民眾問責驅動基層干部有效回應的機理與類型
——基于H村的調查

李華胤

(華中師范大學 中國農村研究院,湖北 武漢 430079)

在日常生產生活中,農民有著廣泛的訴求。既有與農民現實利益相關的個體性訴求,也有與村莊發展相關的公共性訴求。基層政府如何有效回應群眾訴求直接決定著農民參與村治的意愿以及鄉村治理水平。對于農民提出的合理性訴求,他們可以要求政府相關部門做出有效回應。作為回應客體的農民群眾可以采取哪些措施來促進基層干部回應自身訴求呢?Y市“自治、德治、法治”三治融合領導小組辦公室(以下簡稱“三治辦”)在全縣農村推進“一家親”APP改革試驗中,內嵌的“互助問答”平臺讓農民群眾既能便捷地表達訴求,也能持續追蹤和觀察村干部的回應行為,通過線上和線下的監督與督促、評價與輿論等方式,促進了村干部回應效率的大幅提升。那么,農民群眾在“互助問答”平臺中的參與行為又是如何驅動基層干部有效回應的呢?基于此,本文以回應為切入點,從農民群眾角度出發,對“互助問答”平臺提升回應效率的內在機理進行深入剖析,為提高基層政府回應能力提供理論啟示。

1 文獻回顧與問題提出

回應意味著一個組織對公眾提出的要求做出快速反應,也意味著政府主動提出解決問題的方案[1]132。政府及其工作人員有效回應民眾訴求是其責任性的重要體現。如何促使政府有效回應民眾,有效履行回應責任,是國內外學者關注的重要議題。對“責任與回應”這一理論命題,學術界主要有以下三種觀點。

第一,以選票為中心的選舉責任驅動回應。在競爭性選舉政治體制下,公眾手里有選票,擁有選舉政府官員的權利,使政府官員更加重視公眾的意見,并盡力做出負責任的行為。政黨或議員想獲得公民的支持和選票,就必須對民眾的訴求及其關注的議題進行回應;反過來,選票也構成民眾確保政黨或議員回應性的重要手段。只有政黨或官員對選民進行回應,才能獲得選民選票的支持。政黨支持者的偏好與政黨立場之間的密切對應關系有利于在政府被授權期間代表公民的偏好[2]。政黨、議員或官員要想獲得穩定的、連續性的選票,或者想拓展新的選民群體,就必須關注選民的訴求并做出承諾或回應。與大眾民主制度相比,比例民主制度下的政策回應性更明顯,因為比例民主制度下政黨競爭性和政府脆弱性程度更高,政府部門對公眾偏好的回應更敏感[3]。另外,回應性也因選舉情境的不同而不同,在不同類型的選舉中,對訴求的回應性并不是一成不變的;與歐洲議會選舉相比,政黨在全國性選舉中會更多地傾聽選民的政策優先事項[4]。可見,選舉政治下的選票既意味著責任,也是選民問責的憑借,可以促進回應性。

第二,制度性的責任建構驅動政府回應。回應是負責任政府的重要體現,通過制度性責任建構可以增強政府的回應性。提升政府的訴求回應能力是促進群眾訴求表達形式從非制度化向制度化轉向的有效途徑之一[5]。赫斯特德等人認為,為了在中立的專業知識和政治回應性需求之間尋找平衡,通過正式政治化、功能政治化和行政政治化三種政治機制可以強化官僚機構的回應性[6]。1949年以來,我國逐步建立了相對比較完善的信訪制度體系,從中央到各級地方政府均成立了信訪機構,同時建立了接訪制度、信訪工作責任制度等。垂直化信訪體系的建立從制度層面賦予和強化了政府回應民眾訴求的行政責任和政治責任,各級地方政府按照屬地原則履行回應責任,及時回應和解決民眾訴求。信訪工作成為黨聯系群眾的重要紐帶[7]。當然,只有“建構以平等協商、參與回應為核心的回應型治理模式”[8],才可以為基層民眾提供維護自身權益的有效機制。政府在回應民眾的過程中也會根據情境創新出“開口子、給票子、定調子、補漏子等回應性治理策略”[9]。因此,通過制度安排強化和突出回應責任可以促進政府回應。

