我國金融安全面臨的挑戰及其政府治理創新策略

陳 放

(中國工商銀行 博士后科研工作站,北京 100031)

2020年新冠肺炎疫情的發生對全球經濟社會的發展產生了非常明顯的影響,加速了世界百年未有之大變局的演進。我國在疫情深刻影響下經濟恢復發展的掣肘因素依然存在,仍然面臨更多逆風逆水的復雜國際環境。在這種背景下,一方面我國金融安全呈現出新特點和新態勢,另一方面保障金融安全成為推動經濟社會發展的重要任務。這對我國政府加強金融治理的能力提出了更高要求。作為國家治理體系的重要內容,政府治理能力的現代化是國家治理能力現代化的重要構成和重要體現。在市場經濟條件下,政府對市場的治理逐漸演化為以市場機制為基礎,以公共利益的實現為目標的管理活動。而金融市場作為公共事務的重要部分,是政府治理的重要場域。當前,我國金融市場是一個包括了貨幣市場、股票市場、債券市場、期貨市場等在內的復雜龐大系統,需要建立與之相適應的政府治理體系,處理好金融發展、金融穩定和金融安全的關系,才能在發生重大市場安全事件和外部沖擊的時候具有全盤性、戰略性、時效性的抗風險措施和管制手段,避免和防范金融危機的發生。因此,本文分析我國金融安全面臨的問題和政府治理金融風險的困境,對政府治理創新的價值選擇和創新策略予以討論,以期對我國金融安全保障有所裨益。

1 金融安全的本質與我國金融安全面臨的挑戰

中華人民共和國成立以后,經濟的恢復和建設成為政府的頭等大事,因此黨和國家領導人對金融問題予以了高度重視。改革開放以后,面對國內經濟的快速發展和對外開放的格局,我國政府更加重視金融安全問題,黨和國家領導人高屋建瓴地從國家安全的角度論述金融安全的本質及重要性。尤其是黨的十八大以來,習近平從實現中華民族偉大復興的戰略全局和世界百年未有之大變局的高度,從推進國家治理體系和治理能力現代化的戰略目標出發,圍繞金融安全發表了一系列重要講話。習近平指出:“防范化解金融風險,特別是防止發生系統性金融風險,是金融工作的根本性任務,也是金融工作的永恒主題”[1]797,“維護金融安全,是關系我國經濟社會發展全局的一件帶有戰略性、根本性的大事”[2],“切實把維護金融安全作為治國理政的一件大事,扎扎實實把金融工作做好”[2]。習近平對金融安全的系列重要講話為我國金融安全政府治理提供了指導思想和基本原則。

1.1 金融安全的內涵和本質

如果說金融的本質是資金的融通,那么金融安全的本質則是國家安全的重要組成部分,是國家安全的重要支撐。金融安全的概念首先由費舍爾(Fisher)在1933年基于對20世紀初經濟危機的觀察而提出。他認為,當金融危機爆發時過度累積的債務與通貨緊縮現象往往如影隨形,由此而提出了債務-通貨緊縮理論來解釋金融安全問題的成因[3]。

在國內,王元龍在1998年就定義了金融安全的內涵,認為金融安全是指貨幣資金融通的安全[4]。2004年,他進一步將金融安全定義為具有抵御威脅的能力、金融的主權不受侵害以及金融體系可以正常運行等[5]。之后,葉莉和陳立文在金融全球化背景下定義了金融安全,認為一個國家在金融發展和對外交往中,要依靠有效的調控和組織體系對金融風險進行防范,維護本國的金融利益,保證金融系統穩定而有活力[6]。吳婷婷認為,金融安全指金融體系風險承載力不僅可以應對自身內部風險的集聚,還能夠抵御來自國際的外部沖擊[7]。而張紅力則指出,金融安全不是純技術性問題,不是被動防御的過程,也不能用單一指標來衡量,需要從整體性、長期性等角度來進行考慮、設計與實施[8]。

從學術界對金融安全認識的演化過程來看,其共識在于金融安全具有系統性、動態性和不確定性等特點,其內涵也隨著金融行業實踐的深化而得以擴展。改革開放以來,我國金融體系經歷了整體規模從小到大、參與主體從單一到多元、交易模式從簡單到復雜的變遷過程,這推動著金融安全不斷被賦予新的含義。當前,我國金融體系已經發展成為一個多元主體共同參與的復雜系統。同時全球化背景下的我國金融體系也是開放的和國際化的。因此,這個復雜系統的安全既受到來自國際的風險和危機的關聯性影響,也受到國內經濟增速下行、結構調整以及增長動力轉換的沖擊。在此背景下,金融主權不被侵犯、金融體系不遭損害、金融機構正常運行以及金融資產不會大量流失等成為我國金融安全的重要因素。從這個意義上說,金融安全的本質是指與貨幣和信用相關的經濟活動處于安全的狀態。或者說,金融安全的本質就是保證金融體系運行整體的安全穩定和繁榮。唯有金融安全得到切實保障,金融行業才能夠可持續地發展,實體經濟才能獲得良好的金融支持,經濟高質量發展也才能得到有力的支撐。

