發展型住房政策：中國住房治理實踐的理論探討

毛豐付，胡承晨，2

(1.浙江工商大學 經濟學院，浙江 杭州 310018；2.安徽師范大學 經濟管理學院，安徽 蕪湖 241000)

一、治理體系現代化情境下的中國住房政策

住房問題是中國過去20多年來最具熱度的社會問題，住房市場調控和住房體系治理也在持續進行。隨著我國社會主要矛盾的轉化，住房總量不足的矛盾得到了基本的緩解，但住房市場的分化與不平等問題依然存在。與其他社會政策相比，住房政策的演進經歷了太多的挫折，也充斥著太多的失望[1]。需要注意的是，環顧世界現代化進程，中國城市化進程中面臨的住房問題并不是個例。

早在人類社會進入工業化之后，住房就已經開始成為“問題”，逐漸進入人們的視野。恩格斯在《論住宅問題》中提出“住房短缺現象”，指出住房短缺是大工業發展和城市發展的必然產物。世界上幾乎沒有一個國家能夠幸免住房短缺的挑戰就能完成工業化和城市化的[2]。工業化先行的歐洲國家在應對住房問題方面有著較長期的歷史和豐富的實踐經驗。1910—1920年間，英國、德國、丹麥和荷蘭政府制定了大規模的公房租賃計劃[3]。第二次世界大戰以后，西方各國政府依據凱恩斯主義理論視住房政策為政府干預市場的重要工具，以解決戰后突出的住房短缺問題，并在隨后的工業化和城市化進程中逐步構建完備的住房政策體系。相對而言，中國的住房政策起步較晚。改革開放之前，中國住房政策集中表現為社會屬性，工作單位的福利分房使居民的基本居住權得以保障；20世紀90年代之后，住房政策逐步傾向于經濟屬性，經濟適用房、廉租房、限購限貸政策等一系列住房體制的改革抑制了房地產開發和房價增長過快的趨勢。盡管對先發國家的治理經驗與政策理念的借鑒促進了我國住房市場的發育，但遺憾的是，中國情境下的住房問題仍未納入一個被廣泛認同的、可以長期執行的住房政策體系中予以研究。住房問題和住房政策之間存在的張力不僅對國內住房政策取向及住房政策的實踐提出了新的要求，也對住房政策背后的理論探索提出了更高的挑戰。

事實上，無論是賦予居民住房權利的保障型住房政策還是刺激住房市場需求的經濟型住房政策，其政策起點都源于政府發展經濟的需要。而結合中國特色的經濟現況，在人口紅利逐漸消失、地方經濟急需轉型升級的當下，地方經濟的發展方式逐步從要素驅動發展轉向創新驅動發展。創新驅動離不開高水平人才，地方政府的競爭方式逐步從招商引“資”轉向招商引“智”，以人才房為核心的發展型住房政策備受青睞，中國住房政策的“發展型”意味也愈發凸顯。綜上，回顧中國住房政策的演進歷程，本文在住房政策的社會屬性和經濟屬性之外提供新的理論審視，提出發展型住房政策是地方政府追求經濟發展的重要政策工具。發展型住房政策是政府為了促進經濟發展、提升科技創新能力而采取的一系列解決住房問題的政策。無論是保障型住房政策還是經濟型住房政策，抑或是吸引人才、挽留人才的人才房政策，其本質都是發展型住房政策在不同經濟情境下的具體體現。因此，貫穿中國住房政策始終的是地方政府發展經濟的政策目標內核。

不容忽視的是，考察中國住房政策不能脫離中國政府的治理情境。住房問題不僅是經濟問題，也是重要的社會問題，更是政府治理的焦點。2019年中共十九屆四中全會在《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中強調提升治理能力現代化這一重大戰略任務。從治理住房市場的層面來看，安居樂業是治理現代化情境下政府治理能力面臨的新挑戰。從理論意義上來說，在“理論自信”的號召下，中國問題需要回應“中國之治”。中國的住房政策應置于國家治理體系和治理能力現代化的整體框架下予以思考，這也是豐富中國特色政治經濟學的理論要求。