第三,體制內的問責驅動干部回應。回應民眾是政府公共服務的重要內容。回應民眾即是服務民眾。突出和強化對回應行為的問責可以增強干部的回應性。一方面是來自行政系統自身的問責。當面對新矛盾新問題而引發政府介入時,經過“體制內和體制外的問責、評估、總結和反思”[10],可以促使政府制定更負責任的回應策略,從而建立回應型政治。注重回應績效評估,強化回應責任,在回應機制中建立回應承諾和責任追究制度,可以增強政府回應的效能[11]。另一方面是以信息網絡為載體的問責。在實踐中,各級地方政府積極探索出了包括網絡問政、電視問政等多種形式的問政實踐,以激勵干部的回應性。“制度化水平和制度多樣性”作為回應性制度的內生要素,成為回應績效的關鍵影響因素[12]。公民通過網絡表達政治訴求的數量大幅增長,網上負向情感的表達往往更容易激發政府回應[13]。當然對于網絡訴求表達,不同層級的黨政干部有不同的回應邏輯[14]。總之,在既定條件下,來自體制內的問責可以驅動回應。

綜上所述,現有研究有助于從理論上理解回應性的驅動機制。不難發現,無論是選票驅動回應、建構回應組織履行回應責任,還是強化問責驅動回應,均是從政治系統或行政系統出發的回應驅動機制,這是一種回應主體視角的回應動力機制。在理論上,回應是由政府和民眾圍繞“訴求表達與回應”形成的一組行為互動鏈條。在這個意義上,民眾訴求是回應行為的觸發點,回應行為因訴求表達而生、因訴求解決而終止。在履責方向上,回應更多地是一種向下的責任,民眾有要求得到政府或干部回應的正當性權利。可見,民眾是回應研究不可回避的研究主體。那么,期盼政府或干部有效回應自身訴求的民眾在驅動回應的過程中可以發揮的作用及其機制是什么呢?筆者2020年4月在Y市H村調查中發現,在“一家親”APP中嵌入“互助問答”平臺,不僅調動了農民群眾表達訴求的積極性,也激發了農民群眾問詢干部回應行為的熱情,以農民問責實現了基層干部的有效回應。從調查來看,農民群眾的參與和問責既是H村APP改革的亮點,也是“互助問答”平臺驅動回應性的根源所在。本文基于H村的跟蹤觀察,從民眾問責①張賢明、張力偉在《論責任政治》(載《政治學研究》2018年第2期)一文中提出:“在現代國家治理的責任政治維度中,公民既有可能是問責的主體,也可能是被問責的對象。”在本文中,民眾問責指的是民眾作為問責主體對政府或干部的行為進行監督的一種形式,它是一種自下而上的問責,與自上而下的行政問責或政治問責相對應。角度出發,深入剖析民眾在驅動回應中的作用機制、決定要素以及行為類型,嘗試建構“民眾問責式回應”的理論模式。

2 農民訴求與干部回應:H村的案例

Y市“三治辦”在全縣范圍內試點推廣“一家親”APP改革項目的主要目的是解決村級公共服務訴求的回應難題以及提高治理能力。從H村的試點看,基本實現了預期目標。

2.1 “一家親”APP中回應功能的設計與應用

村民下載安裝“一家親”APP后可以在線獲取五類服務。一是問題咨詢。既可以表達村莊建設方面的意見,也可以表達公共服務訴求。二是村務信息查詢,可以通過“陽光村務”欄目查看村務公示事項。三是村務參與,以在線提建議或投票的形式參與村務。四是服務連線。既可以在線查詢服務辦理流程,也可以在線報警。五是新聞查閱,包括市場訊息、天氣、就業等。可見,“一家親”APP是一款具有綜合性功能的村務軟件,其功能屬性是服務性和治理性。最值得關注的是內嵌于APP主界面的“互助問答”平臺,其主要功能是群眾隨時在線向村干部表達訴求。從H村推廣該平臺后的用戶體驗、村民評價以及使用率來看,“互助問答”平臺是最受村民歡迎的功能項目,在所有功能中使用率最高。使用過“互助問答”或在線表達過訴求的村民比例達到了70%。其主要原因是農民群眾可以隨時在線表達訴求,既節省時間,又能快速得到村干部的回應。

