關于農業政策性銀行業務邊界的思考

劉杰

摘要：當前，國家正在加快推動政策性金融的改革優化，業務邊界明晰是深化政策性銀行改革的關鍵和基礎，厘清農業政策性銀行業務邊界對于推動鄉村振興、防范金融風險具有重要意義。本文立足新發展階段，在借鑒國際經驗的基礎上，結合國內實際，提出在宏觀層面明確界定農業政策性銀行業務范圍的原則，在微觀層面從服務農業、農村、農民和國家戰略四個維度來確定業務邊界的建議。

關鍵詞：業務邊界 農業政策性銀行 金融改革

農業政策性銀行是深化金融體制改革、建立社會主義市場經濟體制的產物。隨著政策性業務的不斷發展，政策性銀行職能定位和治理機制建設滯后問題越發明顯。2013年發布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“推進政策性金融機構改革”。2015年國務院批復同意三家政策性銀行改革方案，指出要厘清政策性和自營性業務邊界，強化政策性銀行的政策功能定位。2020年初，銀保監會發布《關于推動銀行業和保險業高質量發展的指導意見》，提出“開發性、政策性銀行要明確細化業務邊界，落實開發性、政策性業務和自營性業務分賬管理、分類核算要求”?！吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出“改革優化政策性金融，強化服務國家戰略和規劃能力”。在此背景下，改革優化政策性金融的相關工作在“十四五”期間將加速推進。

明確業務邊界的意義

為了更好服務實體經濟和國家戰略，需要強化政策性銀行的政策功能定位。政策性業務和自營性業務的分賬管理、分類核算是政策性銀行深化改革的關鍵和基礎，而要做到這一點，最基本的前提是業務邊界必須明晰。

（一）厘清業務邊界是推進政策性銀行改革發展的需要

由于改革相對滯后，政策性銀行在公司治理、風險管理等方面存在短板，經營管理精細化水平有待提高，資本約束不強。2021年7月6日召開的國務院金融穩定發展委員會第五十三次會議就部署深化政策性金融機構改革工作提出要求，明確提出要壓實機構主體責任，更好發揮政策性金融機構在服務實體經濟、服務國家戰略方面的重要作用。這釋放出分類分賬改革將發揮關鍵性作用的信號。明確細化業務范圍，實行分類核算和分賬管理將促使政策性金融機構的資產負債管理更為清晰，權責更加明確，同時，也將有助于增強資本約束作用，加快推進資本補充工作。

（二）厘清業務邊界是提高履職能力的需要

隨著“三農”工作重心的歷史性轉移，中央對“三農”工作提出了許多新任務和新要求，明確業務邊界有利于強化農業政策性銀行的“政策性”，引導其加大對國民經濟重大領域和薄弱環節的支持力度，更好地服務鄉村振興。目前，業務邊界不清導致部分政策性貸款無法投放，成為約束農業政策性銀行有效履職的突出問題。因此，明確業務邊界對于農業政策性銀行高質量發展具有重要意義。

（三）厘清業務邊界是提高資金配置效率的需要

從籌資來源看，農發行主要依靠國家信用，通過發債方式籌集支農資金，這決定了其籌資業務的政策性特點。農發行的職能定位就是通過發行債券、吸收存款等途徑，引導社會資金服務“三農”和實體經濟，彌補資金缺口。因此，只有準確界定業務范圍才能發揮好政策性資金的作用。但是，近年來政策性銀行資產規模迅速膨脹，與商業性金融機構業務重疊較多。2013年末，國開行、農發行和進出口銀行三家銀行資產規模合計為12.5萬億元，到2020年末則達到29.7萬億元，七年間翻了一倍多。在傳統基礎設施建設、重大優質項目等應該退出的領域，政策性銀行與商業銀行的競爭不斷升級。政策性業務占比下降會導致政策性金融機構的政策性功能弱化，對社會薄弱環節的資金供給產生擠出效應，從而降低金融資本配置效率。厘清業務邊界有助于各類金融機構合理定位，促進形成多層次、廣覆蓋、差異化的金融機構體系，創造公平有效的金融市場競爭環境。