1.2 當前我國金融安全面臨的挑戰

隨著2020年全球經濟增速出現二戰之后的首次負增長以來,全球經濟進入了再平衡調整階段,結構性、周期性的因素使經濟下行壓力進一步增大。同時經濟全球化還出現趨勢性逆轉[9]。尤其是新冠肺炎疫情的發生與長期性影響成為經濟長周期維度上的結構性沖擊,將極大地催化新知識和新技術在世界范圍內的運用,并深刻影響國際政治經濟關系,成為百年未有之大變局的催化劑。同時,我國發展不平衡不充分問題仍然突出,發展中的矛盾和問題集中體現在發展質量上,而新冠肺炎疫情帶來的經濟損失和防控成本,將推高國內金融風險水平。在此背景下,金融安全的復雜性、動態性和不確定性大大增加,金融風險問題更加凸顯。具體而言,當前我國金融安全主要面臨以下挑戰。

一是系統性風險壓力增大。金融體系在危機事件的沖擊下,不同市場間會產生風險傳導,風險溢出效應顯著增加[10]。而當單個金融市場受到沖擊時,負面影響會傳導至其他金融市場,引發系統性的金融風險[11],進而對金融體系和實體經濟產生不利影響。因此,金融系統性風險具有經濟和政治的雙重后果。尤其是當前,一方面隨著近年來我國實體企業“金融化”趨勢加快,很多實體企業積極獲取金融牌照從而進入金融服務領域,這加快了實體經濟與金融市場之間的風險傳染;另一方面,目前我國金融系統性風險的90%以上依然集中在銀行業[12],而金融行業混業經營現象的普遍導致了金融風險從銀行業傳遞到證券、保險、信托等不同領域,給金融安全帶來了系統性風險的挑戰。

二是高杠桿風險不容忽視。盡管近年來在黨中央的堅強領導下,各級政府按照供給側結構性改革的要求積極推進“去杠桿”,宏觀經濟杠桿率已顯著下降。但是,為應對新冠肺炎疫情帶來的沖擊,2020年我國先后出臺了大規模的信貸刺激政策,全年社會融資規模增長了13.3%[13],為最近三年的新高。信貸刺激政策盡管在促進經濟發展方面取得了較好的效果,但也導致了我國宏觀杠桿率的大幅攀升,達到270.1%這一歷史新高,累計上升23.6個百分點,增長幅度僅次于2009年[14]。宏觀杠桿率的攀升意味著債務風險的快速累積,企業面臨較大的償債壓力。

三是互聯網金融風險與平臺壟斷問題較為嚴重。數字經濟的崛起,既為金融科技的發展帶來了前所未有的契機,同時也帶來了新型金融風險和新的安全挑戰。近年來,金融科技與平臺經濟快速發展,盡管互聯網金融在提升金融服務效率和金融體系普惠性、降低交易成本方面發揮了重要作用,但所帶來的風險也值得高度重視。一方面,一些互聯網金融創業公司在缺乏必要監管的背景下,盲目涉足信用中介、資金池等金融領域,風控能力較差,最終導致大規模倒閉。例如,2015年左右我國曾經出現超過5 000家P2P網絡借貸機構,到2019年末僅剩下300余家正常運營的P2P網絡借貸機構,到2020年P2P網絡借貸機構已經清零[15]。在此過程中,非法集資、暴力催收等危害社會安全的事件頻頻發生。同時,金融科技的跨界、混業、跨區域經營等特征,造成風險傳染速度更快、波及面更廣等負面后果,對金融監管形成了新的挑戰。另一方面,近年來一些互聯網巨頭的金融化程度過高、高杠桿無序擴張所帶來的平臺壟斷、侵犯網絡數據安全和危害社會民生保障等問題也亟待整治。目前國內行業排名前四的螞蟻集團、陸金所、微眾銀行和京東數科估值合計15 500億元,在前18家金融科技企業中占比高達94.86%[16],市場集中度高企,必然帶來行業壟斷風險。

四是外部風險沖擊形勢嚴峻。隨著金融全球化的日益推進,國際金融市場的跨境聯系不斷增強,各國之間的聯動效應進一步加大了爆發金融危機的可能性[10]。而在新冠肺炎疫情期間,世界主要經濟體均加大了財政政策和貨幣政策的刺激,造成公共部門債務不斷累積。2020年,美國聯邦政府債務超過名義GDP的100%,為二戰后新高[17]。2021年,面對通脹高企,美聯儲貨幣政策收緊預期增強,此舉在未來一個時期內可能持續引發全球金融市場的動蕩,進而傳至我國金融市場。在中美戰略博弈更趨激烈復雜的情況下,美國通過全面圍堵施壓,用多種手段打壓我國的經濟發展,阻礙我國經濟金融體系的健康運行,對我國金融安全構成明顯挑戰。同時,在新冠肺炎疫情的沖擊下,全球主要央行進一步加強量化寬松政策,大量購買政府債券,進而將財政赤字貨幣化,這些政策調整必然形成風險外溢效應。在此背景下,我國作為新興經濟體,不可避免地面臨著輸入性通貨膨脹、外幣資產縮水、匯率以及資本市場震蕩等多重壓力的外部沖擊,從而威脅著我國金融安全。

2 我國金融安全政府治理的價值選擇與現實困境

面對金融風險,政府需要加強金融治理來保障金融安全。金融治理包括了政府監管、行業自律、金融機構內部風險管理等,其中,政府治理是最主要的手段。政府治理所顯示的令行禁止的特點以及效率價值,具有其他治理機制不可比擬的強制性和優越性。而金融安全政府治理是在國家政府治理體系之下,各類金融活動參與主體共同維護金融秩序并推動金融發展的制度安排[18]。新冠肺炎疫情發生之后,我國金融安全面臨更加嚴峻的形勢:一方面,傳統的金融風險依然存在,并在疫情期間風險程度加劇;另一方面,疫情使得金融體系的安全脆弱性和博弈激烈性加劇,從而產生了新的風險,并且這兩種風險不是簡單的疊加,而是某種程度上的融合,使風險更加多元化和復雜化,從而影響著金融市場的健康運行。面對這樣的壓力和挑戰,如果金融安全問題不能得到有效的治理和應對,勢必造成金融體系的混亂和動蕩,最終引發金融危機。因此,充分認識政府治理確保金融安全的必要性和緊迫性,深入分析政府加強金融安全治理面臨的現實困境,是走出金融安全治理困境的邏輯前提。

