信陽市農業綜合執法向鄉鎮延伸的探究

張昱瓊，孫德武，蔡永超

（1.信陽市動物疫病預防控制中心，河南 信陽 464000；2.信陽市動物衛生監督所；3.河南省動物衛生監督所）

農業綜合執法向鄉鎮延伸，順應了農民群眾對農業綜合執法工作的新期待，是建設法治鄉村的現實需要，是貫通廣大農民群眾對美好生活向往最后一公里的紐帶，是強化鄉村治理的重要抓手。

1 農業綜合執法的提出

按照農業農村部的規定，農業綜合執法最初的內涵僅僅包含行政處罰職能的綜合，即是分散在農業領域的各項執法職能，打包統一由農業（畜牧）執法機構承擔，對外以農業（畜牧）部門的名義行使職權。以2018 年為界，改革組建后的農業綜合執法機構，綜合了動物衛生、飼料獸藥、農產品質量安全等執法事項，涵蓋了行政處罰、行政強制、行政檢查等行政職能。2018年中央1號文件提出，農業綜合執法改革要向基層延伸，農業綜合執法向鄉鎮延伸工作有了基本的政策依據。

2 信陽市農業綜合執法的成果

截至2018年底，信陽市農業機構改革已經完成，各縣區農業農村部門組建已經基本完成，信陽市市級農業綜合執法支隊已經掛牌，農業領域綜合執法各項工作全面展開，向鄉鎮延伸也在有序推進。

3 重大意義

3.1 是農業領域落實“兩個更好”的基本舉措

2019 年9 月16 日至17 日，習近平總書記在信陽殷殷囑托廣大黨員干部：“要把革命老區建設得更好，讓老區人民過上更好的生活”。隨著農業機構改革落下帷幕，農業綜合執法的廣度和深度都有大的調整，鄉鎮是國家大政方針落實最后一公里的重要坐標，是心系農民群眾的紐帶，農業綜合執法在農產品質量安全、飼料獸藥等領域開展執法工作，事關廣大群眾“入口”的安全感、幸福感，事關老區人民群眾的身體健康，事關信陽綠水青山的高質量躍升。

3.2 是保障糧食安全的重要抓手

河南是糧食大省，信陽是稻蝦養殖的重要基地，是全國再生稻種植主要推廣區，糧食安全在國家大局中不僅舉足輕重，而且關聯著脫貧攻堅后續的鞏固提升。高標準良田的建設、土壤的金屬污染、畜禽糞污污染等系列新問題都擺在面前，面對諸多問題，農業綜合執法不能缺位，預防性質的事前行政檢查、依法懲戒性的行政處罰、過程中的行政強制，這是農業綜合執法運作的主要形式。農業綜合執法鄉鎮層面的有效開展，從農業視角上來看，是保障糧食安全的重要抓手。

3.3 是廣大“三農”干部將情懷寫在農村希望土地上的具體實踐

習近平總書記意味深長地指出：“要把論文寫在祖國的大地上”，農業綜合執法人員作為“三農”的基本骨干，積極響應習總書記的號召，將執法中心下移，將農業綜合執法向鄉鎮延伸，是踐行以人民為中心的具體實踐，是將農業綜合執法深入服務農業的規范動作，是新時代農業執法人員基本的價值擔當。

3.4 是法治政府、法治社會、法治國家一體建設的應有之義

《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》明確要求，圍繞建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家，全面推進依法治國的總目標，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，推進國家治理體系和治理能力現代化，為實現“兩個一百年”奮斗目標，實現中華民族偉大復興的中國夢提供有力的法治保障。農業綜合執法是法治政府運行的基本動態，向鄉鎮延伸是社會主義法治理念的輻射與放大，規范行政處罰、行政強制、行政檢查等職能運作，通過行政執法教育當事人，使社會主義核心價值觀在農村實踐生根，早日實現美麗中國。

4 當前面臨的實際問題

4.1 鄉鎮層面沒有農業綜合執法權

農業綜合執法從執法事項上而言，包括動物衛生監督、飼料、獸藥、農產品質量安全等事項；從行政職能上而論，農業綜合執法包括行政處罰、行政檢查、行政強制等職能。無論是農業綜合執法機構還是委托，對外都必須以農業農村局的名義統一執法，鄉鎮在執法層面沒有執法權。從這一點上來看，農業綜合執法向鄉鎮的延伸，應該是一種執法權服務效能行使區域范圍的延伸，而不是執法權下放到鄉鎮，以鄉鎮名義行使農業綜合執法權沒有法律上的依據。