（四）厘清業務邊界是合規經營、防范風險的需要

業務邊界不清晰，容易導致政策性銀行支持了不該支持的領域，例如房地產、股市和影子銀行等高風險領域，進而產生政策套利、道德風險等情況，有可能加劇政策性銀行資產質量惡化狀況，擴大政府承擔的風險。厘清業務邊界可以提升政策性銀行經營管理專業化、科學化水平，提高宏觀調控政策的精準性，確保資金服務“三農”發展和國家戰略。

政策性銀行業務邊界界定的國際借鑒

從理論上看，政策性銀行是政府干預市場失靈、解決市場不完善問題的工具，除了發揮金融杠桿作用、為市場資源難以有效配置的領域提供支持，還應充分發揮培育和引領作用，傳遞政策導向。當受扶持的領域成熟后，政策性銀行應逐步減少投入，適時完全退出，引導商業銀行進入，以解決政府投入總量不足和時間錯配等問題，政策性銀行則可轉向新的弱勢群體和領域。

從實踐來看，國際上多數發達經濟體都以法律形式明確規定農業政策性銀行的業務范圍，并隨國家戰略目標、農業農村發展態勢及金融需求的變化進行調整。例如《德國復興信貸銀行法》規定該行業務范圍必須是商業銀行因經濟效益低而不愿進入或因自身能力不足而無法承接的業務。再如，德國農業土地抵押銀行的業務范圍從最初的農業基礎設施建設和農產品生產加工，拓展至農村土地集中、擴大農場規模和資助青年農民創業等領域，再到后來覆蓋到農業和農村發展的各個領域;美國農場信貸系統的業務范圍從信貸產品拓展至農業保險、基金和現金管理等金融產品。因此，我國應加快政策性銀行改革的立法工作，依法明確政策性銀行業務邊界以及政策性業務與自營性業務的邊界，為分類分賬等改革提供更有力的法律保障，促進政策性銀行自我約束、自主決策和健康發展。

業務邊界劃分的原則

隨著經濟社會的發展，國家重點扶持的領域發展變化較快。因此，農業政策性銀行的業務邊界宜從宏觀和微觀兩個層次明確。在宏觀層面，明確業務范圍的框架和原則，可偏理論且相對固定;在微觀層面，明確具體的業務范圍，可重實踐且相機調整，需具有可操作性。

（一）依法明確原則

政策性銀行的業務范圍限定在與其政策性業務領域相關的范圍，必須符合法律規定或監管要求。目前，《中國農業發展銀行監督管理辦法》明確了農發行的業務領域，主要服務維護國家糧食安全、脫貧攻堅、實施鄉村振興戰略、促進農業農村現代化、改善農村基礎設施等領域。分類別來看，農業政策性銀行的政策性業務是指經特定程序由國家交辦或批準的業務;自營性業務是指符合國家政策導向，不在政策性業務名錄且與政策性業務緊密相關、在特定市場環境下又急需開辦的業務。

（二）適度交叉原則

根據職能定位，政策性銀行的業務都是圍繞國家戰略或政策方向開展。其中，政策性業務與商業性金融服務區別較為明顯，自營性業務與商業性金融服務重疊較為明顯。自營性業務是實行自主決策、自擔風險、自負盈虧的經營原則，適度發展自營性業務有利于營造業務適當交叉、適度競爭的氛圍，可進一步提高農業農村金融供給水平，改善金融服務，引領商業機構降低融資成本。

（三）授權確定原則

從實踐看，法律法規一般只能限定政策性業務范圍的框架或大方向，而具體的政策性業務范圍則無法通過法規來明確，適合采取“授權確定”的方式來明確，即由政策性銀行法或國家主管部門授權政策性銀行的董事會確定政策性業務范圍。目前，《中國農業發展銀行監督管理辦法》規定，農發行董事會應當每三年或必要時制定業務范圍及業務劃分調整方案，按規定履行相關程序。由于報批流程需要一定時間，為與國家宏觀調控相適應，建議將報批制改為授權制。同時，國務院主管部門可承擔監督審查責任，防止政策性銀行既當運動員又當裁判員、出現政策性功能弱化的傾向。