2.2 訴求表達與干部回應

在“互助問答”平臺上,村民實名注冊后以發帖的方式表達訴求,既可以提出日常性問題、村莊發展問題以及村務建設等訴求,也可以向某位特定的村干部表達訴求。村干部也以實名注冊,登錄后可以查閱訴求,并以在線回帖的方式回應訴求,如告知訴求收悉、解決方式、解決結果等。對于一些需要線下采取措施解決的提問,干部可以先在平臺上進行回復,由村委會開會協商制定具體解決方案予以解決,待解決后,干部會再次進行回復,同時上傳相關照片以證明訴求已解決。從訴求表達到村干部回應的整個過程、所有內容均是透明的,對所有村民開放可見。如果H村某位村民在線表達了訴求,全村所有在線注冊的村民、村干部均可以通過自己的客戶端清晰地看見“誰提的訴求、提出時間、訴求內容、緊急程度、村干部有沒有回復、誰回復的、回復時間、回復內容、回復態度、是不是真正解決了問題”等全部信息。最重要的是,H村村委會沒有APP的后臺管理權,不能刪除“互助問答”上的訴求等相關信息,這些信息會一直存在,可隨時查看。對此,“三治辦”的工作人員認為:“所有內容必須透明,老百姓提的要求,干部有沒有回復、咋回復的,都要公開,只有這樣才能敦促干部及時回復,不走形式。”

2.3 多元問責與回應力度

“互助問答”平臺設計“跟帖、點贊、滿意度評價”等功能選項。這些功能使村民可以在線評價、質詢和責問村干部的回應。評價結果、質詢或責問的跟帖內容對所有人開放可見。這種獨特的技術設計形成了村民多元介入的問責形式,增強了干部回應的力度。

一是多元化群體介入的線上直接責問。據跟蹤觀察,如果村干部沒有及時回復訴求,村民會跟帖催促,如“再不回復,不解決問題,我去找鎮里市里解決了”。而其他有著同樣訴求或者可能存在類似訴求的村民也會跟帖催促,如“是不是被問怕了,解決不了,躲家里睡覺去了”。如此,訴求表達者、訴求直接關聯群體、訴求間接關聯群體、圍觀群眾等多元群體會迅速集聚在網上就村干部的回應行為展開公共討論,形成強大的線上公共輿論。同時,這些多元化群體還可以對村干部的回應語氣態度、回應內容等進行在線滿意度評價、點贊等,開展直接的評價問責。

二是線下的公共輿論責問。對村干部的線上回復內容不太滿意的村民會將線上的回應事項轉化成線下的日常社交主題,掀起線下公共討論,并逐漸發酵成全村的輿論話題,進一步擴大問責效應。如H村某位村干部說:“要是對手機上的回復不滿意,吃飯、喝酒、閑聊的時候,都會討論你,說你不作為,不知道的人都知道了。”

三是線上與線下的選票質問。對回復內容、回復態度不滿意的村民或圍觀村民可以發起線上、線下的選票責問。可以在線上留言跟帖,如“問個話都不搭理我們選他們當干部干嘛”“再不回復,不解決問題,就是沒能力,下次選舉不選你了”等;也可以在日常交際中與選票聯系起來,向其他村民傾訴自己的不滿情緒,如H村某位羅姓村民說:“干部不回復我,我就到處說,叫大家下次不選他了。”

2.4 回應成效

“互助問答”平臺在H村試點運行中提升了基層干部的服務能力,增強了干部的回應意識,產生了較高的回應效能。第一,線上訴求表達的透明化提高了回應效率。在項目改革之初,村民對“互助問答”平臺表示質疑,有村民這樣評價:“當面提要求都不回復你,在手機上管用嗎。”但隨著使用率越來越高、訴求表達量越來越多,村干部的回應并沒有變得遲緩,反而回復及時性大大提高。在H村,訴求表達后12個小時內基本都會得到回復。如村民在5月12日12∶54提出“河對岸的土房子有垮塌風險,威脅到附近小孩子的生命安全”的訴求,村干部在當天16∶32就給出“安排了,明天來消除隱患”的回應。第二,村干部的回應意識和回應有效性大幅度增強。以往線下表達訴求后往往很難得到有效回應,線上表達訴求可以追蹤、催促、質問或評價,不僅責問回應過程,還責問回應結果。在這種壓力下,H村村干部對于線上回復都非常謹慎,力求解決問題。如H村婦女主任說:“我們有沒有回復,能不能解決問題,大家都看得見,我們不能搞形式,要辦實事。”第三,激活了農民參與。農民既能在積極有序的參與中表達訴求,也積極參與到對干部回應行為進行監督和問責之中。如H村某位農民說:“以前有困難就知道跑到村干部家里,村干部不給辦,只能埋怨幾句,現在還能監督他們,這才是真正的為老百姓服務嘛。”