二、先發國家住房政策的理論溯源

基于中國住房體系的現實構建的理論體系，不可避免地面臨著政府與市場之爭。政府與市場的關系是經濟學、社會學、政治學和公共管理學領域中的一個基礎性主題，貫穿于絕大多數的文獻之中，無論其具體主題和領域為何。住房政策與其他經濟政策、社會政策和公共政策一樣，作為政府調控市場的重要工具，其基本主題就是如何正確處理政府與市場的關系以達到有為的政府與有效的市場的統一。在這一方面，先發國家的實踐經驗為我們提供了很好的啟示。

(一)政府干預住房市場的學理邏輯

從古典經濟學到新古典經濟學，從凱恩斯主義到新古典綜合派，政府與市場之爭從未停止[4]。其中，市場主導論和政府主導論始終是兩大主流的思想范式。市場主導論大多要追溯至《國富論》中政府扮演的“守夜人”角色和市場扮演的“看不見的手”。在相當長時間內，主要資本主義國家政府的治理理念可概括為“大市場，小政府”。直至1929—1933年世界經濟大危機挑戰了傳統政治經濟體制及理論，催生出以凱恩斯理論為代表的政府干預理論。由此，政府主導論成為學術的主流。主流經濟理論的推演同樣會在住房政策領域有所關照，并在治理理念和政策實踐中留下了深刻的時代烙印。19世紀中期，秉持自由放任主義的國家認為住房市場可以自主實現供需平衡，直接供給住房或補貼住房等干預措施反而扭曲了住房市場，強調土地和住房市場的有效性，譴責規劃體系和土地供給限制對房價的推波助瀾[5]。然而，對住房市場的自由放任忽視了購房者的支付能力，因而在后期涌現出大量的貧民窟，住房問題被逐漸推向社會學的領域。

20世紀初經濟自由主義退而假設國家是塑造市場和局部改變市場的角色，住房市場的改變同樣需要政府把關。馬克思理論認為，當資本主義出現危機的時候，國家為了挽回利益將著手干預市場。從理論角度出發，土地市場和住房市場運行效率不高、住房市場信息不對稱、尋購和交易成本高、存量住房存在異質性等[6]諸多問題迫切需要政府干預。住房干預理論認為，政府干預將有利于提高資源分配效率，改進社會福利，解決土地成本、開發價值和利潤之間的關系[7]。從實踐角度出發，對建房補貼、對住房維修撥款以及為房屋所有權創造良好的稅收體制等舉措不斷推進了住房體系的完善，穩定了由住房市場導致的國民經濟波動，保護了消費者追求公平的機會[8]。因此，自由主義下住房市場無法實現經濟增長的最大化，政府對住房的干預是必要的，也是有益的。

(二)政府干預住房市場的目標屬性

早期自由放任的經濟理論和思想帶來了一系列的社會問題，住房數量不足、工人居住條件惡化、貧民窟等尤為突出。為了解決這些問題，西方國家開始先發推行社會保障制度并逐漸轉變成福利國家。以英國為例，從19世紀初的《濟貧法》到1942年的《貝弗里奇報告書》再到公共健康運動，英國建立了一整套較為全面的社會保障制度，為居民提供衛生住房以解決工人惡劣的居住環境問題。盡管各國住房政策的外在表現形式各異，但其本質都是政府為保障家庭尤其是中低收入家庭的居住權利而干預市場的產物。因此，先發國家的住房政策往往遵循住房的社會屬性，將住房視為應由政府提供的生活必需品，將住房政策視為社會福利政策的重要組成部分。社會屬性的住房政策強調了住房的居住功能和福利支柱功能[9]。居住權作為基本的人權，是福利國家最關鍵的保障對象。

