年，中國鋁板、片、帶出口總量為207.5 萬噸，總金額為52.12 億美元，其中對(duì)美出口總量為50.22 萬噸，總金額為12.98 億美元，總量及金額幾乎均占四分之一（見表1）。進(jìn)入21 世紀(jì)以來，出口至美國的鋁板、片、帶占比幾乎逐年上升。面對(duì)美國裁定結(jié)果，美商務(wù)部將通知海關(guān)對(duì)從中國進(jìn)口的通用鋁合金板征收相應(yīng)保證金。

表1 2010-2017 年中國鋁板、帶、片出口量（單位：萬噸）

2019年4月，美國商務(wù)部表示將對(duì)中國普通合金鋁板產(chǎn)品征收最終反傾銷和反補(bǔ)貼稅，稅率為96.3%至176.2%。該決定標(biāo)志著自1985年以來美國政府發(fā)起的貿(mào)易救濟(jì)案第一次發(fā)布最終關(guān)稅。

2 中美貿(mào)易戰(zhàn)的背景原因及政治理論解讀

縱觀自特朗普競選至整個(gè)特朗普政府任期，對(duì)華貿(mào)易戰(zhàn)始終是其推行“美國優(yōu)先”的具體手段。在特朗普競選期間，推行稅改和貿(mào)易保護(hù)是其重要承諾，2017 年推進(jìn)稅改后，2018 年貿(mào)易保護(hù)成為重要課題。僅從征收鋁產(chǎn)品關(guān)稅本身而言，美國是為通過壓縮進(jìn)口量來提升國內(nèi)高附加值產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營能力。而挑起中美貿(mào)易戰(zhàn)則是為了以中美貿(mào)易嚴(yán)重失衡迫使中國進(jìn)一步對(duì)美開放市場，深層次目的在于試圖重演1980 年代美日貿(mào)易戰(zhàn)以遏制中國復(fù)興，確保美國的全球霸主地位。

2.1 中國對(duì)美貿(mào)易順差占比較高

根據(jù)海關(guān)總署和國投安信期貨數(shù)據(jù)顯示，在特朗普宣誓就職的2017 年，中國對(duì)各大洲凈出口份額中，對(duì)亞洲為15.9%，對(duì)歐洲為24.2%，對(duì)非洲為4.6%，對(duì)北美洲為67.9%，對(duì)拉丁美洲為0.9%，對(duì)大洋洲為-13.4%。不難發(fā)現(xiàn)，中國對(duì)外貿(mào)易中，順差主要來自對(duì)北美和歐洲凈出口。

從國別地區(qū)角度分析，美國和歐盟貢獻(xiàn)了中國絕大部分的對(duì)外貿(mào)易順差。自1995 年以來，中國對(duì)美貨物貿(mào)易順差在總順差中的比重幾乎都在50% 以上，一些年份超過100% 甚至200%。歐美進(jìn)、出口占中國進(jìn)、出口總額比重的情況顯示，中國對(duì)歐美貿(mào)易順差占比較高的原因在于，對(duì)歐美出口占比相對(duì)較高，而從歐美進(jìn)口占比相對(duì)較低，中國對(duì)美國貿(mào)易尤其如此。

美方一度要求中國降低美對(duì)華貿(mào)易赤字1000 億美元，進(jìn)一步開放市場。中美貿(mào)易格局目前是中國貨物貿(mào)易順差、服務(wù)貿(mào)易逆差。根據(jù)中方統(tǒng)計(jì)，特朗普政府就職的2017 年，中國對(duì)美貨物貿(mào)易順差2758 億美元，占中國貨物貿(mào)易順差的65.3% ；而據(jù)美方統(tǒng)計(jì)，2017 年美國對(duì)華貨物貿(mào)易逆差3752 億美元，占美國貨物貿(mào)易逆差的46.3%，高于排第二位至第九位的八個(gè)國家之和。

2.2 “修昔底德陷阱”

作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，2017 年中國GDP 達(dá)12 萬億美元，相當(dāng)于美國的63%，并且中國經(jīng)濟(jì)增長率6.9% 遠(yuǎn)高于美國的2.3%。如果按照6% 左右的GDP 增速再增長十年左右，即大約在2027 年前后，中國有望取代美國成為世界第一大經(jīng)濟(jì)體，重回世界之巔。在此背景下，美國一直試圖遏制中國復(fù)興。同樣的情景1980 年代發(fā)生過一次，當(dāng)時(shí)美國貿(mào)易代表總計(jì)向日本發(fā)起了24例301條款案件調(diào)查，通過301條款，美國成功地打開了日本的鋼鐵、電信、醫(yī)藥、半導(dǎo)體等市場，包括強(qiáng)迫日本于1985 年簽訂廣場協(xié)議和1987 年簽訂盧浮宮協(xié)議，成功阻止日本挑戰(zhàn)美國經(jīng)濟(jì)霸權(quán)。