3 “互助問答”平臺實現有效回應的內在機理

從上述案例可以發現,“互助問答”平臺驅動回應性離不開農民的積極參與,而農民的參與又依賴于技術條件。技術條件使民眾參與監督和問責成為可能,是驅動有效回應的關鍵要素。民眾在驅動回應性中發揮了重要作用。

3.1 “互助問答”平臺的實質在于突顯回應責任和民眾問責

回應責任是干部責任的內涵之一。這種責任的方向是向下的,強調對直接面對的民眾負責,要求對民眾訴求做出及時而有效的回應。在鄉村社會,由農民選舉產生的村干部是回應農民訴求的公共權力主體。有效回應民眾訴求也是村干部履行回應責任的外在體現。但是,當下的村干部承擔著較多的行政任務,更多地向上負責,向下的回應相對比較少。“一家親”APP在H村試點推行時,大多數村民對“互助問答”平臺的訴求表達與回應功能表示懷疑。這也說明了村干部回應責任的弱化程度較大。行政化的村干部將原本屬于職責范圍內的回應責任逐漸邊緣化,而線下環境又使訴求表達和干部回應無法追蹤和控制,透明度較低,群眾只能被動等待回應,而不能主動驅動回應。

“互助問答”平臺的本質是利用現代信息技術將訴求表達與干部回應從線下轉換到了線上,以線上回應情境突出干部的回應責任,這是驅動回應性的前提;但真正驅動回應性的則是民眾問責。一方面,技術“為治理主體間溝通提供了新型平臺與渠道,有效促進了治理主體間互動”[15],將訴求表達與干部回應的行為互動空間放大到一個更大的網絡空間和村莊空間下,突顯和強化了干部的回應責任。自“互助問答”平臺運行以來,村干部每天都要拿出一定的時間去查閱當天的線上訴求。另一方面,技術使訴求表達和干部回應的全過程實現“留痕化”,放大了農民訴求的客觀存在性,使農民訴求不會因村干部的主觀回避而被虛置或虛化,使群眾更有可能監督和追蹤干部的回應,變被動等待回應為主動問責回應,增強了民眾問責的可能性。因此,線上“互助問答”本質上是以技術手段突顯和強化村干部的回應責任,使民眾問責成為可能。

3.2 回應發生空間的可視化機制是激活民眾問責的基礎

責任在責任感上意味著可問責性[16]。對民眾負有回應責任也意味著群眾擁有問責回應行為的權利。以往線下訴求表達和干部回應的發生空間或在村干部家里、或在村委會辦公室,這些空間的公共效應相對較小,只有當事人知曉整個回應過程與結果,以話語為主的行為互動無法留痕。即便是在欠缺回應的情況下當事人個體也沒有問責的憑借,無法形成問責壓力。無論何種形式的問責都需要工具手段,這個工具手段是可以用來質問回應行為的可量化、可視化的實物憑證。具備憑據的問責才能讓村干部真正感知到責任壓力,才能驅動有效的回應行動。而H村“互助問答”平臺實名化、透明化的技術設計將原本發生在農民個體與村干部之間的回應過程放置到更大的網絡公共空間,一方面使干部回應全過程信息得以留痕,使問責更有實操性和憑據性;另一方面會吸引更多群眾的關注和議論,擴大問責規模和問責氣勢。

有效的民眾問責以掌握整個回應鏈條上所有信息為基礎。“社會擁有加強行政問責的巨大潛力,但是這種力量不可能自發地產生并體現在各種問責機制中。”[17]21“互助問答”平臺的最大優勢是全景可視化的回應發生空間。網絡技術制造了一個虛擬的線上村莊,最大程度地還原和增強了回應行為的公共性,突破現實村莊的地理因素障礙,增強信息傳遞速度。線上的農民訴求表達與干部回應完全發生在一個公共性更強的空間中,不僅激活民眾問責,同時給民眾問責賦能。借助“互助問答”平臺,民眾不僅可以掌握充分而有論證性的問責憑據,還可以進行全過程問責。一是問責回應過程,包括有無回應、回應及時性、回應態度等;二是問責回應結果,包括問題解決度、利益吻合度等。同時,后臺技術的控制權和管理權在縣里而不在村里,也有效規避了村干部主導回應的風險。由民眾掌握問責回應行為的主導權,有助于消除民眾的問責顧慮,最大程度地激活民眾問責。

