常州地區鐵路土地綜合開發研究

【摘要】本文通過對常州市域內現有鐵路站點開發現狀及新建站點進行深度剖析，針對分析結果確定各站點規劃定位和未來發展方向，結合國內外成功開發案例對規劃新建站點進行初步規劃，對現有站點進行優化提升，確定開發模式及途徑，從政策、體制等方面保障鐵路土地綜合開發。為今后常州市域乃至江蘇省的城際鐵路土地綜合開發積累經驗和提供指導，促進鐵路與經濟互動發展。

【關鍵詞】土地;綜合開發? ? ?【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.36.125

1、引言

2013年以來，國家先后部署實施鐵路管理體制改革，制定出臺了一系列改革措施，從建設資金、鐵路用地資源、土地綜合開發等方面著手，為加快鐵路建設鋪平道路，實現鐵路可持續發展。2013年8月，國務院發布《關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》（國發〔2013〕33號），明確指出要全面開放鐵路建設市場，實施分類投資建設體制，在融資方面采取多方式多渠道籌集建設資金，推行鐵路土地綜合開發。2014年8月，國務院辦公廳印發《關于支持鐵路建設實施土地綜合開發的意見》（國辦發〔2014〕37號），要求引入市場化運作方式，加深土地綜合開發利用，以開發收益支持鐵路建設，推進鐵路投融資體制改革。中國鐵路總公司于2014年9月印發了《鐵路土地綜合開發實施辦法》，從具體實施層面上對土地綜合開發方面進行了更為詳細的闡述。

2014年3月，江蘇省政府出臺《關于改革投融資體制加快推進鐵路建設的實施意見》（蘇政發〔2014〕36號），明確提出積極采用多種方式、多渠道吸引社會資金投資鐵路建設，鼓勵支持鐵路沿線土地綜合開發利用，支持鐵路服務業及相關產業發展。2016年12月，江蘇省政府辦公廳發布《關于支持鐵路建設推進土地綜合開發的實施意見》，明確指出了土地綜合開發方向，將高鐵建設與高鐵經濟新業態結合，以鐵路綜合樞紐為依托，發展站區經濟，引導推動鐵路關聯產業發展，推進新的城市功能區和高鐵產業帶（園）建設。

2016年9月，常州市政府辦公室印發《關于加快鐵路建設的實施意見》，文件中提出，按照國家鐵路投融資體制改革的方向，通過項目資源優化配置、鐵路沿線周邊土地合作開發、給予合理回報等多種方式，吸引社會資本參與干線鐵路及城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發性鐵路和支線鐵路的投資經營，多渠道籌措鐵路建設資金;鼓勵對鐵路建設用地的地上、地下空間進行綜合開發，統籌優先安排新建鐵路項目周邊土地作為鐵路綜合開發備選用地，適度提高開發建設強度;市政府統籌安排用于鐵路建設土地綜合開發計劃，按照“有序推進、依法合規、風險共擔、利益共享”的原則實施，以開發收益支持鐵路發展。

2、國內外鐵路土地綜合開發經驗借鑒

2.1相關經驗總結

2.1.1鐵路土地開發模式及范圍

目前，國際上鐵路開發模式主要采用TOD模式（Transit-Oriented Development，以公共交通為導向的開發），廣泛采用上蓋物業、地下空間等方式進行開發，商業開發面積約占總建筑面積的30%～40%。

歐洲：鐵路土地綜合開發區域主要選取以站點為中心的600m半徑范圍。

日本：采取緊湊、高強度的商業開發模式，鐵路土地綜合開發區域為距離軌道交通換乘站點400～500m范圍內。

香港：采用“鐵路+物業”開發模式，上蓋物業進行開發，集約度較高。

內地：鐵路土地綜合開發區域主要選取以站點為中心的500～800m半徑范圍。

2.1.2開發主體及管理

國際上，鐵路土地綜合開發主體主要由政府、鐵路公司及私人組織投資方組成。其中，政府提供開發地塊，之后由鐵路公司為主導，聯合物業公司對地塊進行開發。在管理方面，由政府或政府參股鐵路公司進行宏觀調控，由物業公司進行管理。