2.3 核心概念：“雙反”調(diào)查

“雙反”調(diào)查，是指對(duì)來自某一個(gè)（或幾個(gè)）國家或地區(qū)的同一種產(chǎn)品同時(shí)進(jìn)行反傾銷和反補(bǔ)貼調(diào)查。反傾銷是指對(duì)外國商品在本國市場上的傾銷所采取的抵制措施。一般是對(duì)傾銷的外國商品除征收一般進(jìn)口稅外，再增收附加稅，使其不能廉價(jià)出售，此種附加稅稱為反傾銷稅。

2.4 政治理論依據(jù)

參照西方國際政治理論的演進(jìn)過程，20世紀(jì)30年代興起的現(xiàn)實(shí)主義學(xué)派理論和20世紀(jì)80年代建構(gòu)主義國際關(guān)系理論可在一定程度上為美國發(fā)動(dòng)貿(mào)易摩擦作出注解。按照現(xiàn)實(shí)主義學(xué)派的說法，權(quán)力是政治的本質(zhì)，是永恒的人類本性所決定的；以權(quán)力規(guī)定的國家利益原則，是一切政治活動(dòng)的普遍規(guī)律；國際政治不能以道義為準(zhǔn)則，只能以國家利益為準(zhǔn)則，為政之道，在于權(quán)衡利弊。

3 美國貿(mào)易政策對(duì)中國鋁行業(yè)的影響

3.1 中企進(jìn)入美國市場困難，在其他地區(qū)競爭加劇

在鋁行業(yè)領(lǐng)域，2017 年，中國各種鋁加工產(chǎn)品出口419 萬噸，其中出口美國67.2 萬噸，占出口總量的16%。從出口到美國的總量看，雖然占比不大，但由于美國貿(mào)易政策的調(diào)整，歐盟、俄羅斯、中東、韓國、巴西等地區(qū)的鋁產(chǎn)品將被迫轉(zhuǎn)向其它區(qū)域銷售，如東南亞、非洲，勢必加劇全球的競爭，從而對(duì)中國鋁產(chǎn)品的整體出口產(chǎn)生負(fù)面影響。

3.2 部分國家效仿，外部環(huán)境日趨復(fù)雜

美國貿(mào)易政策調(diào)整在對(duì)中國企業(yè)產(chǎn)生直接影響的同時(shí)，部分國家還仿效美方做法，紛紛出臺(tái)貿(mào)易保護(hù)措施，對(duì)中國企業(yè)、鋁行業(yè)及國際貿(mào)易秩序造成進(jìn)一步傷害。