2.1 政府加強金融安全治理的價值選擇

國家治理現代化離不開金融治理的現代化。面對金融風險挑戰的嚴峻形勢,政府更加需要建立有效的治理應對體系,這既是我國金融治理現代化的重要環節,也是實現金融治理現代化進而實現國家治理現代化的重要支撐。具體而言,當前政府加強金融安全治理的價值選擇主要體現在以下幾個方面。

加強金融安全政府治理能為我國經濟社會發展營造穩定的環境。國家安全作為一項巨大的系統工程,經濟安全是國家安全的基礎,而金融安全是經濟安全的命脈。20世紀以來的金融危機無一不是在迅速的傳染中同時具有巨大的破壞能力[19]。這種破壞能力不僅可以對一國的經濟金融體系進行重創,更會造成社會矛盾的激化而形成政治動亂、社會危機,最終嚴重損害國家安全。因此,習近平指出:“不斷提高金融業競爭能力、抗風險能力、可持續發展能力,堅決守住不發生系統性金融風險底線。”[2]當前,在種種挑戰面前,唯有加強金融安全政府治理,對金融風險進行有效處置,才能營造國泰民安的發展環境。

加強金融安全政府治理能讓金融更好服務實體經濟。實體經濟健康發展是防范化解金融風險的基礎。面對近年來大量資金流向虛擬經濟,使資產泡沫膨脹,社會再生產的生產、流通、分配、消費整體循環不暢的金融資本“脫實向虛”的趨勢,習近平指出,“金融是實體經濟的血脈,為實體經濟服務是金融的天職,是金融的宗旨,也是防范金融風險的根本舉措”[20]。可見,面對種種挑戰,只有通過政府治理引導強化金融服務功能,找準金融服務重點,以服務實體經濟、服務人民生活為本,在此基礎上促進金融資本向實體經濟轉移,才能更好滿足人民群眾對高質量金融服務的需要,為“雙循環”的發展格局提供有力的金融支持。

加強金融安全政府治理有利于穩步推進金融體制改革。近年來,國家積極推進多層次資本市場建設并取得了一定成效。然而我國金融市場依然存在發展不平衡不充分的問題,在金融服務的供給方面還不能很好地滿足經濟高質量發展的需要。鑒于我國金融體系長期以來間接融資占主導地位的現狀,習近平指出:“要把發展直接融資放在重要位置。”[20]要實現這樣的金融安全發展目標,各級政府必須加強對金融安全的治理,才能穩步推進改革向更深層次挺進,保障全方位、多層次金融支持服務體系的建設和順利運行。

2.2 政府加強金融安全治理面臨的現實困境

新形勢新挑戰促使我們更加深刻認識加強金融安全政府治理的重要性和緊迫性。而實踐表明,長期以來金融安全政府治理面臨的最大難題,就是風險的難以預見和時適有效的管控。造成這一難題的原因很多,但有效解決政府加強金融安全治理面臨的這幾個現實困境問題,有助于紓解這一難題,從而達至政府加強金融安全治理的上述三個價值選擇。

一是金融安全政府治理體系的模糊性。“職責清晰”是有效治理體系的首要前提。職責清晰,意味著不存在監管的模糊性。而我國現行監管框架存在著不適應金融業發展的體制性矛盾的突出表現就是職責尚不清晰,這是目前金融監管中明顯的短板。雖然在金融安全政府治理體系的建設中,國家設立了金融穩定發展委員會,構建了“一行兩會”的金融監管新體系,并加強了中央-地方的協同金融治理[21],但在不同監管主體、不同層級政府之間的監管權力和責任配置結構方面依然存在模糊地帶。尤其是在當前混業經營、跨區域經營趨勢日益顯現的背景下,由于各部門之間相互不隸屬,不同政府部門在金融監管職責和風險處置責任方面的劃分依然不清楚,一些金融體系的安全問題還缺乏統一部門來管理,部門之間也缺乏有效的協商溝通機制,政府監管部門之間存在著信息不對稱以及不協調的現象,從而帶來部門間的協同與整合效應差,出現監管真空和令人擔憂的局部性風險,影響著我國的金融安全。

二是金融安全政府治理政策法規的時滯性。政策法規是政府治理的杠桿,應對金融安全風險需要與時俱進的新制度供給,并確保制度規則的有效遵守和實施。尤其是當前我國金融安全面對種種挑戰,對新制度供給的需求更為緊迫,需要政府部門從金融安全的高度全面審視我國金融體系的運作機制,預見性地把握和防控我國金融市場運行中的風險并及時地有針對性地處置。但現實的狀況是,由于我國政府部門從總體上看還缺乏應對新型風險的經驗積累,政策法規還缺乏系統性、配套性、精準性,加之政府政策法規的完善性、可操作性亟待增強,政策法規的強制性需要進一步落實,各地對政策法規在執行力度上需要進一步提高等,使得我國金融監管政策法規對已經出現的金融創新和安全問題回應不夠,時滯性明顯,造成在一些金融安全領域政策法規缺失的問題比較嚴重。

