礦山生態修復治理調研報告

陳 奎 李福壯

河南省地質礦產勘查開發局測繪地理信息院（450000）

1 礦山生態修復治理現狀

我國從20世紀50年代開始就對礦山生態修復進行研究，主要是對礦山的尾礦土地進行平整復墾、土壤改良，以解決當時的糧食短缺問題。1988年《土地復墾規定》頒布，這是我國第一步關于礦區土地復墾的規范性文件，由此土地復墾工作逐漸規范起來。隨著胡振祺、王希智等眾多專家學者的研究，各地相繼頒布了多種關于礦山生態修復和土地復墾的章程。

2016年以來，我國統籌實施山水林田湖草生態保護修復試點工程，部署開展重點區域廢棄礦山生態修復，整體保護、系統修復、綜合治理的觀念深入人心。各地廣泛開展礦山生態修復及綜合治理實踐，在探索實現礦山廢棄地“滿目瘡痍變綠水青山”“劣勢變優勢”的路徑和方法上積累了一定經驗，修復成效明顯。當然，其中也不乏只顧眼前、急功近利、違背自然規律大搞人工修復的做法。

2 礦山生態修復存在的問題

企業在進行礦山開采時追求的是最優經濟效益，沒有把環境價值、人的價值和社會發展目標考慮在內，忽視了自然環境對整體環境的生態價值。

2.1 礦山生態修復基礎物資保障不足

2.1.1 修復資金不足和利用率低

據中投顧問發布的《2017-2021年中國礦山生態修復行業深度調研及投資前景預測報告》表示，目前我國礦山總復墾率不到10%，其中很大一部分原因是治理資金嚴重不足。國家財政資金總量小且資助范圍有限，尤其是在簡政放權的改革環境下，政府財政收入進一步收縮，資金壓力更大。據統計，國家財政投入礦山地質環境恢復治理項目成本約1.7萬元/畝，礦山生態修復治理面臨巨大的資金缺口。

大部分礦山企業在生態修復使用自籌資金的方法，在完成生態修復任務后保證金沒有返還。礦山生態修復需要資金來保證具體修復行為的實施，項目的責任主體，不管是政府還是礦山企業，都要面臨著很大的經濟壓力，責任主體的經濟實力也就決定著修復任務能否順利完成。礦業企業是營利性實體，在礦山生態修復中，企業會考慮所獲得的經濟效益以及所要投入的成本，消耗大量生態修復資金是不現實的。

2.1.2 修復技術匱乏和模式單一

礦山生態修復治理早期主要體現為廢棄地復墾和礦區復綠，新時期礦山生態修復內涵更加豐富，對修復工作提出了更高的要求，礦山生態恢復需要可靠的技術保障。然而，我國大多數礦業企業目前沒有技術研究人員，先進技術通常由專業研究機構的技術人員掌握。

現階段礦山生態修復模式比較單一，缺少統一的規劃治理體系。在礦山生態修復治理時還是以簡單整治和復墾復綠為主，鮮有從景觀、園林、環境科學的角度去考慮修復方式，缺少“山水林田湖草是生命共同體”的系統思想，缺少按照系統思維綜合考慮礦區生態功能的修復模式。

2.2 缺少完備的法律體系作支撐

礦山生態修復內涵豐富，包含了地質環境治理、土地復墾、含水層地下水治理恢復、環境污染治理及生態系統功能恢復等多方面內容，這就意味著科學規范推進礦山生態修復工作需要以完善的法律法規體系作支撐。當前我國與礦山生態修復治理相關的法律條文散見于《礦產資源法》《土地管理法》《土地復墾條例》《地質災害防治條例》等法律法規中，內容不統一、體系不獨立，實踐中針對性和操作性不強。作為礦山生態修復主要依據的《礦山地質環境保護規定》幾經修正，內容不斷完善，但因其僅為部門規章，而非國家層面制定的礦山修復治理核心法律，不能滿足新時期系統修復、綜合治理的需要。

此外，礦山生態修復治理涉及面廣，難度較大，技術性較強，目前缺乏統一的生態修復技術標準及驗收標準，露采礦山削坡治理、復綠措施、建（構）筑物拆除等相關治理技術、措施的科學合理性難以界定。因無具體依據可循，工程施工后是否會引發新的地質災害或環境破壞有待論證，修復治理后管理部門驗收也存在困難。

2.3 礦山生態修復監管體系待完善

礦業開發普遍存在重開發、輕保護的現象。由于缺乏系統的監測體系和有效的監管手段，礦山地質環境保護壓力很大。一直以來，針對礦區生態環境保護缺乏一個完整的成體系的省、市、縣級全覆蓋的動態監測平臺，全面真實有效的礦山生態環境調查數據庫尚未建立。大多數礦山企業也未開展自主監測，使得事中、事后監管缺乏依據。已開展監測的重點大都在是否越界開采，較少關注礦區生態環境治理問題，監測效果大打折扣。