歐洲：由政府參股的鐵路公司或公私聯合體進行開發，由政府或參股鐵路公司對地塊開發進行統籌。管理由物業公司進行管理。

日本：由鐵路公司全權開發及管理。

香港：由地方鐵路公司（港鐵公司）聯合物業公司對地塊進行開發，由物業公司對地塊進行管理。

內地：早前軌道沿線用地由地方政府主導開發，鐵路公司進行管理。TOD項目嘗試推進以后，由地方政府聯合鐵路建設主體、銀團或物業公司綜合開發。由政府進行宏觀調控，鐵路公司及物業公司進行管理。

2.1.3開發效益及收益分配

從城市發展方面分析：對鐵路沿線土地的開發能夠帶動車站客流增長，變相帶動周邊商業開發繁榮。另外，成熟的商業配套設施將站點及周邊地塊形成城市綜合交通的主要集散地和城市商業設施的重要網點。同時，能夠提高土地利用率，有效解決集約化住宅和辦公問題。還有，在軌道沿線土地進行開發能夠提高公共交通出行率，減少對城市環境的污染，支撐城市可持續發展。

從經濟效益方面分析：隨著知名企業和品牌的引入，鐵路車站開發品牌形象得到樹立，其影響力和認知度得到提高，能夠為地區創造更多就業機會，解決部分就業問題。另外，優越的地理區位給運輸、物流等服務業帶來了發展的機遇，促進地區第三產業的發展。同時，車站及周邊地塊的運營收入可節省部分鐵路建設資金，以開發及運營收益回補鐵路建設及車站養護費用，減少政府投入資金。

在收益分配方面，政府、鐵路公司、銀團及物業公司按比例進行分配。政府及鐵路公司所得收益均用于鐵路建設或車站管理養護。

2.2對常州市鐵路土地綜合開發啟示

2.2.1開發地塊選擇

對于新建場站，其土地開發區域應位于以場站為中心500～800m范圍內，同時應盡量靠近城區，在接受城區客源的同時，也能夠保證場站正常運營，滿足場站員工及旅客正常生活所需。

對于已建場站，未開發完善的，場站區位位于規劃城市（副）中心區周邊，開發地塊選取以場站為中心500～800m范圍內，場站區位位于城市郊區，開發地塊選取以場站為中心3km范圍內。

2.2.2開發模式選擇

TOD開發模式是目前主要開發模式。場站位于公共交通網絡中的主干線上，采用綜合體開發模式。場站不在公共交通網絡中的主干線上，采用街區開發模式。由于常州市鐵路場站大部分位于公共交通網絡中的主干線，因此適宜采用綜合體開發模式。另外，常州市已對區域用地進行規劃，根據用地性質不同，綜合開發可以分為場站用地上蓋開發和毗鄰區域用地開發。

2.2.3開發主體及經營主體選擇

我國早期鐵路均由政府進行出資建設，但是由于鐵路具有建設資金大、投資回報周期長、收益率低等特點，單靠運營收入無法實現可持續發展，政府負債率較高。據有關資料，TOD模式除日本外，基本由政府、政府參股公司或聯合體主導開發，由私人投資方、銀團或物業公司聯合開發。經營管理則由政府或國資鐵路公司進行統籌，由物業公司進行管理。我市可參考上述開發及經營管理方式對地塊進行開發管理。

2.2.4投融資模式選擇

鐵路如果單由政府出資建設，投資巨大，急需對投融資模式進行調整。我市鐵路沿線土地開發資金來源可由政府主導，吸引社會資金，由政府、鐵路公司、地方銀團、私人投資方及物業公司共同承擔建設資金。另外，開發經營所得收益按一定比例進行合理分配。

3、新建鐵路站點土地綜合開發分析

3.1站點定位

根據常州“532”發展戰略及《常州地區鐵路樞紐總體規劃》，常州市境內將形成“四縱五橫”的鐵路網絡，打造“三主五輔”的鐵路綜合客運樞紐布局。

3.1.1新建金壇站定位分析

作為南沿江城際鐵路和連鎮南延鐵路聯合設置的站點，采用兩線十字交叉共站房方案，承擔南沿江城際鐵路通過及少量始發終到旅客列車，銜接杭州、宣城（黃山）及蘇北方向的客流。與中心城區的距離為5-10km，其功能可定位為圍繞火車站的新興金融商務圈。