三是金融安全政府治理工具的陳舊性。當前,大數據、云計算、人工智能等前沿科技為政府治理提供了更多選擇,也為各類新金融業態的有效治理奠定了基礎[22]。但目前我國在金融治理方面依然缺乏對這些前沿治理工具的積極運用,金融監管科技的發展遠遠滯后于金融行業對于新技術的應用。尤其是在互聯網金融這一新金融業態迅速發展過程中,政府在技術治理體系和治理能力等方面的積累十分有限,缺乏成熟的監管科技工具以進行有效應對,使得政府的治理往往是被動性事后治理。這勢必造成我國金融風險的預警滯后,從而極大地影響金融安全的政府治理成效。

3 加強我國金融安全政府治理的創新策略

近年來,我國政府對金融安全治理的探索已經取得一定成效,防范化解重大金融風險攻堅戰取得了重要階段性成果,守住了不發生系統性金融風險的底線。然而,隨著國內外形勢的日趨復雜,金融安全問題呈現出的上述新特征和新挑戰,客觀上迫切需要政府在已有成就的基礎上,進一步整合治理機制、創新治理手段,才能適應金融行業的治理需求,從而有力維護金融體系運行整體的安全穩定和繁榮。

3.1 在治理理念上推進金融安全政府治理工作創新

推進金融安全政府治理創新,首先需要解決的就是思想認識上的格局和高度問題,即從“兩個大局”的高度認識金融安全與金融治理的重要性。中華民族偉大復興戰略全局和世界百年未有之大變局這“兩個大局”,既高遠又深刻地闡述了我國的發展態勢與當今世界形勢的特點:一是在中華民族偉大復興迎來輝煌前景的同時,也存在愈進愈難的局面;二是世界發展面臨的不穩定性不確定性日益突出。在金融安全政府治理中心懷“兩個大局”,才能以全局視野和系統思維實現治理格局上的認識突破。

首先,牢固樹立總體國家安全觀來謀劃金融安全政府治理工作。認識把握“兩個大局”,就要深刻認識和把握這種內部發展與外部變化相疊加,發展機遇與矛盾挑戰相并存的狀況,立足于總體國家安全觀來推進金融安全的政府治理。為此,一是要深刻理解把握總體國家安全觀是金融安全政府治理的首要前提。國家安全是國家發展的最重要基石,是人民福祉的最根本保障。習近平指出:“當前我國國家安全內涵和外延比歷史上任何時候都要豐富,時空領域比歷史上任何時候都要寬廣,內外因素比歷史上任何時候都要復雜。”[23]200-201顯然,總體國家安全觀回應的正是當下錯綜復雜的各類安全挑戰。在總體國家安全中,金融安全既是其中重要組成部分,又與政治安全、軍事安全、社會安全、信息安全等各方面安全緊密相連。二是總體國家安全觀決定了金融安全政府治理的視野和格局。金融安全的政府治理須從國家安全全局視野出發,立足國際秩序的大變局來把握規律,立足中華民族偉大復興戰略全局來加以統籌,將總體國家安全觀的基本原則和宏觀要求通過金融安全政府治理中的方針政策、戰略戰術、政策舉措和工作部署加以具體落實。

其次,始終著眼于“三新”要求來推進金融安全政府治理工作。認識把握“兩個大局”,必須始終著眼于新階段、新理念、新格局,把金融安全政府治理工作真正融入其中。新發展階段、新發展理念、新發展格局是貫穿“十四五”時期乃至全面建設社會主義現代化國家全過程的戰略導向,也是推進金融安全政府治理工作的重要指導。為此,在金融安全政府治理中要聚焦兩個重點:一是樹立金融回歸實體經濟的理念。服務實體經濟是政府對金融體系進行結構性調整必須堅持的方向。只有通過政府治理讓更多的金融資源支持實體經濟發展,尤其是推動高新技術企業的發展,才能盡快構建金融與實體經濟良性互動的新發展格局,夯實防范化解金融風險的強大基礎。二是樹立綠色金融發展的理念。綠色金融是政府治理在金融服務結構和質量上轉變的重要任務。只有通過政府治理制定綠色金融標準體系和激勵政策,形成綠色金融創新的強勁動力,促進金融資源和社會資本良性發展,才能以高質量發展為防范金融安全風險筑牢堅實的基礎。

再次,牢固樹立底線思維來加強系統性金融風險的防范工作。認識把握“兩個大局”,堅持底線思維,就是必須堅決守住不發生系統性金融風險這一重要目標。當前,隨著我國社會主要矛盾變化和國際力量對比深刻調整,各種矛盾風險挑戰源、各類矛盾風險挑戰點錯綜復雜、交織作用,金融風險的復雜性、突發性以及危害性都更勝往常。守住不發生系統性金融風險的底線,就是要在各種可以預見和難以預見的風險中增強政府的治理能力。習近平強調指出:“增強憂患意識、防范風險挑戰要一以貫之。”[24]69這就既要有防范風險的先手,也要有應對和化解風險挑戰的高招。一是要把金融安全納入宏觀調控和金融治理的目標體系,健全完善貨幣政策與宏觀審慎政策“雙支柱”的金融治理框架,發揮政府在金融治理統籌協調機構中的作用,推進宏觀審慎金融監管的有效實施。二是精準發力對癥施策處理不同類型的金融風險。金融安全涉及經濟金融運行的方方面面,政府治理要做到精準施策,才能阻斷金融風險傳染和擴散。三是健全金融系統性風險預警監測體系。金融運行的波動性和周期性影響著金融安全。因此,必須完善金融征信和支付清算等預警監測體系,對金融運行進行前瞻性的逆周期調節,防止經濟金融的周期性波動。