先發國家構建的社會福利制度逐步緩解了住房的福利缺失，卻又引發了住房市場的效率之爭。住房政策的目標開始多元化，經濟屬性逐漸占據上風。人們開始愈發傾向于“住宅就是經濟周期”的觀點，將住宅投資視作促進經濟增長的工具[10]。IMF在2008年的《世界經濟展望》中以“住房與經濟周期”為主題，提出為了應對當前的金融動蕩，政府應意識到真實房價波動和住宅投資波動的重要性。后次貸危機時代住房的金融功能和穩定宏觀經濟的功能也越發引人矚目[11-12]。政府在調控中通過一系列干預措施和信貸金融工具的支持，刺激住房需求，推動住房投資和住房建設，最終實現經濟增長。住房政策對經濟屬性的偏向體現了政府力圖通過住房推動經濟發展的迫切需求。

三、中國住房政策實踐的理論探索

與西方國家的先發經驗相似，我國住房政策也經歷了從社會屬性向經濟屬性的轉變。新中國成立后，由于缺乏專門的住房政策，住房問題一直分散于各個單位中而久懸不決[13]。改革開放以來，隨著我國住房市場化改革的不斷推進，經濟屬性為主導的住房政策極大地改善了居民的住房條件，同時也誘發了住房價格快速上漲、住房供給結構不合理等問題。住房市場發展的不充分、不平衡的矛盾不禁引人發問：完全照搬西方經驗是行不通的嗎？中國實踐是否應該跳出亞當·斯密的產業經濟領域或微觀經濟學的范疇？中國政府行為模式是否應該有別于凱恩斯主義政府干預理論的本質？顯然，中國的實踐對這些問題給出了肯定的答案。如何提高中國政府治理住房的能力？本文認為，充分認識中國情境的特殊性是關鍵。

(一)中國特殊情境下的解釋

作為一個轉軌中的大國，中國經濟的增長奇跡離不開地方政府的努力。那么，地方政府推動經濟增長的激勵又來自何處？理論研究傾向于將這樣的政治激勵歸為政治錦標賽[14]，為增長而競爭[15]或經濟增長市場論[16]。1978年分權化改革賦予了地方政府更多的自主權，地方政府向中央政府負責，而上級政府往往又以經濟增長為競爭標尺。這樣的中國式分權導致地方政府致力于發展區域經濟，逐步轉變為善于經營的企業家，自然地傾向于扶持高回報的投資領域以追求高增長率[17]。

在晉升激勵的背景下，“住宅就是經濟周期”的理論觀點導致地方政府對住房投資產生強烈的偏好。現有文獻的一支不斷驗證了住房投資是經濟發展的新增長點——通過房地產增加值對GDP增長的貢獻、房地產開發與GDP的關系等指標，論證房地產能夠帶動其他產業的發展[18]；從住房變化的角度研究房地產對我國居民消費和經濟增長的影響[19]；綜合房地產市場的投資、生產和消費三個領域的定量研究，明確房地產經濟合理增長有利于促進我國經濟的健康發展[20]。現有文獻的另一支在于強調房地產投資帶給政府經濟收益的激勵。分稅制改革下地方財政的收入能力顯著提高，房地產投資過程中往往會伴隨產生高額的土地出讓金和相關稅收。地方政府傾向于通過經營土地來增加土地財政收入，以彌補財政缺口、推動經濟發展、追求更高的經濟業績[21]。結合政治錦標賽的競爭標尺，地方政府偏好于短期頗有成效的制造業的發展，將土地經營收入更多地投向與制造業相匹配的領域，支持城市建設、產業園區等基礎設施的建設[22-23]。

上述分析表明，中國的土地財政是晉升激勵與財政分權共同作用的結果，是我國現階段一種獨特的經濟現象，也滋生出一系列的住房問題。一方面，地方政府低價出讓工業土地以吸引制造業投資，犧牲了大量的地方土地出讓收入；另一方面，為了彌補這一損失，地方政府高價出讓商業用地和居住用地，以商補工，將財政壓力轉嫁至住房市場。這種近乎飲鴆止渴的增長方式最終可能觸發房價過高、住房市場發展不均衡等一系列問題，成為地方政府官員晉升競爭的一種代價。土地財政與房地產市場的勾結與扭曲、高價地王的頻繁出現，為地方投資和建設提供了巨大的資金來源，在促進地方經濟增長的同時，更推高了土地開發成本，最終形成高昂的房價，間接轉嫁給消費者，不利于城市的可持續發展。相當一部分學者認為，中國土地要素配置的市場扭曲是高房價不可推卸的原因[24-26]。土地財政對房價泡沫積累的影響不容忽視，甚至已經成為國內房地產市場投機泡沫形成的主要根源之一[27]。