根據(jù)公開資料顯示，2018年至今，僅就涉鋁行業(yè)，我國就遭遇了10余次反傾銷調(diào)查[6]，具體如下：①2018年1月5日，阿根廷生產(chǎn)部發(fā)布2018年1-E號(hào)決議，決定對(duì)原產(chǎn)中國的鋁合金輪轂征收最終反傾銷稅，稅率為報(bào)關(guān)FOB價(jià)格的36.9%，有效期5年。②2018年1月12日，美國際貿(mào)易委員會(huì)對(duì)華鋁板產(chǎn)品雙反案作出肯定性損害初裁，成員一致認(rèn)為自中國進(jìn)口鋁板對(duì)美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成了實(shí)質(zhì)性損害。美國商務(wù)部將據(jù)此繼續(xù)開展反傾銷和反補(bǔ)貼調(diào)查。③2018年2月27日，美國商務(wù)部公布對(duì)華鋁箔產(chǎn)品反傾銷反補(bǔ)貼調(diào)查終裁結(jié)果。反傾銷調(diào)查中，分別裁定兩家強(qiáng)制應(yīng)訴企業(yè)傾銷幅度為48.64%和106.09%，并根據(jù)不利事實(shí)裁定其他中國企業(yè)傾銷幅度為106.09%。反補(bǔ)貼調(diào)查中，分別裁定兩家強(qiáng)制應(yīng)訴企業(yè)補(bǔ)貼幅度為17.14%和19.98%，根據(jù)不利事實(shí)裁定兩家退出應(yīng)訴企業(yè)補(bǔ)貼幅度為80.97%。④2018年3月2日，歐亞經(jīng)濟(jì)委員會(huì)發(fā)布公告，對(duì)進(jìn)口自中國的鋁制汽車輪轂產(chǎn)品發(fā)起反傾銷調(diào)查，該案是歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟自2015年以來發(fā)起的首起涉華反傾銷案件。⑤2018年5月，黎巴嫩經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易部發(fā)布公告，對(duì)自沙特、阿聯(lián)酋、埃及、中國進(jìn)口的棒材、角材、隔板等特殊型鋁材產(chǎn)品發(fā)起反傾銷調(diào)查。⑥2018年6月28日，阿根廷生產(chǎn)部在官方日?qǐng)?bào)發(fā)布決議，稱決定對(duì)原產(chǎn)于西班牙、意大利和中國的鋁制散熱器啟動(dòng)反傾銷調(diào)查。⑦2018年8月28日墨西哥經(jīng)濟(jì)部發(fā)布公告，啟動(dòng)對(duì)原產(chǎn)于中國鋁箔的反傾銷調(diào)查。⑧2018年9月21日，美國安可電線公司和南方線纜公司向美國商務(wù)部和美國國際貿(mào)易委員會(huì)提出申請(qǐng)，要求對(duì)來自中國的鋁芯電纜產(chǎn)品啟動(dòng)反傾銷及反補(bǔ)貼調(diào)查。⑨2018年12月20日墨西哥經(jīng)濟(jì)部發(fā)布公告，啟動(dòng)對(duì)原產(chǎn)于中國鋁制高壓鍋的反傾銷調(diào)查。⑩2019年1月11日，越南工貿(mào)部發(fā)布公告稱，應(yīng)越南4家鋁型材生產(chǎn)商的申請(qǐng)，決定對(duì)原產(chǎn)于中國的鋁制合金或非合金型材啟動(dòng)反傾銷立案調(diào)查。2020年7月20日，歐亞經(jīng)濟(jì)委員會(huì)內(nèi)部市場保護(hù)司發(fā)布第2020/223/AD28號(hào)公告，對(duì)原產(chǎn)于中國和阿塞拜疆的鋁帶產(chǎn)品作出反傾銷肯定性終裁。

4 應(yīng)對(duì)政策及建議

在經(jīng)濟(jì)全球化的大背景下，中國已經(jīng)發(fā)展成為全球最大的生產(chǎn)國和消費(fèi)國，每年進(jìn)口鋁土礦、氧化鋁、廢鋁、鋁加工材等7500多萬噸，貿(mào)易額超過130 億美元，尤其是進(jìn)口的來自美國的飛機(jī)等高附加值產(chǎn)品高達(dá)200 多億美元，更是支撐了國際鋁工業(yè)發(fā)展，同時(shí)也向除美國以外的市場供應(yīng)民用鋁、型材、鋁線、鋁板帶、鋁箔、鑄件等300多萬噸，滿足了市場消費(fèi)需求。

4.1 全面取消鋁產(chǎn)品出口關(guān)稅

長期以來，中國一直限制電解鋁出口，并設(shè)定了15% 的暫定出口關(guān)稅，只允許有少量的鋁深加工產(chǎn)品出口，但隨著中國鋁工業(yè)技術(shù)進(jìn)步，競爭力已經(jīng)穩(wěn)居全球前列，如繼續(xù)維持較高關(guān)稅進(jìn)行限制，將不利于中國鋁產(chǎn)品利用自身成本優(yōu)勢參與國際競爭。

4.2 全面禁止進(jìn)口廢鋁

美國長期以來一直是中國最大的廢鋁供應(yīng)國。2017年，中國進(jìn)口廢鋁217.2萬噸，其中從美國進(jìn)口61.8萬噸；2018年中國廢鋁進(jìn)口量總計(jì)約156.6萬噸， 其中自美國進(jìn)口廢鋁約51.4萬噸；2019年，中國廢鋁進(jìn)口量總計(jì)139萬噸，其中從美國進(jìn)口廢鋁量約30.77萬噸。近年來，受國家環(huán)保政策逐步收緊，以及中國廢鋁回收逐漸增多的影響，廢鋁進(jìn)口量已呈逐年下降趨勢，如全面禁止進(jìn)口，一方面可以促進(jìn)國內(nèi)鋁產(chǎn)品的消費(fèi)，另一方面也符合國家環(huán)保政策的總體趨勢。