3.2 在治理體系上推進金融安全政府治理機制創新

完善的治理體系,是治理能力現代化的根本保證。黨的十九屆四中全會指出:“要堅持和完善中國特色社會主義行政體制,構建職責明確、依法行政的政府治理體系。”[25]5-6。在金融安全的政府治理體系建設中,“職責明確”應當是構建不同層級政府之間,以及不同監管主體之間的多樣化分工協作機制的首要前提。在此基礎上,進一步打破部門間、層級間和主體間的限制,優化權力運行體系,才能保證治理的有效運行,從而推進金融安全治理現代化及國家治理現代化。

一是理順中央與地方的金融安全治理關系,完善縱向職責運行機制。中央與地方職責權限的劃分,歷來都是政府治理中的重要內容。在我國金融安全政府治理中,主要體現為中央政府和地方政府之間的事權劃分以及職責關系。長期以來,金融業由中央層面的原“一行三會”進行垂直監管。隨著近年來地方金融的發展,對地方政府參與金融治理提出了新要求。在此背景下,各省市區紛紛成立金融辦公室承擔地方金融監管職責,對城商行、小貸公司等地方金融機構進行管理。2014年國務院下發《關于界定中央和地方金融監管職責和風險處置責任的意見》,明確了小貸公司、股權交易中心等7類金融機構由地方政府進行監管[26],這是將中央-地方雙重金融治理體系加以制度化的標志。2017年全國金融工作會議進一步賦予地方政府金融治理自主權。實踐證明,這樣的制度安排有利有弊:一方面讓地方政府能夠因地制宜探索制定地方金融發展的政策方針;另一方面地方政府憑借較高金融自主權干預經濟的便捷性和可能性大幅提升,從而造成的金融風險也會加大,對地方金融安全帶來消極影響。

這說明健全金融安全的政府治理體制機制刻不容緩。首先需要進一步強化中央與地方政府之間的協同,健全中央和地方不同層級政府之間的協調機制。而協同的前提是按照責任政府治理的體制與權責分配模式,明確不同層級的事權劃分,理順不同層級的權責關系,切實消除金融監管中的權責不匹配現象。在充分發揮各自優勢的基礎上,形成良好配合與功能互補的協調制度體系。其次需要中央政府進一步強化在金融治理中對地方政府之間的統籌協調作用。由于地方金融機構呈現出跨區域經營的特征,地方政府中的監管主體又相對分散,迫切需要中央政府加強對省級地方金融管理部門的監督監察權力,統籌好跨區域政府之間的利益關系,促使地方政府間形成治理合力,切實消除金融監管中的碎片化現象。再次需要進一步明確地方監管責任,強化基層金融監管的執行力。制度體制的優勢只有在切實執行中才能轉化為治理效能。因此,各級地方政府要以政治能力、戰略眼光、專業水平,敢于擔當、善于作為的精神狀態和過硬本領,確保對中央政策的執行力度。同時,要發揮好強化問責這一重要的制度保障作用。

二是強化部門金融安全治理的統籌協調,打通橫向職責運行機制。在現代政府設置中,部門權責的劃分和規制的統籌協調是政府運行的重要基礎。在政府治理中,橫向職責的運行機制主要是指同級政府內不同部門之間的職責運行機制,主要包括同級政府部門之間的事權劃分以及職責協調關系。在金融安全治理中,從橫向來看,目前我國金融行業依然是以分業監管為主的治理結構。在該體系下,中國人民銀行行使中央銀行職能,并承擔了部分金融監督治理職責,包括清算支付、外匯管理、反洗錢、銀行間債券市場交易等。而銀保監會和證監會則分別對銀行業、保險業和證券業進行分業監管。此外,財政部、發改委等部門還具有部分金融債券的審批權。這樣的制度安排從總體上看,不同部門的監管職責是比較清晰明確的,也在一定程度上體現了金融行業治理的專業化和精細化。然而,面對實體企業金融化和金融機構綜合化發展的現狀,現有治理體系存在的短板也日益明顯:一方面不同部門之間在職能邊界上存在著權責不清、治理空白和責任沖突;另一方面各部門之間缺乏協作,使其對金融安全的信息收集不夠充分、分析不夠科學、識別不夠精確等,尤其是面對跨行業、跨市場的風險缺乏全面的治理手段。

目前金融安全治理存在的這些短板也就體現出構建適應新變化的金融安全政府治理模式十分必要。首先是建立健全政府治理協調機制,減少金融安全政府治理中的空白和模糊地帶。通過完善金融監管部門之間的聯席會議制度和信息共享網絡,減少不同監管主體之間信息不對稱的問題,以實現政府對金融安全治理的全覆蓋。其次是政府要堅持“功能性治理”理念。當前,不同行業的金融機構在投融資領域執行著相同或類似的功能,這在資產管理業務領域尤其普遍。如果各個行業監管部門對各自行業中相似的業務采取不同的治理規則,就會引發監管套利等行為。而功能性治理則是通過不同行業監管部門進行統籌,對不同種類的金融機構開展的類似服務統一制定大致相當的治理規則,形成統一的制度邏輯,從而營造跨機構、跨行業、跨市場的公平競爭環境,維護金融行業穩定發展。再次是針對綜合性金融控股集團制定跨行業的治理規范。當前,綜合性金融控股集團因其業務的跨界性成為金融治理體系的盲點,成為金融安全的重大威脅。對此,政府需要針對不同監管部門的責任、權力、能力及彼此協同、互相配合要有科學設置和可操作的規定,提升金融安全政府治理成效。金融安全政府治理效能與治理體系變革的關系,應當是正相關的。