(二)審視政府治理的若干理論視角

地方政府干預住房市場的初衷是緩解政府和市場的矛盾以實現有效治理。中國治理情境中無法回避的晉升激勵、財政分權、土地財政等特殊問題與住房密切相連，提醒我們需要從更多的理論視角來審視政府的住房治理問題。

第一，發展經濟學視角。審視政府治理的理論出發點是正視政府在經濟發展中的作用問題，而這一直是充滿爭議與挑戰的。政府治理服務于特定的時代背景，在這一方面，發展經濟學提供了諸多成功的案例。20世紀中期，戰后的發展中國家面臨貧窮、落后的困境，產生迫切發展經濟的需求。為了實現短期快速的經濟增長，發展中國家不得不將發達國家工業化的成功經驗壓縮在幾十年甚至更短的時間內完成，快速地實現西方發達理論在發展中國家的因地制宜。發展經濟學理論中，“大推進”模型強調只有國家計劃才能實現各部門的均衡發展；劉易斯強調了政府主導經濟計劃的重要性，指出僅僅依靠發育遲緩的市場機制已無法實現經濟的壓縮性成長，政府理應成為市場的替代者配置資源，提高治理效率。發展經濟學的主流觀點體現了政府治理理論中的政府主導論，為戰后發展中國家快速實現經濟增長指明了方向。但是，發達國家的成功經驗在后發國的壓縮性處理引發了一系列水土不服的問題，以市場替代者身份不斷實施干預的政府逐步引發資源配置的扭曲與錯配。西方發達國家的經驗在發展中國家難以落地的一個可能原因在于發展中國家過于追求經濟的快速增長而忽視了政府治理能力的同步提升。因此，推動經濟發展的政府治理理念對政府行為模式與制度模式提出了新的要求。

第二，比較政治經濟學視角。為了順應推動經濟發展的需求，20世紀80年代開始興起發展型政府的理論思潮，從比較政治經濟學的角度對政府的行為模式給出了新的解答。發展型政府是一個綜合了政府特定行為和政策的概念，強調政府行為的目標是促進經濟增長[28]，政府具有持續的、強烈的發展意愿。發展型政府跳出了西方經濟理論中政府-市場的二元對立，提出政府與市場是相互依賴的，即政府有能力調動經濟資源，優化市場配置，通過產業政策推動地方產業發展和地方經濟績效，以滿足治理能力的高要求。發展型政府理論在東南亞得到了成功先例國家的驗證，但由于受中國模式爭論的限制，現有相關研究多從公共管理視角出發，尚未涉及中國經濟發展模式轉型的爭論。事實上，認識地方政府專注發展地方經濟這一行為起點有利于我們更好地解釋地方政府的治理實踐，評估地方政府治理的屬性。

第三，新結構經濟學視角。從比較政治經濟學的視角延續下來，政府主導論開始針對地方政府干預市場、謀求發展的政策行為作了新的理論嘗試，為經濟發展模式轉型奠定新的理論基礎。其中，新結構經濟學力主中國政府延續積極干預的施政傳統，通過合理的產業政策推動新興產業的發展和經濟結構的升級[29]。在經濟發展模式轉型的過程中，新結構經濟學強調有效的市場與有為的政府的有機結合。囿于轉型中有限的資源，政府需要對產業實施戰略性的引導與干預，幫助具有潛在比較優勢的產業快速突破增長瓶頸。新結構經濟學對政府治理能力的理論貢獻在于不僅強調了產業政策在政府干預中的重要性，也指導了政府干預市場的方向。