3.3 多元主體的參與機制是生成民眾問責壓力的條件

民眾問責能夠驅動有效回應的關鍵在于民眾的廣泛參與。參與問責是實踐問責權的基礎。但僅僅只有訴求表達者的單一性參與,難以形成較強的問責壓力,也不足以刺激村干部的回應行為。只有多元化的群體共同參與問責,才能形成較大壓力,才足以驅動村干部做出積極回應的行為。參與問責的民眾數量越多,群體越是多元化,越是能夠產生強大的問責壓力,并在一致性的問責方向下形成強大的問責合力。“互助問答”平臺的開放性和透明性設計為多元化群體參與問責提供了技術支撐。一是當事人問責。訴求表達者在得不到回應時,可以跟帖、追問、催促村干部,形成直接壓力。二是直接相關者、間接相關者群體的問責。這部分人群主要指沒有提出同類訴求但也存在或可能存在同樣訴求的村民。他們在線看到訴求沒有回應或回應得不好,會產生情感上的共鳴,進而做出跟帖、催促、差評等行為,進一步責問干部,形成間接的群體性壓力。三是非利益相關者群體,以在線圍觀、看熱鬧的方式發表冷嘲熱諷式的跟帖,活躍問責氛圍,助燃問責,推進問責力量的聚集。以上三類群體在線上的質問行為有一個共同的誘因,即村干部的低效回應、無效回應或欠缺回應;后兩類群體參與問責在于訴求表達者線上問責的情境渲染而產生的輿論聚集和情感共鳴。因此,在網絡環境下,當訴求表達者進行在線質詢時,村干部面臨的絕非僅僅只是一股問責壓力,其他在線群體也是隱形的問責群體。隱形的民眾問責會隨著訴求表達者質詢力度的增強而隨時演變為顯性問責,并聚合成村干部無法承受的問責壓力。三類群體的線上參與式問責形成問責壓力的形式雖然不同,但方向是一致的,最終會形成聚合性的問責壓力,而消解問責壓力的唯一途徑是及時有效地回應訴求。

3.4 評價、選票與輿論是提升民眾問責效度的三重憑借機制

民眾可問責(或能問責)只能讓村干部感知到壓力,民眾能夠實踐問責權才是回應的強大驅動力。“互助問答”平臺能夠驅動有效回應的核心在于為民眾問責提供了三種有效且實用的憑借機制。

一是最直接的線上評價。以往對政府回應性進行考評往往缺乏社會力量支持和民眾參與,“只有政府單方面的主動性評價,沒有將公民的意愿和能動性納入考量”[18],導致政府回應的動力不足。“互助問答”平臺則建立了一種以民眾為中心的回應評價機制。“在線評價”持續開放,農民可以隨時查看回應情況,并進行滿意度評價、點贊或跟帖質問,使民眾的考評問責成為一種常態化的壓力。“在線評價”也是彈性化的,村干部修正了回應行動,群眾也可修改評價結果,對村干部回應形成正向激勵。

二是選票。村干部的公共權力來源于村民選舉。村民利用手中的選票進行問責是民眾問責的重要內容。卡特莉娜(Catalina)等人發現,投票是一種分散的戰略行動,如果公民不能協調他們的投票方向,作為控制機制的投票權就會消失[19]。個體農民的選票問責是一種回溯性審思問責,對村干部回應行為的問責壓力較小,是一種彌散的問責。當個體農民以村干部的回應實態為基準,往前回溯和審視自己的投票行為時,會產生一種“選你無用”的心理判定。熟人社會和技術條件則使這種心理行為成為一種實踐行為。村民個體會直接在“互助問答”平臺上以選票問責村干部,并在線下以社交話題的方式將選票問責效應持續發酵,最終會使數量較多的村民進行情境的自模擬,將選票與村干部回應不作為進行有效關聯,從而不斷削弱村干部的群眾基礎和公信力。這種因選票問責產生的群體性問責壓力是村干部無法控制的,出于獲得選票和連任的動機,必然會選擇積極回應。