3.1.2新建武進站定位分析

作為南沿江城際鐵路武進中心城區設置的高鐵站點，承擔南沿江城際鐵路通過旅客列車。與中心城區的距離為1-2km，其功能可定位為推動武進區產業結構轉型、激活城市活力的城市中心區。

3.2產業分析

TOD開發一般可分為三個圈層的布局，即第一圈層（1KM-1.5KM，核心服務區）、第二圈層（3KM-5KM，拓展補充區）、第三圈層（5KM以外，外圍影響區）。

3.2.1金壇站——與商業、居住、休閑聯動發展

金壇站位于金壇區濱湖新城板塊內，作為金壇區第一個高鐵車站，金壇區政府高度支持“旅游產業+高鐵新城”的發展模式。規劃第一、二圈層可圍繞場站樞紐的建設，合理利用錢資湖生態景觀的輻射影響，注重新興商業、商務、商貿產業的開發，一方面和濱湖新城的功能協調發展，另一方面積極引導特色公園和文化產業設施的建設，實現城湖一體、水綠相依，轉變原有的城市邊緣地帶為區域次級中心，第三圈層則以房地產開發為主，促進濱湖生活帶的建設，打造形成濱湖新城新興增長極，充分彰顯“城市門戶，金壇之窗”。

3.2.2武進站——城市綜合功能區發展

武進站位于規劃高新區聯動發展板塊，可依托南沿江城際鐵路的建設發展打造產、學、研、商、居、游一體的中心城區綜合片區。新建武進站的定位是形態緊湊、功能復合的新中心，與北片武進中心城區一同打造武進區“雙核”結構。為避免產業趨同，武進站的第一、二圈層一方面重點培育新能源、智能裝備和信息技術等新興主導產業，與中心城區分類別差異化發展，相互獨立又彼此聯系，降低城市內部的同質化競爭，借助高新園區產業的集聚優勢，提高完善招商引資能力，另一方面完善創新載體，培育引導商務辦公、商業服務等新型“互聯網+”服務業，提升綜合體樞紐的服務業品質。第三圈層可圍繞產業基地互補開發建設一定規模物流業和便利的公共配套設施，從而建設帶動樞紐綜合體的產業經濟與商住經濟共同發展。由此圍繞武進站樞紐綜合體而建的新城不依附老城發展，與老城產業聯動，功能互補且不趨同，促進武進站得以完成站城一體化，實現產業經濟與商業經濟共同發展。

3.3土地開發模式

3.3.1金壇站

結合金壇區城市總體規劃，新建金壇站位于濱湖新城西側，丹金溧漕河東側，金壇區政府預留規劃控制59.24公頃用地，采用“旅游綜合體+旅游地產+軌道交通”的開發模式。

依托南沿江城際鐵路帶來的客流，通過錢資湖生態景觀重點發展旅游景點地產、旅游商業地產、旅游度假地產及旅游住宅地產，整體提升場站樞紐周邊房地產市場，實現和旅游業、房地產業、軌道交通的無縫嫁接。

“旅游綜合體+旅游地產+軌道交通”模式對金壇站土地開發的作用主要體現在以下兩個方面：第一，改善濱湖新城的城市形象。將規劃先行，合理整合站點周邊地區的空間格局，重塑生態景觀環境，形成新商圈。第二，有效推動濱湖新城經濟發展，充分挖掘鐵路帶來人流的商業價值，將旅游、地產、鐵路綜合效益最大化，一舉多得。

3.3.2武進站

新建武進站地塊位于武南路-鳳林南路-西湖路-武宜南路區域內，采用綜合體開發模式，以“地下零售業+地上地產+軌道交通”模式為主，武進區政府預留規劃控制48公頃用地用于商業、居住、就業中心等的綜合開發。

武進站周邊可供開發的土地資源受限，建議以站房為核心在立體空間地上地下同時開發，地下空間強調整個站點與周邊地區連接成一個有效的整體，其業態形式一般以零售業態為主，發展多樣化的功能類型，包括咖啡館、快餐店、美容美發店、大型商業連鎖店等;地上空間的業態形式則以商業為核心同時發展經濟型住宅、酒店、寫字樓等，各種商業業態相互依托、共同發展，使場站樞紐綜合成為片區消費中心和社交中心。