第四，政府經濟學視角。關于政府治理能力的研究，尤其是住房市場治理能力的研究，還可以援引政府經濟學的相關理論。傳統公共經濟理論在論及公共物品供給時通常走向兩個極端：要么依靠政府解決，要么依靠市場解決。然而，單純地依靠某一端來配置公共物品都可能面臨各種搭便車、尋租的誘惑，造成諸多弊端。因此，政府經濟學提出應打破政府與市場的極端對立，指出“好政府”的核心評判標準在于實現了公共物品提供的效率[30]。不應追求單一全能型政府或純粹的市場化的治理理念，而是將二者有機融合。在以住房為代表的公共物品的供給方面實現廣泛的合作關系，建立多元化、多中心供給。

縱觀各個理論視角，發展經濟學指導西方先進經驗在后發國家因地制宜，同時對發展中國家的政府治理能力提出了更高的二元要求，即社會穩定和經濟增長。由此觸發的發展型政府創造了一系列政府主導經濟發展的成功案例。在中國，類似于新結構經濟學、政府經濟學等理論的發展也在不斷突破西方主流經濟學體系和市場理論框架的局限，從經濟學角度為中國政府治理給出了新的解讀。中國政府治理的理論探索表明，中國政府既有干預市場的職能，又有推動發展的要義。

四、發展型住房政策：理解中國住房政策的一個理論視角

(一)“勞動-資本”的理論分析框架

綜合中國的特殊情境及已有的理論探索，理解中國住房政策的關鍵在于正確理解中國政府與市場的關系，核心命題在于政府如何干預住房市場以實現經濟發展和社會穩定的二元目標。當前中國住房研究的理論框架主要是基于發達國家的經驗總結，而中國政府干預住房市場以經濟發展為核心目標，住房體系半市場化結構也與發達國家的運行規律迥然相異。因此，我們需要重新審視國內經濟-社會二分視角下住房政策的背景、動因、范圍及政策績效，總結提煉以構建適應中國發展現實的住房政策分析理論。

中國經濟學的理論創新是馬克思歷史唯物主義的基本原理應用于現代經濟學的研究范式，應立足于中國的實踐經驗。顯然，西方經濟理論中市場-政府的二元對立已無法全面解釋中國住房市場的問題。為了更好地理解中國住房政策，我們回歸于馬克思主義政治經濟學中經典的勞動-資本分析框架。馬克思主義政治經濟學將經濟活動抽象為資本和勞動的組合，以此討論市場經濟運行中的財富分配問題。本文引入資本和勞動的維度，并基于中國新型城鎮化發展實踐，構建了一個更具包容性的“二維四類型”住房政策研究框架，將資本、勞動和產業的類型及住房政策對應起來。

圖1根據勞動力技能類型(低技能-高技能)與資本投入類型(低資本-高資本)的二維分析框架，建立勞動技能與資本數量的產業分類圖譜。包括傳統服務業、傳統制造業與建筑業、先進制造業與高新技術產業、高端服務業與文化創意產業這四種類型。圖2與圖1相對應，根據勞動-資本的二維分析框架，從住房政策的目標人群出發，初步劃分出四種住房政策工具：傳統保障型、補充保障型、產業促進型和就業創業型。從勞動技能的維度來看，傳統保障型住房政策與補充保障型政策旨在保障勞動技能要求較低的產業工人的居住權利，產業促進型住房政策和就業創業型住房政策則是為高技能勞動力提供更好的住房政策保障。這一框架能夠概括中國現有的住房政策類型，并揭示其背后產生和演進的動因。

圖1 勞動-資本二維分析框架與產業結構關系示意圖

圖2 勞動-資本框架下的住房政策類型示意圖

(二)發展型導向視閾下的中國住房政策演變

依據本文構建的勞動-資本二維分析框架，我們不難發現，無論是西方理論體系中社會維度下的保障房還是經濟維度下的商品房，在中國這一特殊情境下均被賦予了一種全新的住房治理走向——扶持經濟增長，促進區域發展。總體來看，我國城鎮住房政策從經濟功能走向保障功能，呈現出發展型住房政策的趨勢。具體來看，可分為三個階段。

1.消費功能恢復與啟動內需(1979—2007)