三是注重政府金融安全治理和社會金融安全治理的相互配合。隨著我國金融體系規模的擴大和日益復雜化,對其進行集中統一的監管已經不能過度依賴政府部門,迫切需要形成多位一體的監管理念和監管體系,借助社會組織的力量和政府協同治理。尤其是市場監管中一些自律組織和自律規則,它們在社會治理中相對靈活,針對性強,能夠比較好地適應金融市場高風險和復雜多變的特點。因此,首先應合理劃分行政監管與自律監管職責,發揮自律組織與自律監管中的積極性,增強金融行業自律意識,提高金融行業自律能力,充分發揮金融行業自律監管職能。其次應積極培育金融行業協會等自律組織,既包括全國性的金融行業組織,也包括地方性的金融行業組織。政府應通過金融行業協會將治理政策進行宣傳引導,幫助金融企業準確理解行業治理要求,從而促使金融機構合規經營。再次應采用政府治理和行業自律相結合的金融監管模式,嘗試軟法治理[27],即通過監管機構引導企業形成企業標準,進而上升為行業標準,再成為行業的自律規范,從而可以對金融行業新業態進行精準監管。最后是構建立體多元聯動的金融治理體系,將政府治理、行業自律、公司治理以及公眾監督等有機整合,創建聯動機制與平臺,形成多位一體的監管體系,推動深層多元協同治理格局的生成,以形成保障國家金融安全的強大合力。

四是加強黨對金融安全政府治理工作的領導。我國金融安全政府治理體系建設中,堅持黨的領導至關重要。特別是在當前金融安全受到各方面挑戰的態勢下,堅持黨的全面領導是金融安全的根本保障,要進一步凸顯黨在領導金融安全政府治理中的權威性。習近平指出,黨要“完善定期研究金融發展戰略、分析金融形勢、決定金融方針政策的工作機制,提高金融決策科學化水平”[2]。就是說,在我國金融治理現代化的各領域及全過程中都要貫穿體現黨的集中統一領導。同時要做好金融行業全面從嚴治黨以及反腐倡廉工作。強調黨對金融工作的領導,就要在金融行業中加強對從事金融工作的領導者的黨性教育[19],并加強黨內監督,防止行業腐敗對金融安全的危害。此外,要堅持黨管金融人才的原則,做好金融人才的選拔、培養和使用,打造一支能很好應對金融安全問題的專業隊伍。

3.3 在治理規則上推進金融安全政府治理政策創新

經濟運行在不同的發展階段,金融安全會呈現出不同特點。當前,在“兩個大局”背景下我國金融安全既面臨著過去金融行業長期存在的風險,又面臨著新的風險,并且新舊兩種風險相互交織融合,這就使風險更加多元化和復雜化,從而影響著金融市場的健康運行,為政府治理帶來了諸多新挑戰,已有的監管規則顯然無法很好適應這些挑戰。推動金融發展需要新的制度供給,政府要積極作出監管調整和政策響應。在“完善金融服務、防范金融風險”問題上,習近平強調要“堅持宏觀審慎管理和微觀行為監管兩手抓、兩手都硬、兩手協調配合”[28],建立完善金融監管、金融調控的制度體系以規范金融運行。針對金融安全面臨的新問題新挑戰,在政策上要對癥下藥,在監管規則上要加以完善,讓風險得到及時處置,從而確保我國金融安全。

第一,進一步推進結構性去杠桿,加強對債務風險的管控。習近平指出:“要深化對國際國內金融形勢的認識,正確把握金融本質,深化金融供給側結構性改革,平衡好穩增長和防風險的關系,精準有效處置重點領域風險,深化金融改革開放,增強金融服務實體經濟能力,堅決打好防范化解包括金融風險在內的重大風險攻堅戰,推動我國金融業健康發展。”[28]按照這一要求,當前在深化金融供給側結構性改革中,有三個重點問題亟待解決。一是要將控制地方政府杠桿率作為重點。當前一些地方政府杠桿率較高,在經濟下行壓力增大的情況下,地方政府債務違約事件增多,這對金融安全帶來了嚴重沖擊。為此,應該規范地方政府的融資渠道,特別是要加強對地方政府隱性債務的管控。二是要重點推進國有企業去杠桿。國有企業去杠桿是有效控制宏觀杠桿率、防止產能過剩、消解 “僵尸企業”的重要抓手。要以結構性去杠桿為基本思路,分類施策,防止過度舉債,守住國有企業不發生重大債務風險的底線[29]。三是嚴控杠桿率上升過快的勢頭。近年來我國居民儲蓄率下降,杠桿率大幅攀升,造成這種現象的一個重要原因便是各類非正規融資渠道借貸活躍,甚至泛濫。因此,一方面要對非正規金融進一步治理規范,防止居民杠桿率過快增長,另一方面要完善政策體系,培育新型消費增長點。總之,“構建新發展格局的關鍵在于經濟循環的暢通無阻”[30],暢通經濟循環最主要的是供給側有效暢通。而只有有效的供給能力才可以為高質量發展新格局提供堅實的支撐。這是金融安全政府治理中政策創新的重要著力點。