以“地下零售業+地上地產+軌道交通”模式對武進站的作用主要體現在以下幾個方面：第一，可以構建通達性良好的地下交通網絡，充分利用城市軌道交通（地鐵1號線和3號線），提高換乘效率，緩解地面交通壓力;第二，可以大力發展地下商業，并將站點與周邊物業連通起來，形成綜合效益;第三，有效節約武進區南部城區空間，優化高新區的空間結構。

4、保障措施建議

4.1組織保障

正確處理好鐵路企業、政府與市場的關系。加強規劃實施的跟蹤，及時把握鐵路土地開發建設過程中出現的新情況、新問題，適時調整規劃和相關政策，進一步增強規劃的指導性。規劃實施過程中，要加強領導，明確權責，重點抓好新建站點的落實，制定詳細實施計劃，并強化與國土、規劃、環保等部門的協調，建立重大項目間的協調推進機制，確保規劃確定的各項目標和任務有序推進。

4.2資源保障

4.2.1資金保障

積極拓展投資融資渠道。一是加大政府投入，明確投資方向，加大市級財政投入力度，完善財政資金保障制度。二是積極推進交通基礎設施建設的市場化進程。積極爭取民間資本和外商投資，減輕政府籌資壓力。三是建立鐵路發展基金，加強基金管理，從發揮鐵路整體優勢和提升系統效率的角度出發，用好現有各類資金，探索建立市級軌道交通發展基金。

建立債務風險防范機制。建立債務指標控制體系，加快形成舉債規范、融資合理、風險可控的長效機制;明確政府性交通債務償還的主體責任，將政府性交通債務收支、還本付息支出納入財政預算，明確政府債務主體，控制系統性風險;推動建立償債準備金，統籌做好債務償還工作。

4.2.2土地保障

強化鐵路周邊用地保障。一是將鐵路樞紐建設納入國土空間規劃中統籌考慮，保障重大項目的用地指標。二是爭取國家對城際鐵路用地指標提供支持，允許城際鐵路項目建設用地指標按《新建鐵路工程項目建設用地指標》規定的上限標準確定。

加強與資規等部門對接。在鐵路樞紐項目建設審批、實施監管中與國土、發改、規劃、建設等相關部門密切溝通、協調配合，立足長效管理，確保節約集約用地、依法依規用地。

強化規劃引導管控作用。按照合理布局、經濟可行、控制時序的原則，統籌協調鐵路樞紐建設項目，避免盲目投資、過度超前和低水平重復建設浪費土地資源。統籌考慮已建和新建規模、前期工作儲備和土地資源供給的可能性，合理確定鐵路樞紐建設規模、用地規模、開工時序和實施進度。

4.3政策保障

建立健全政策保障體系。強化對鐵路樞紐綜合體建設的資金和土地保障政策，進一步突出政府主導作用，進一步加大財政投入責任，確立公共財政資金的主體地位。

重視規劃科學引導發展。圍繞未來常州市經濟社會發展的戰略目標，科學編制規劃，理清思路，提升鐵路樞紐綜合體發展的層次，增強鐵路樞紐建設發展的科學性和前瞻性。

建立新建站點協調機制。推進新建站點協調機制，明確協調機制的指導原則、組織機構、工作機制和保障措施，為新建鐵路樞紐的建設協調推進工作構建清晰合理、務實高效的長效工作機制。提升新建鐵路樞紐建設單位、服務部門的主動服務意識，確保新建鐵路樞紐建設的開工率、投資到位率和進度達標率，確保新建鐵路樞紐建設的順利推進。

參考文獻：

[1]江蘇省政府辦公廳《關于支持鐵路建設推進土地綜合開發的實施意見》（蘇政辦發〔2016〕162號）

[2]常州市政府辦公室《關于加快鐵路建設的實施意見》（常政辦發〔2016〕122號）

作者簡介：

章璽，1977年8月出生，男，漢族，江蘇武進，大學本科，常州市鐵路民航事務管理中心，建設管理科科長，高級工程師，鐵路工程。