（四）寬嚴結合原則

考慮到兼顧合規和增效的需要，對于政策性業務的范圍要依據法律法規從嚴從細認定;對于自營性業務的范圍認定可以采取“抓大放小、時效優先”原則，凡是涉農的和國家交辦的業務即可認定為符合業務范圍要求，從而有利于提高政策性銀行的履職效率。同時，政策性銀行需要合理控制自營性業務規模占比，科學設置自營性業務利潤考核和風險控制目標，激發自身經營活力，增強反哺政策性業務的能力，從而更好地服務“三農”發展。

（五）動態調整原則

國家重點戰略隨著經濟社會的發展在不斷變化，政策性銀行也需動態調整具體的業務范圍。一方面，政策性銀行需適時退出已經相對成熟且有一定盈利空間的領域;另一方面，對于國家戰略需要扶持的新領域、黨中央和國務院交辦的新任務以及符合政策性業務要求的存量自營性業務，應及時將其納入政策性業務范圍，以充分發揮支持作用。例如，近幾年全國綠色經濟、綠色產業發展提速，建議將生態環保類貸款及時納入政策性業務。

關于業務邊界劃分的建議

當前，我國城鄉融合發展、三產融合發展趨勢明顯，從任何單一維度認定業務范圍都不精準。根據“更好發揮政策性金融機構在服務實體經濟、服務國家戰略方面的重要作用”的改革要求和農業政策性銀行“在農村金融體系中發揮主體和骨干作用”的職能定位，建議從服務農業、農村、農民和國家戰略四個維度來界定，只要一個維度符合要求即可認定為符合業務范圍要求。

（一）從服務農業的維度看，對于支持農業及相關產業的業務，均可認定為符合業務范圍要求

一般對于產業類貸款項目，屬于農業產業鏈上下游行業的，均可認定為具有服務“三農”的作用?！掇r業及相關產業統計分類（2020）》對“農業及相關產業”進行了明確界定，按照與農業聯系緊密程度對相關產業進行分類和排序?！稗r業及相關產業”是指農林牧漁業，以及產品為農林牧漁業所用、直接使用農林牧漁業產品和依托農林牧漁業資源所衍生出來的二三產業，包括農林牧漁業生產、加工、制造、流通、服務等環節形成的全部經濟活動。上述分類與《國民經濟行業分類》（GB/T 4754-2017）建立了對應關系，具有可操作性，可以直接作為政策性銀行信貸指引的依據。

（二）從服務農村的維度看，對于支持農村地區發展的業務，均可認定為符合業務范圍要求

一般對于具有較強屬地特征的基礎設施、公共服務類項目，屬于縣域（包括縣級市、城市郊區）和農村范圍內的項目均可認定為具有服務“三農”的作用。從統籌城鄉融合發展的角度看，對于橫跨城鄉區域建設以及具有連接城鄉、輻射農村作用的項目，不局限于項目所屬地域，應將項目整體納入業務支持范圍。

（三）從服務農民的維度看，對于惠及農村人口達到一定標準的業務，均可認定為符合業務范圍要求

可探索以項目服務人群或產業帶動人群作為判斷標準，不受項目所屬地域限制，對服務帶動農業人口增收作用顯著的業務，當其所惠及的農民、農業轉移人口數量達到一定比例時，可以認定為具有服務“三農”的作用，對項目整體進行支持。

（四）從服務國家戰略的維度看，對于國家交辦的重點任務，均可認定為符合業務范圍要求

農業政策性銀行的部分業務是由黨中央、國務院交辦的重點任務，這些業務可以按照國家規定的范圍執行，不受項目所屬地域限制。例如涉及長江大保護、黃河流域生態保護、長三角一體化、海南自由貿易試驗區等國家重大戰略的業務，其范圍不受城鄉邊界的限制。