礦業權人作為礦產資源開采使用的主體，在采礦過程中未樹立起保護礦產資源及礦區生態環境的責任意識。一些礦業權人為了追求利益，知法犯法，肆意開采資源、采完就跑，加劇了礦山地質環境問題和土地損毀生態問題。然而目前我國主要以企業信息定期報送、信息公示和信用懲戒約束等作為監管的主要途徑。就懲戒效果來說，其作用并不具有強制性，對企業約束不夠。對于不履行礦山生態修復義務以及履行不到位等情況，法律規定的懲處程度也較輕，企業違法成本較低，而且監管缺位。此外，在礦山修復治理階段，會產生部分余量資源，在具體處置利用及監管方面因沒有明晰的法律條文依據而難以把握和落實，容易出現不按方案治理、“以采代治”的行為，從而產生新的礦山地質環境問題和礦山地質災害隱患。

3 礦山生態修復治理的經驗做法

3.1 部分礦山生態修復治理的經典案例

3.1.1 永城市東西城區間采煤塌陷區礦山地質環境治理示范工程

永城市位于豫魯蘇皖四省交界處，多年來，規劃區內因為煤炭的開采造成了地面的塌陷，對村莊道路、房屋造成了巨大的破壞，生態環境非常薄弱。河南省地礦局測繪地理信息院通過三期勘察，多次深入調研，參閱大量文獻，將礦山地質環境治理與綠色可持續發展理念相融合，創造性地提出了“挖深墊淺、挖湖堆山”的治理思路。運用我國傳統造園藝術中“理水堆山”的造園手法，利用沉陷區所形成的自然水面，合理組織挖方與填方工程，充分考慮水陸邊界的特色及山高水低的起伏之感，增加景觀的層次，形成內湖、外湖、島嶼、濕地、堤、塔、亭、橋景觀，這些景觀形成錯落有致、分布有序、豐富而有特色的山水空間格局。

隨著采煤塌陷區治理大幕的拉開，按照“統一規劃、突出重點、分步實施、全面治理”整體思路，因地制宜，科學運作，集中優勢資金，全力打造新時代的美麗家園。經過多年的治理，使20多平方公里的塌陷積水區變成了國家級水利風景區、省級濕地公園和省級礦山公園，成為傳播生態文明理念、建設美麗中國的具體實踐。事實證明，日月湖治理模式充分集成整合資金政策，對山上山下、地上地下、陸地湖泊進行整體保護、系統修復、綜合治理，真正改變了治山、治水、護田各自為戰的工作格局，成為河南推進山水林田湖生態保護修復的典范。

3.1.2 上海辰山植物園礦坑花園建設

上海辰山植物園礦坑花園是由上海市政府、中國科學院和國家林業局合作共建的一座集科研、科普及休憩于一體的綜合性植物園。礦坑花園位于辰山植物園西北部，是松江辰山采石坑礦山遺址。這里屬于人工采礦遺跡，自然景觀不復存在。近半個世紀的開采使得這里的生態遭到破壞，原本郁郁蔥蔥的山林變成了峭壁深坑。

設計團隊經過多次勘察后將這里作為一個修復式花園進行改造。把礦坑花園分為三個主要部分:平湖區、臺地區、深潭區。分別采取不同的修復設計策略，以生態恢復景觀設計為手段，通過各種生態恢復設計手法，恢復礦山公園生態環境，再現怡人自然生態景觀，創造良好游覽環境。設計者沒有采取覆蓋式的修復手法簡單地對山體崖壁進行復綠，而是選擇尊重場地，在展現礦山特有的景觀特質的基礎上分區進行修復與景觀營造，保留山體北部的自然山林，保護場地原生自然植物。采空區適當引進本土植物，作為上海辰山植物園的一部分，承擔著對市民的植物科普展示功能。

3.2 部分地區礦山生態修復治理的經驗做法

江蘇省宜興市礦產資源豐富，采礦歷史悠久，長期粗放式露天開采形成大面積裸露廢棄礦山，地質環境問題突出。宜興市準確把握習近平生態文明思想的深刻內涵，制訂了一系列有關礦山生態修復的措施。