三是線上與線下的公共輿論。“互助問答”平臺的開放性和實名化的技術設計制造了一個實名化的“線上村莊”,將全體村民緊密地聯結在網上,村干部的不力回應很容易引發線上公共討論話題,引爆線上公共輿論。作為回應主體的村干部與作為回應客體的村民生活在同一個地理空間,熟人社會性質以及自成體系的社會關系網絡使線上公共討論極容易轉換成線下的社交話題,進一步引燃線下的公共輿論問責;反過來,線下輿論問責的擴散又會助力線上輿論問責。在H村,線上與線下的公共輿論以農民的冷嘲熱諷、吐槽等負面情感宣泄為主,極易傳染,形成群體問責效應。由民眾掌控的公共輿論問責機制可以形成一種持久力更強的壓力,驅動村干部履行回應責任。

4 理解基層干部有效回應的模式及類型

“互助問答”平臺利用信息技術為農民訴求表達與問責回應行為提供了便捷的載體,其核心是有民眾參與的問責。這是理解“互助問答”回應機制的理論基點。

4.1 有效的民眾問責決定有效的回應

干部有沒有回應以及回應效果如何,民眾的體驗和感受最真切。從公共權力來源和回應對象的角度看,民眾都應當是問責回應行為的主體,擁有問責權。民眾問責是有效回應的外部驅動力,也是直接驅動力。問責的壓力越大,干部能夠感知到回應壓力的可能性就越大,越能做出有效的回應行為。回到鄉村社會的現實看,雖然存在諸如道德問責、輿論問責等民眾問責形式,但對于基層干部的回應行為并沒有多大的驅動力,其根本原因是民眾問責的低效。只有有效的民眾問責才能驅動有效回應。有效的民眾問責在于三個方面:一是有呈持續增長態勢的農民參與;二是有問責的工具和憑借;三是具備生長力和關聯力,可以衍生出多種民眾問責形式,在彼此聯結中形成同向問責壓力。從H村看,技術條件使民眾問責成為可能,賦予了民眾問責的實踐平臺以及憑借工具,使民眾參與問責呈現出一種積極的、有序的發展狀態。既有線上的評價、點贊以及公共輿論質問,也能衍生出線下的公共輿論問責、選票問責以及熟人社會的道德問責。如果村干部對“互助問答”平臺上的訴求沒有回應,未得到回應的時間越久,線上跟帖、討論和質問的村民就越多,評價也就越差,甚至會激起線下的公共輿論和道德譴責,諸多形式的質問猶如潮水一般向村干部涌來。這種基于良性參與的多種民眾問責形式是一種有效問責,必然在實踐中會產生強大的問責壓力和驅動力,促使村干部采取有效性較高的回應行動。

前文提到，高校圖書館嵌入式學科服務的發展困境主要源于行政層面上的支撐不足，表現為學科服務制度、服務策略、服務理念上的制度保障和執行能力有限，具體改進策略如下。

4.2 民眾問責驅動回應的影響因素

從H村“互助問答”平臺的創新實踐來看,驅動干部有效回應的關鍵在于農民參與式問責。有效的民眾問責可以產生高強度的問責壓力,從而驅動干部做出治理性回應行為。從案例看,有效的民眾問責受到兩個核心因素的影響①在理論和實踐上,影響民眾問責有效性的因素有很多。但是,H村的案例呈現的事實脈絡是民眾參與推進了問責有效,進而驅動了回應有效,在這里主體性和能力性是兩個核心影響因素,也是影響民眾問責有效性的重要因素。。

一是主體性。民眾問責的參與數量、群體多樣性直接決定著問責的效度與強度。參與問責的數量決定著問責的規模性壓力,問責的人數越多,形成的問責勢能越大,問責強度也就越大,村干部迫于壓力做出回應的可能性自然越大。參與問責的群體多樣性決定問責的延展性壓力,參與問責的民眾越是多元化,表明關注干部回應行為的群眾越廣泛、越多樣,問責的聲勢也就越大,村干部對問責的可控性就越小,越容易選擇積極性回應策略。H村“互助問答”平臺通過技術手段把訴求當事人、直接或間接利益相關者群體以及非利益相關者群體聯結在網絡平臺上,共同參與到監督和問責回應行為的公共行動之中。參與問責的人數多、參與問責的群體多樣化,對村干部形成方向一致的壓力,使村干部完全沒有逃避回應的空間,唯一的選擇便是積極回應。正如村干部所說:“注冊了APP的村民都喜歡去互助問答里面看看,好幾百人在上面討論、留言,我們壓力很大。”