第二,進一步加強互聯網金融監管政策的制定完善,維護公平競爭的市場環境。在國內互聯網金融發展的初期,政府總體上持寬容和鼓勵態度,促使其得到快速發展。而快速發展也伴隨著風險的聚集。由于缺乏強制性的監管措施,加之法律制度在客觀上存在時滯性,互聯網金融行業逐步出現野蠻生長態勢,成為金融安全新的威脅。為了更好地實現風險管控,當前互聯網金融監管領域應該聚焦三個重點。一是變事后監管為事前監控。在對互聯網金融創業公司進行治理中,政府和行業組織要進一步制定完善準入條件和退出機制,這是防止金融風險的重要制度保障。只有變事后監管為事前監控,變被動適應的方式及后期抑制性手段為前瞻性的預判和積極主動的應對,才能避免網絡借貸行業“先發展,后治理”的情況再度出現。二是由突擊式監管向常態化監管轉變。通過突擊式的專項整治,目前國內網絡借貸行業正按照2020年11月央行和銀保監會共同發布的《網絡小額貸款業務管理暫行辦法(征求意見稿)》要求,其金融活動全部納入金融監管。但從常態化可持續監管角度看,迫切需要對不同的金融業態產生風險的特點和規律進行深入研究,并盡快制定與其風險特征相適應的監管準則,才能真正改善當前網絡小額貸款“監管洼地”的局面。因此,推進突擊式監管向常態化監管轉變是金融安全政府治理的關鍵。三是建立健全平臺經濟治理體系。針對一些互聯網金融巨頭利用數字平臺壟斷經營、無序擴張和侵犯客戶隱私等行為,必須以金融法治來形成和完善維護金融安全的長效機制,建立健全平臺經濟治理體系,才能切實強化反壟斷和防止資本無序擴張,保障數據產權及個人隱私,推動平臺經濟規范健康持續發展。

第三,積極應對外部金融風險沖擊,參與國際金融安全合作治理。全球化背景下的中國金融必然是開放的和國際化的。而金融風險和金融危機的關聯性在一個開放的金融體系中已然是不可避免的客觀存在。中國應該更深入、更廣泛地參與到全球金融治理中,為建立更加有序、有效的全球金融治理體系發揮更大的作用,這是金融安全政府治理的重要職責。2019年習近平對金融行業的開放提出了新要求:“要提高金融業全球競爭能力,擴大金融高水平雙向開放,提高開放條件下經濟金融管理能力和防控風險能力,提高參與國際金融治理能力。”[28]這就為開放經濟背景下的金融安全政府治理提供了行動指南。一方面,應當加強對國際金融機構和跨境資金的檢測,降低我國金融體系受到外部風險傳染的程度。要在保障國家金融安全的前提下,穩步推進我國金融行業雙向開放的步伐。另一方面,要建立金融安全政府治理長效化的國際合作機制[31],各國共同采取行動,通力合作,是化解金融危機、保障金融安全的有效舉措。

3.4 在治理手段上推進金融安全政府治理方式創新

金融安全政府治理是一項復雜的系統工程,必須堅持正確的方法,采用多元的治理手段和工具。尤其是在金融創新一方面日新月異推動金融發展和金融行業的變革,另一方面又在放大金融風險的情況下,更加迫切要求政府在治理工具上予以創新。這種創新是在“兩個大局”背景下,遵循經濟金融發展規律的基礎上,以工具手段的多元化、系統性和協同性,取得治理效率的最大化。

其一,在金融安全治理中堅持有效市場和有為政府的協同發力。在金融治理現代化的過程中,必須厘清政府與市場的關系,權衡好行政化手段與市場化手段,讓有效的市場與有為的政府更好地協同發力。一方面,要進一步讓市場在金融資源配置中發揮決定性作用。大力發展多種金融機構和多層次金融市場,尤其是要按照中央提出的“發展資本市場是中國的改革方向”[32],大力發展直接融資,進一步降低企業融資成本,提升金融服務覆蓋面的要求,拓寬融資渠道,為我國新發展階段的新格局形成提供金融支持。另一方面,科學的宏觀調控,有效的政府治理,是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求。政府要積極推進高標準市場體系的建立,強化市場立規建制能力,加強金融基礎設施建設,充分激發市場主體的活力和創造力。要通過建立高效的金融調控體系,警惕市場風險,對市場失靈的情況進行科學預判和及時糾正,防止金融安全問題的發生。

其二,在金融安全治理中堅持行政治理和司法治理的協同發力。加強行政執法和司法手段的協調運用,確保金融安全政府治理中“行刑銜接”的精準配套勢在必行。在我國金融安全治理中,一方面由“一行兩會”進行行政治理,主要依據相關行政法規對尚不構成刑事犯罪的金融違法行為進行行政處罰;另一方面由司法機關依據刑法的相關規定,追究社會危害性較大的金融犯罪行為的刑事責任,從而實施司法治理。相比而言,目前司法治理系統滯后于行政監管系統,亟待這兩個系統功能互補、共同作用。為此,首先要盡快建立完善相關的金融法律法規及實施細則,通過強而有力的司法手段進行治理,彰顯刑法的針對性及威懾力,以確保依法經營、依法監管、依法懲戒。其次是要對金融體系中的行政處罰與刑事規制進行聯動。而聯動的核心在于行政處罰與刑事規制的相互協調、相互配合,讓金融行政處罰與刑事規制成為政府治理金融風險有機銜接的懲罰機制,從而形成強大的“行刑合力”。再次是要用法治思維和法治方式履行其治理職責。政府監管部門要以金融創新、金融效率和金融穩定的平衡為重點,持續完善法律法規,確保政府治理金融風險活動的制度化和規范化。