3.2.1 創新政策制度，盤活用地空間

在解決歷史遺留關閉露采礦山造成的土地損毀、生態破壞及廢棄工礦地等問題上，宜興市出臺了《關于進一步加強礦山綠色建設與環境整治的實施意見》，制訂了礦山環境治理項目的實施流程，以加強礦山地質環境治理和生態環境建設。宜興市積極探索實施“礦地融合2.0”，以礦山廢棄宕口復墾利用為抓手，將礦山地質環境恢復治理與工礦廢棄地復墾利用工作有機結合，在改善礦區生態環境、消除地質災害隱患的同時，盤活低效用地。結合城鄉建設用地增減掛鉤政策，允許將歷史遺留工礦廢棄地復墾增加的耕地用于占補平衡，實現了礦山生態修復和經濟社會發展相協調。

3.2.2 高效利用財政資金，多渠道引導社會參與

在經費有限的情況下，合理規劃礦山治理任務，高效利用財政資金，突出重點，優先治理重點旅游景區等露采廢棄礦山，提高財政資金使用效益。

同時，多渠道引導社會資本參與，探索構建“政府引導、財政扶持、社會參與、市場化運作”的礦山地質環境治理新模式。積極引入第三方治理，制定優惠政策優化投資環境，實行“誰治理、誰投資、誰收益”，鼓勵民間資本參與礦山生態修復。通過將工礦廢棄地復墾項目和建設用地使用權、景觀經營權捆綁出讓，公開招標引入社會投資主體。投資方以公開競爭方式取得廢棄礦山國有建設用地使用權的同時，直接承擔和參與礦山土地綜合修復利用，并可由此獲得收益回報。

3.2.3 堅持山水林田湖草系統修復，探索多元化、開發式治理

統籌考慮礦山生態修復治理需求，按照“宜耕則耕、宜水則水、宜林則林、宜建則建”的原則，將廢棄礦山地質環境治理與生態建設、土地復墾、新農村建設、景觀建設有機結合，加快礦山生態修復進度。在社會主體參與治理礦山廢棄地時，要求參與者因地制宜，針對礦山區位條件及地質環境現狀，結合當地規劃分別采用治理復綠、地質保護、景觀再造、土地復墾和項目利用等多元化治理方式。

4 解決礦山生態修復治理的對策

4.1 完善市場化運作機制，引導社會資本參與

首先，提高財政資金的高效利用。各地自然資源主管部門應根據區域廢棄礦山規模體量編制地質環境綜合治理規劃，建立近、遠期修復任務清單，按照礦山情況及對生態環境的影響程度確定修復時序及周期，有重點、有側重地安排使用資金。

其次，各地政府應積極探索構建財政資金和社會資金的雙驅模式，以財政資金為引領，通過制定合理的政策引進社會資金實施開發式治理，實現礦山生態修復財政補助和社會資金共同發力，解決當前面臨的資金難題。

最后,自然資源主管部門應積極引入有技術、有實力、有經驗的企事業單位，采取總承包方式對礦山廢棄地進行統一治理,從方案設計上總體把關，確保礦山生態修復的科學合理和穩定可行。

4.2 加快制定礦山生態修復治理的法律法規

各地方應結合本地區礦山修復治理實際，制定相應的地方法律法規，為加強礦區環境保護和修復治理提供強有力保障。在治理的過程中，必須明確機構之間的職能，避免政府部門之間相互推卸責任。應盡快出臺礦山生態修復技術和評價標準、礦山生態修復監管及驗收規范等，以便對已實施的修復工程效果進行綜合評價，提高礦山生態修復及管理質量。自然資源主管部門內部也應加強協作，統籌礦山生態修復工作，明確礦區各類自然資源資產產權主體的生態保護修復和治理修復的主體責任義務，統籌制訂礦區國土空間規劃，打通部門間政策銜接渠道，推進新時期礦山生態文明建設。

4.3 完善礦山生態修復監測制度，加大監管力度

各地政府應完善開采生產礦山生態修復監測制度，加強對礦山邊開采邊治理情況的監管。基于大數據、人工智能技術，探索建立礦山地質環境變化及修復的快速監測系統。在礦山修復治理后，要對修復治理效果進行監管，在相關法規政策文件中明確驗收標準，對驗收不合格的要求整改。對半年、一年及一年以上應治未治的處以處罰措施，建立企業誠信檔案和信用積累制度，強化信用懲戒約束。將未履行修復義務的企業或個人與社會信用體系掛鉤，采取暫停開礦及提高罰金等措施，督促企業履行義務。此外，還應完善及暢通公眾監督舉報渠道，提高礦區群眾監督、參與積極性。

5 結語

新時期下的礦山生態修復治理以習近平生態文明思想為指導，按照“宜耕則耕、宜水則水、宜林則林、宜建則建”的原則，將礦山地質環境治理與生態建設、土地復墾、新農村建設、景觀建設有機結合，加快礦山生態修復進度。