二是能力性。可問責與能問責是民眾問責有效性的兩個維度。可問責是指民眾問責權的實踐;能問責是指民眾擁有問責的能力和手段。來自民眾的非正式問責可以推進負責任治理,但必須滿足問責能力性這個條件。問責的能力性越強,說明民眾擁有較多的問責手段、問責資源和問責憑據,問責的自主性和自覺性也高,也就越能產生較強的問責壓力,從而驅動回應。從H村“互助問答”平臺運作來看,技術條件賦予了民眾問責的參與能力、觸發能力和關聯能力。便捷而低成本的線上參與激活了村民的參與意愿,回應全過程的可視化與留痕化又賦予了村民的參與信心和參與能力,多元化村民的參與性聚集可以很容易觸發線上和線下的公共輿論問責,同時與選舉、道德進行關聯,衍生出選票問責或道德譴責。最重要的是,參與能力、觸發能力和關聯能力因技術紐帶形成有機聯系,彼此可以朝著一個方向,在問責能力的互補中增進問責的強度。恰如案例所呈現的,一旦有村民發起線上質詢,尤其是緊迫性訴求,很快就聚集起討論和評價,并會迅速成為社交主題,掀起線下討論和輿論。在民眾編織的問責網絡下,村干部沒有逃避回應的“縫隙”。

總之,民眾問責的強度和效度與主體性、能力性緊密相關。民眾問責的主體性越高,民眾問責的能力性越強,民眾問責的有效性程度越高,越能形成高強度的問責壓力。民眾問責的有效性程度越高,會對基層干部的回應行為形成最直接、最有力的驅動力,自然也就越能驅動出有效性較高的回應行為。

4.3 民眾問責與有效回應的互動模型

主體性、能力性共同決定著民眾問責回應的有效性。在實踐中,民眾問責的主體性、能力性存在一定的差異,是動態變化的。如圖1所示,主體性與能力性兩個變量的不同組合會產生不同強度、不同效度的問責,進而驅動不同效度的回應性。具體來說有四種路徑:路徑Ⅰ,較高的問責主體性與較強的問責能力下產生高效的民眾問責,驅動高度有效的回應;路徑Ⅱ,較高的問責主體性與較弱的問責能力下產生高主體參與的民眾問責,驅動中度有效的回應;路徑Ⅲ,較低的問責主體性與較弱的問責能力下產生低效的民眾問責,驅動低度有效的回應;路徑Ⅳ,較強的問責能力與較低的問責主體性下產生高能力的民眾問責,驅動中高度有效的回應①之所以說Ⅱ是一種中度有效的回應,而Ⅳ是一種中高度有效的回應,是因為無論從理論上講還是從實踐上看,主體性因素只能決定民眾問責的規模性壓力,能力性因素決定著民眾問責的剛性壓力。與較大規模或較多元主體參與的問責相比,民眾掌握的問責工具越多、問責能力越強,越能產生較大的問責壓力。但高效的民眾問責離不開這兩個因素的疊加效應。。當然,在現實中,民眾問責的主體性、能力性會隨著問責情境的變化而變化,Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ四種路徑之間也會動態轉換。當參與問責的人數越多、越趨于多元,民眾問責的主體性變強,Ⅲ會向Ⅱ轉換,Ⅳ會向Ⅰ轉換;當民眾具有越來越多的問責工具,民眾問責的能力性變強,Ⅱ會向Ⅰ轉換,Ⅲ會向Ⅳ轉換;反之亦然。當民眾問責的能力性、主體性都變強,到達一定的臨界點,Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ都會向Ⅰ轉換;反之亦然。從基層政府善治的角度看,比較理想的路徑是Ⅰ。因此,在實踐中可以考慮將更多的民眾納入政府回應的問責主體范圍,并賦予其問責能力,在有序、有理的參與式問責中提高回應性。