新中國成立后，在相當長的一段時間內，我國缺乏針對性的住房政策，在各個單位乃至全社會滋生了諸多住房問題。改革開放后，為了解決長期遺留的住房問題并緩解住房市場供需方之間的尖銳矛盾，以《人民日報》發表《鄧小平同志關于建筑業和住宅問題的談話》為起點，政府相繼推行了一系列住房市場化與商品化的改革措施和決定，其中具有代表性的文件包括1994年發布的《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》和1998年發布的《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》等。住房市場化的系列舉措旨在轉變我國一直存續的住房分配體制，逐步試行住房貨幣化分配，以市場交易取代住房實物分配，提高居民的購房能力和居住水平，促進房地產市場的快速發展。

這一階段住房政策的典型代表是經濟適用房供應體系并秉持了住房的經濟屬性。從勞動-資本二維分析框架來看(圖1)，經濟適用房針對的是在城市中從事低勞動技能、低資本含量的傳統服務業的人群，以當地的中低收入群體為主。中國的經濟適用房是世界公共住房的重要組成部分，但究其本質，仍是具有保障性質的商品住房，是應對經濟困境而生的調控手段。遺憾的是，正是由于中國國情的特殊性，經濟適用房的發展抑制房價上漲，減少地方財政收入，與發展型地方政府的晉升激勵相悖，因而受到地方政府的消極應對，中央政府確立的“以經濟適用住房為主的住房供應體系”這一目標也遠未實現。盡管經濟適用房供應體系的政策效果還有待進一步明確，但這仍是中國政府對住房治理實踐的一次重要嘗試，也從側面反映出這一階段的人們逐漸意識到住房不僅是居住權利的象征，更是一種商品和投資。當人們的住房需求逐步偏向住房的經濟屬性時，政府的住房治理也開始愈發鼓勵房地產的開發和買賣，通過房地產市場的發展推動整個經濟發展。

2.產業資本配套與保障功能興起(2007—2014)

住房市場化的改革造成住房資源配置的不平衡，過快上漲的房價使得低收入家庭望房卻步。2007年國務院發布《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，標志住房政策由此從市場調控逐步轉向保障低收入家庭居住權利，包括提供廉租住房、經濟適用住房、改造棚戶區、整治舊住宅區等。2011年開始，國家相繼出臺“四十一條”、新“國四條”、新“國十條”、新“國八條”和加強房地產市場監管等措施。黨的十八大報告再次強調住房制度應結合市場功能與保障功能，加強保障住房建設。

這一時期住房政策的典型代表是公共租賃住房保障體系，包括各地的廉租房和公租房。其中，廉租房針對城鎮戶籍人口中低收入、以出租房為需求的群體[31]；公租房、農民工公寓則打破城鎮戶籍限制，主要面對外來務工人員、農民工群體。公共租賃住房體系保障對象普遍是低學歷、低技能人員[32]，屬于補充保障型的住房政策(圖2)，服務于勞動密集型行業，如傳統制造業、建筑業等。需要注意的是，盡管公租房、廉租房、職工宿舍等看起來類似于西方國家的保障房，通過多層次、多樣化的住房保障體系充分滿足中低收入群體的住房需求，但是這一時期政府在推行保障房的過程中，治理的出發點已不再是單純的保障人人享有住房這一基本人權，還更多地蘊含了扶持地方經濟發展的意味。一方面，從保障房的實施主體來看，地方政府往往面臨著晉升的競爭壓力，地方官員傾向于通過招商引資驅動地方經濟增長。另一方面，從保障房的對象來看，低技能勞動力追隨招商引資而來的產業安家落戶，地方政府通過保障型住房政策為引資而來的產業解決這類勞動力的住房問題，進而推進人口城鎮化，形成招商引資的良性循環[33]。因此，保障房面對的是低技能-高資本的傳統產業，為產業內中低收入群體解決住房問題，為資本偏向型的產業政策作產業配套，為地方政府發展地方經濟保駕護航。

3.人力資本偏向與城市發展功能(2014—)