其三,在金融治理中堅持多元手段的協同發力。加強對技術治理工具的探索和利用,是金融安全政府治理的內在需要和必然選擇。近年來,大數據、云計算、人工智能等前沿信息科技得到長足發展,引發了政府治理變革的浪潮。實踐表明,運用數字化智能化手段可以提升政府治理的預見性、高效性,提升風險監測感知能力和穿透式監管能力。而目前需要解決的問題,一是政府要盡快夯實監管科技底層的技術基礎,補齊當前存在的主要短板,加強對前沿信息科技的研發,探究新技術在金融治理中的適用性。二是政府要進一步完善金融監管部門的信息系統,建立健全金融安全數據庫和行業信息披露系統,為各級政府監管部門對金融治理提供堅實的技術保障。三是政府要制定完善與監管科技配套的法律法規。通過對監管科技進行立法規范,從而確立政府金融監管技術治理的原則、標準和執行框架,以增強金融安全政府治理的精準化。通過監管科技提升金融安全政府治理智能化的同時,還應該重視從傳統監管手段中充分汲取經驗,形成現代與傳統的有機融合,讓多元手段協同發力。2020年我國開展了金融科技創新監管試點,其實質就是通過“小型試驗,在試驗中比較鑒別、總結概括推廣”的方法。這種先試驗再推廣的方法一直是我們行之有效的治國理政方法。在金融安全治理中政府應該賦予其更加深刻的時代內涵和要求,使其在金融安全政府治理創新中發揮更加積極的作用。

4 結論與討論

本文以“兩個大局”為背景,通過對我國金融安全呈現的新問題與新特點的分析,剖析政府治理金融風險面臨的現實困境和價值選擇,在此基礎上探討金融安全政府治理的創新策略,得出以下四個主要觀點,以進一步推動我國金融安全風險治理問題的討論。

第一,立足“兩個大局”是謀劃金融安全政府治理的基本出發點。從“兩個大局”的核心指向看,中國的影響力在世界上越來越大;從中國金融開放的最終目標看,是要把中國金融特別是資本市場建設成國際金融中心之一。伴隨著目標及其影響力的與日俱增,金融風險也必然會與日俱增。只有立足中華民族偉大復興的戰略全局和當今世界處于百年未有之大變局這“兩個大局”的高度,去觀金融大勢、謀金融全局,才能做到對金融安全了然于胸、因勢而動,且保持自身足夠的定力;才能深刻理解確保經濟金融大局穩定的重大意義。因此,“兩個大局”是謀劃金融安全政府治理的基本出發點,是實現金融治理現代化的首要前提。

第二,樹立系統思維是創新金融安全政府治理的重要方法。由于金融風險的外溢性、復雜性、關聯性強,防范金融風險是一項復雜的系統工程,而系統思維是創新金融安全政府治理的重要方法。只有堅持系統思維,才能把握新階段、新理念、新格局的內在關系,從戰略的層面去統攬金融安全全局;才能從辯證的角度分析把握新矛盾新挑戰,抓住治理的重點和關鍵去破解金融安全難題;才能處理好穩增長和防風險的關系,引導金融服務實體經濟,并通過促進實體經濟健康發展來夯實金融安全的基礎。在治理實踐中將內外兩個循環、內外兩個市場和內外兩個大局相統籌,注重外部沖擊對內部風險的誘發機制,著重防范處置外部因素與內部因素共振的潛在系統性金融風險[33]。

第三,遵循市場化法治化是推進金融安全政府治理的基本原則。統籌做好重大金融風險防范化解工作,必須遵循市場化法治化原則。鑒于當前我國金融風險處置仍然以行政處置為主的現狀,迫切要求進一步厘清市場和政府的邊界,一方面應當主要依靠市場的競爭性質實現優勝劣汰,以避免因過度行政化干預形成的“制度慣性”而成為政府治理的沉重包袱;另一方面要大力推進法治化進程,讓市場力量作用在法治框架內充分發揮。法治是政府治理的基本方式。所以,在金融安全政府治理的基本原則中,法治的重要性是第一位的。

第四,堅持黨的領導是實現金融安全政府治理的根本保障。黨的堅強領導對社會主義事業發展具有決定性作用。黨中央的頂層設計,是管方向路線和戰略全局,管方針政策及工作機制。在百年未有之大變局中,只有堅持黨的領導,發揮黨為實現中華民族偉大復興把方向、謀大局、定政策、促改革的堅強作用,金融領域才能順應時代發展潮流,在嚴峻復雜的國際國內形勢面前正確研判和選擇;才能勇于戰勝國內外各種風險挑戰,為實現中華民族偉大復興守底線、防風險,實現統籌做好重大金融風險防范化解工作的根本目標。

總之,維護金融安全,是關系我國經濟社會發展全局的戰略性、根本性的大事。習近平指出:“防范化解金融風險,事關國家安全、發展全局、人民財產安全,是實現高質量發展必須跨越的重大關口。”[34]因此,在推進政府治理創新中必須始終放眼“兩個大局”的走勢,切實做到理念先行、機制引導、政策推動、手段多元,才能防控系統性金融風險的發生,從而保證國家的金融安全,促進經濟社會健康穩定發展。