4.3 從商務(wù)外交層面厘清細(xì)分市場貿(mào)易情況

有研究表明，造成美國鋁貿(mào)易逆差的關(guān)鍵產(chǎn)品是能耗和環(huán)境負(fù)荷高但附加值低的未鍛軋鋁(鋁錠),而在其他7種附加值較高的鋁產(chǎn)品中,美國的合計(jì)貿(mào)易額處于順差狀態(tài),這是由美國自身的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)造成的。建議通過商務(wù)外交途徑對(duì)外講清，將造成美國鋁產(chǎn)品貿(mào)易逆差的責(zé)任推給中國及其他國家的做法是荒謬和不負(fù)責(zé)任的。

4.4 積極應(yīng)對(duì)國際貿(mào)易摩擦，努力維護(hù)公平競爭的國際貿(mào)易環(huán)境

針對(duì)美國貿(mào)易政策變化，以及其它國家有可能發(fā)起的雙反調(diào)查，建議商務(wù)部和行業(yè)協(xié)會(huì)組織國內(nèi)主要企業(yè)積極應(yīng)訴，充分利用WTO、GATT等多邊貿(mào)易協(xié)定開展行業(yè)無損害抗辯，全力維護(hù)中國鋁行業(yè)公平的出口環(huán)境。同時(shí)，針對(duì)美國出口到中國的核心產(chǎn)業(yè)發(fā)起“雙反”調(diào)查，必要時(shí)通過貿(mào)易制裁進(jìn)行反制，作為解決中國鋁產(chǎn)品出口貿(mào)易爭端談判的籌碼，營造中國鋁產(chǎn)品公平的出口環(huán)境。

4.5 堅(jiān)定地推進(jìn)電解鋁結(jié)構(gòu)性供給側(cè)改革

近年來，通過推進(jìn)電解鋁供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，先后有數(shù)百萬噸電解鋁違法違規(guī)建成產(chǎn)能停產(chǎn)，鋁行業(yè)多年來無序擴(kuò)張的局面得到了初步遏制，未來幾年，產(chǎn)能置換將成為電解鋁行業(yè)擴(kuò)大產(chǎn)能的唯一途徑。但個(gè)別鋁企業(yè)違反大氣十條規(guī)定建設(shè)大量自備燃煤電站，對(duì)冬季采暖季錯(cuò)峰生產(chǎn)執(zhí)行不力，對(duì)國家政策執(zhí)行陽奉陰違、弄虛作假，行業(yè)發(fā)展?fàn)I商環(huán)境不公平的問題亟待解決。有關(guān)主管部門應(yīng)盡快出臺(tái)后續(xù)政策并嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)行，為行業(yè)發(fā)展?fàn)I造公平、有序的競爭環(huán)境，解決淘汰落后產(chǎn)能，防止已清理的違法違規(guī)產(chǎn)能“死灰復(fù)燃”，防止供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革階段性成果付之東流。

4.6 出臺(tái)配套政策，擴(kuò)大鋁應(yīng)用

鋁是國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要基礎(chǔ)原材料, 建議國家出臺(tái)政策，鼓勵(lì)航空鋁材、建筑工程用鋁材、汽車車身薄板、電子通訊、環(huán)境保護(hù)、生物工程、國防軍工、船舶鋁合金板等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)推廣、擴(kuò)大鋁應(yīng)用，大力推進(jìn)“以鋁代鋼”“以鋁節(jié)銅”“以鋁節(jié)木” 工作，積極培育消費(fèi)增長新動(dòng)能，使鋁消費(fèi)保持穩(wěn)定增長，不斷提升供給質(zhì)量，為化解過剩產(chǎn)能作出積極貢獻(xiàn)。

4.7 提高綜合競爭力，做好長期應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備

長期看, 鋁關(guān)稅僅僅是美國貿(mào)易保護(hù)政策的一部分, 中國政府和企業(yè)必須做好打持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備。近期, 中國應(yīng)采取有針對(duì)性的貿(mào)易報(bào)復(fù)措施, 聯(lián)合其他國家和在此次關(guān)稅變化中可能受到較大負(fù)面影響的美國國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)共同對(duì)美國政府施壓。長期, 中國要繼續(xù)加強(qiáng)自主研發(fā)和創(chuàng)新能力, 加快彌補(bǔ)產(chǎn)業(yè)鏈和技術(shù)短板, 提高應(yīng)對(duì)國際形勢影響中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力。