中國經濟進入新常態以來，伴隨著經濟發展階段性的變化，住房政策和住房治理面臨著新的轉向。為了提高住房治理能力，中國的住房政策正在悄然發生著變化。以北京、上海、深圳、廣州和杭州這五個城市為例，從作用對象、作用目的及作用方式三個維度梳理相關住房政策，如表1所示。政策的作用對象集中于高技能型人才，包括高校畢業生、國家級領軍人才、地方級領軍人才、產業緊缺人才等。對應于勞動-資本的二維分析框架，當前住房政策傾向于高勞動技能水平的產業，屬于產業促進型、就業創業型住房政策。

表1 北上深廣杭五個城市相關政策梳理

續表

現階段住房政策的典型代表是人才房，特點在于：第一，政策指向以吸引高素質人才為目的。不同于21世紀初期“民工荒”浪潮，本次政策作用的目標人群是中專以上的學歷人群、高級工以上的專業技能人群以及具有顯著創新創業能力的頂尖人才。第二，住房優惠政策在吸引人才的政策體系中起到了重要作用。除了普遍降低落戶門檻外，各城市使用力度最大的政策工具就是住房優惠補貼，包括貨幣化補貼、租購的優惠、住房實物配給以及針對創業行為的場地租金減免等。第三，政策指向以創新驅動為目標的城市發展。隨著國際和國內經濟形勢的變化，中國城市正在經歷從產業吸引人口到人口吸引產業的轉變，地方政府逐漸意識到以人力資本為導向的創新增長是城市發展的出路。中國住房治理實踐在當前階段的新轉向仍然起源于晉升激勵下地方政府的經濟增長競爭。與第二階段低技能勞動力隨產業流動而流動不同，當前產業轉而隨高技能人才的流動而移動，高人力資本在經濟發展中的地位越來越突出。挽留人才、吸引產業的住房政策才能幫助地方政府在晉升激勵中脫穎而出。

(三)發展型導向：住房政策的理念內核

經濟適用房是住房市場化下推動經濟增長的“商品房”，廉租房雖有“保障房”之名，卻在客觀上為地方政府的招商引資保駕護航。如果說以往的住房政策還需要透過現象才能看到其內在扶持經濟發展的本質，那么當下的“人才房”作為以人力資本為導向的創新增長的產物，其驅動創新、推動產業結構高端化的發展目標彰明較著(表2)。從住房政策領域的各方博弈中不難發現，在政府與市場這對矛盾中，政府的力量正在強化。地方政府不僅是區域經濟發展的引領者，更是住房市場的治理員。而地方政府基于政治競賽的政績觀，其治理傾向也正在發生著改變。住房問題是無法解決的，它只是變化而已，而中國住房政策實現社會穩定和經濟增長的內核始終不變。

表2 住房政策的三維比較

五、簡要的總結

在治理現代化的要求下重新審視中國住房政策，我們發現：首先，西方的先行經驗強調住房市場需要政府的調控。隨著經濟的發展、供需矛盾的解決，住房的政策會經歷從社會屬性向經濟屬性的轉換。其次，中國故事呼吁中國之治。已有的理論探索表明，“大國治理”是滿足社會穩定和經濟增長二元要求的前提。最后，無論是西方的商品房、保障房，還是中國地方政府偏向于高學歷、高技能人群實施的住房優惠政策，在實踐中的映射都蘊含了扶持經濟發展的意味。綜上，在勞動-資本二維分析框架下，中國的住房政策本質是發展型住房政策，是地方政府追求經濟發展的政策工具。

“履不必同，期于適足；治不必同，期于利民。”習近平同志強調，中國特色社會主義制度過去和現在一直生長在中國的社會土壤之中，未來要繼續茁壯成長，也必須深深扎根于中國的社會土壤。當前住房問題體現出住房市場在復雜的制度安排下充斥著沖突與矛盾。梳理沖突和矛盾產生的原因是中國住房治理實踐的關鍵所在。跳出西方經濟理論框架，重新界定政府在住房治理中的角色，構建中國特色的住房政策體系是建立和諧社會、推進治理現代化的重要內容和重要保證。