4.2 縣區農業經費不足且沒有用于鄉鎮農業綜合執法專項經費

農業綜合執法經費不足是困擾當前執法現狀的實際問題，專門用于支持鄉鎮的執法經費更是屈指可數。

4.3 具有專業特色綜合素養的人才不足

農業綜合執法是涉及動物衛生監督、飼料獸藥、農產品安全、糧食安全多領域的執法活動，對執法人員不僅要求具備系統的法律知識，還要具備扎實的專業知識。因此，具有專業特色綜合素養的人不足，也會對農業綜合執法向鄉鎮的延伸造成一定影響。

4.4 鄉鎮農業綜合執法點多面廣

以鄉鎮為基點開展農業綜合執法，從影響農產品質量安全、糧食安全的角度審視，畜禽養殖點源污染、白色薄膜污染、秸稈焚燒等都必須納入到綜合執法的范疇。由此可見，農業綜合執法的外延是動態的、開放的。

5 鄉鎮農業綜合執法向鄉鎮延伸的愿景展望

5.1 有條件的地市可以設立派出機構

縣級改革后的農業農村局，根據工作需要，結合實際和歷史特點，在鄉鎮設立農業綜合執法中隊，以所屬農業農村局的名義對外進行統一執法。這種執法模式是最基本的執法模式，在法律上沒有任何障礙，應該作為未來推行的范本，其效果取決于所屬農業農村局的資金投入情況和執法人員的實際數量。

5.2 無條件派出的可嘗試與鄉鎮政府簽訂執法委托協議

如果所屬的縣級農業農村局的財政經費和執法人員的數量不能在鄉鎮成立執法中隊，縣級農業農村部門可以依照《行政處罰法》第18 條的規定，將行政執法中的行政處罰職能委托給鄉鎮，有符合條件的鄉鎮以委托者農業農村局的名義對外實施行政處罰。這種委托是最原始行政執法的委托，是狹義的，根據《行政強制法》第17 條“行政強制措施權不得委托的規定”，這種委托是不徹底的，增加了縣級農業農村局成為行政法意義上被告、被行政復議人的風險。

5.3 將鄉鎮農業綜合執法納入到“鄉村振興”戰略一體推進

鄉村振興是寫入黨章和十九大報告的戰略規劃，是脫貧攻堅后期鞏固提升的具體安排，是農業農村現代化的具體抓手，農業農村部門將農業綜合執法延伸到鄉鎮，是新時代對新工作的再次呼應，鄉村治理有效，農業綜合執法不能缺位，在鄉村，盡管我們的工作取得了全面的進展，但是與廣大農民群眾的新期待還有一定的距離，農民群眾對農產品質量安全的信心、對持久藍天白云的向往、對涓涓細流的眷念等都是鄉鎮農業綜合執法努力的空間。鄉村振興是持久的戰略安排，更是鄉鎮農業綜合執法持久的平臺，要久久為功，持續奮斗。

5.4 條件具備的鄉鎮經批準組建綜合執法局對外以自己的名義進行執法

鄉鎮經批準后成立綜合執法局，將農業、交通、水利等涉及地方執法的事項納入綜合執法局的范疇，如此可以分擔縣級農業農村部門在鄉鎮“三農”領域的工作壓力，這樣的批準源自《行政處罰法》第16 條的授權，讓鄉鎮一級地方人民政府承擔行政執法（行政處罰）的職能，似乎與本輪機構改革“優化、高效”機構改革宗旨不相協調，而且鄉鎮執法局行使的僅僅是行政處罰的職能。

5.5 加強農業綜合執法向鄉鎮延伸的建設

一是硬件建設。按照《國務院獸醫管理體制改革》（國發〔2005〕15 號）關于“切實加強基層動物防疫機構建設。根據經營性服務和公益性職能分開的原則，積極推進鄉鎮畜牧獸醫站改革。由縣級獸醫行政主管部門按鄉鎮或區域設立畜牧獸醫站，人員、業務、經費等由縣級獸醫行政主管部門統一管理，承擔動物防疫、檢疫和公益性技術推廣服務職能”規定的精神，落實國辦發〔2018〕118 號文件關于保障經費投入的有關要求，設置在鄉鎮的農業綜合執法中隊的辦公用房、執法裝備、檢驗儀器需要全面強化。

二是強化人才隊伍素質提升建設。人才隊伍建設是一個長期的系統工程，鄉鎮執法人員應該納入所在地縣級農業農村部門統一管理、培訓。可嘗試建立鄉鎮執法人員名錄，建立上級執法機關對鄉鎮執法人員優先培訓的制度。

三是信息共享機制建設。利用網絡建立統一的執法信息上傳機制，做到及時上傳、信息共享，讓違法行為無處遁形。

農業綜合執法向鄉鎮延伸，工作需要持續地推動。延伸是綜合執法服務范圍的延伸，是為誰執法、如何執法的輻射落實問題。農業綜合執法向鄉鎮延伸，體現了以人民為中心的執法理念，是農業農村現代化的生動實踐，要勇于探索，不懈奮斗，努力打開鄉鎮綜合執法工作的新局面。