圖1 民眾問責與有效回應的動態模型

4.4 民眾問責提升基層回應有效性的基本類型

從回應模式上看,H村“互助問答”平臺形塑的是一種民眾問責式回應。它是政府或干部基于有效的民眾問責壓力而選擇采取有效性較高的回應行動來解決民眾訴求的一種回應模式。民眾問責式回應的核心是民眾參與式問責。在表現形式上,民眾問責具有彈性和隱性特征。既體現為一種可預見的可能性問責,民眾問責隱藏于干部行為背后,隨時可能會被觸發;也體現為一種實踐性問責,民眾隨時可能將問責付諸實踐。前者體現為隱性的“預見性問責”,后者體現為顯性的“實踐性問責”,二者共同構成民眾問責式回應的兩種類型。

第二種是實踐性民眾問責下的被動型問責式回應。民眾問責是一種基于社會力量的潛在問責,當這一力量轉化為切實的問責行動時,可以推動政府提供更優質和更均等的公共服務[20]。因此,不管是已經做出的回應還是將要做出的回應,只要民眾問責成為一種行為實踐,就會生成強大的壓力場,迫使村干部必須選擇有效性高的回應策略或者對之前的回應行為進行有質量的矯正,使回應結果符合民眾期盼。這是一種消極的、被動的問責式回應。民眾問責發生于回應行為之后,有效回應是一種矯正后的結果呈現。如H村村干部沒有回復訴求或應付式回應,當面臨線上強大的公共討論、較差的評價等情況時,村干部就會對先前的回應行為進行糾正或者經過村委協商后做出審慎的回應。

5 結論與啟示

責任意義上的回應要求政府或干部始終站在民眾角度考量自己的回應行動或策略。尤其是距離群眾最近的基層政府,更需要有效履行回應責任。這不僅決定著基層治理能力的現代化水平,也在一定程度上影響基層的社會穩定。政府或干部的有效回應行為既依賴于干部的自我激勵,更依賴于外部問責。問責是政府履責的關鍵[21]。從回應對象來看,回應是一種向下的責任,強調對民眾負責。民眾是回應行為的受體,也是問責主體。本文基于H村的調查和分析發現,“互助問答”平臺借助網絡技術既為民眾有序表達訴求提供了便利,也為民眾跟蹤和觀察村干部的回應行為提供了載體。以民眾為中心的回應平臺激活了民眾參與問責的意愿和積極性,為民眾問責創造了條件,形成線上問責、線上與線下輿論問責、選票問責、道德譴責等多樣化的問責形式,有力驅動了基層干部的有效回應行為。從回應機制上看,“互助問答”平臺形塑了一種民眾問責式回應模式。基層干部基于民眾問責的壓力而做出有效回應。在“民眾問責式回應”模式下,民眾問責是有效回應的關鍵變量。民眾問責的強度越高,基層干部回應的有效性就越高。但是,在實踐中,只有有效的民眾問責才能驅動有效回應。民眾問責受到主體性和能力性兩個因素的影響。參與問責的民眾主體數量越多、群體越多元,民眾擁有的問責能力越強,民眾問責的有效性越高,產生的問責壓力越大,就越容易驅動有效回應。在實踐中,不同程度的問責主體性和不同強度的問責能力性也會組合成不同效度的民眾問責,進而催生出不同路徑的回應行為以及不同程度的回應性。因此,在考慮以問責提高基層政府回應性時,民眾問責不失為一種可行路徑。

在鄉村振興背景下探索鄉村善治體系必然要求提高基層干部的回應能力。一個善治的體系也必然具有較高的回應性。如何在實踐上有效驅動回應性,是建立回應性治理體系的關鍵。問責式回應模式從民眾角度提供了一個較為有效且可行的借鑒路徑。首先,要培育民眾的問責意識和權利觀念,塑造能夠有序、有理參與問責的積極公民,以監督基層政府或干部做出積極回應。其次,運用現代信息技術積極探索和構建民眾訴求表達和干部回應的開放式平臺,為民眾創造問責的外部條件,以參與式問責提高回應性。再次,利用好鄉村社會內部的道德體系,發揮德治的正向效應,激活熟人社會的公共輿論問責、道德問責等問責形式,以低成本且有效的民眾問責驅動有效回應。最后,結合農村實際,探索多層次、多形式的民眾問責形式,建構彈性化的民眾參與問責機制以及規則體系,以有序、有效、有度的民眾問責驅動有效回應。