治理機制創新：縣域體制優勢轉化為治理效能的路徑

楊 華

(武漢大學 社會學院,湖北 武漢 430072)

1 問題提出與文獻述評

黨的十九屆四中全會指出,中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學制度體系,我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開,如何把中國特色社會主義制度的優勢更好地轉化為國家治理效能,是新時代提出的全新命題。就基層治理而言,我國的制度優勢體現為縣域治理體制的優勢,制度優勢轉化為治理效能的問題就是在縣域如何實現體制資源與治理事務的精準匹配,推動自上而下的制度供給與自下而上的群眾需求有效對接的問題。體制資源與治理事務的匹配程度越高、制度供給與群眾需求對接程度越好,縣域治理體制的優勢就越能轉化為基層治理效能。縣、鄉、村三級是我國基層治理一線,不僅上級精神、政策、任務要在這里落地,其轄區內的治理事務、問題也在這里得到處理,那么,體制就必須與社會、群眾對接[1]。如何對接、對接效果如何會影響縣域治理的狀況,進而影響國家治理狀況。因此,如何推動體制與社會更好對接,是縣域治理體制優勢向治理效能轉化的前提。

從既有研究來看,對制度優勢轉化為治理效能的路徑選擇主要有三個方向。一是結構優化。該研究方向認為,我國國家治理和縣域治理的結構已臻于完善和穩定,需要的是通過健全和優化治理體系、結構、功能等,來轉化體制優勢獲得治理效能[2]。呂普生指出,我們需要在保持制度內核長期穩定的基礎上,優化國家治理體系的結構和功能,提高制度執行能力,使我國制度優勢更好地轉化為國家治理效能的有效路徑,也是以“制度治國”方略鞏固和發展“中國之治”的可行之路[3]。文宏等人發現,全國一盤棋下以人民為中心、黨委領導、政府負責、社會協同和公眾參與的制度優勢,在治理實踐中可以通過決策的頂層設計、執行的凝聚合力、監督的多重保障等結構優化,向治理效能轉化和融合[4]。

二是機制創新。該研究方向認為,我國制度和縣域體制中包含許多行之有效的機制,通過這些機制運轉和創新可以達到不同的治理功能[5]。比如,我國的黨政體制通過引領功能機制締造了使命政治價值動力,確定了國家治理的戰略方向;通過整合功能機制打破了黨政部門的條塊分工,形成了多個部門的治理合力;通過互動功能機制科學合理地配置黨政權力,實現決策與執行的高效互動[6]。還比如,通過“放管服”改革的機制創新進一步推動制度向效能的轉變,克服運行機制層面的功能性梗阻、聯結性梗阻以及信息性梗阻,并在理念深化、機制聯動、技術變革、法治保障層面不斷改革實踐創新[7]。

三是技術賦權。該研究方向認為,信息技術在基層社會生活中廣泛應用,移動互聯網成為基層民眾生活中不可或缺的一部分,技術賦權作為中間環節可以連接體制與社會,將體制優勢轉化為治理效能。如,“12345”市民熱線[8]、政務微信[9]、電視問政[10]、大數據[11]等成為基層政府收集民意、了解民情、及時回應群眾訴求的技術治理方式,基層政府也運用電話、短信調查的方式低成本地掌握民眾對政府的評價[12]。還比如,網格化管理是典型的技術治理,在一些地方提高了治理的靈活性和應變能力,增強了治理的有效性[13]。又如,村務微信群利用網絡信息技術突破空間區隔、角色區隔、信息區隔所帶來的局限,為微信群成員有效互動和公共信息傳播提供了空間[14]。

結構是相關制度、機構相互聯系作用所構成的相對固定的關系,它與體制一樣具有穩定連續性,對結構的優化需要來自中央和省級政府的權威,縣、鄉、村三級一般難以對治理結構進行調整。機制創新則相對靈活,縣、鄉、村可以相對自主地根據治理事務的規模和特性,創造相應的治理機制和工作機制,實現其與社會、群眾的靈活對接,從而更好地將體制優勢轉化為治理效能。在縣域治理中,機制創新融合了技術賦權,通過機制創新更好地使技術服務于治理,或者技術賦權需要創新機制作為載體。鑒于此,本文在經驗調查的基礎上,從機制創新的方向著手,討論縣域治理中的體制優勢及其效能轉化困境,在此基礎上重點闡發通過機制創新來轉化體制優勢的方式、類型、空間及其限度。

2 縣域治理體制的優勢與問題

從過去數十年中國縣域政治社會穩定和經濟社會發展成果來看,中國縣域治理體制有著巨大的優勢,說明它既能與國家治理體制、地方治理體制有機銜接,又能很好地對接和適應基層社會,推動自上而下政策措施的落實和自下而上問題需求的解決。但縣域治理體制同基層社會也存在較大的張力,阻礙縣域治理體制優勢轉化為治理效能。

2.1 縣域治理的基本體制及其優勢

體制是管理機構和管理規范的統一體,不同的管理機構和不同的管理規范相結合就形成了不同的體制。基層治理體制是由基層政治、行政、社會、經濟等體制要素相互作用構成的結合體,它由諸多子體制所組成。從總體來看,黨政體制和條塊體制在基層治理中發揮了重要作用,能夠集中體現體制的優勢。

首先是黨政體制。黨政體制是由黨組織領導政府及其他政治社會團體的機構和規范構成的體制[15],其軸心是黨的領導[16]。在縣、鄉、村基層,該體制表現為黨組織對縣域內的行政機構、政治機構(人大、政協)、“兩院”、群團組織、企事業單位的領導,包括政治領導、思想領導和組織領導。縣級黨組織在縣域內各個機構、組織和團體中設立自己的組織,使黨組織嵌入全縣各個方面、領域,以實現黨對縣域的全面領導。

就基層治理而言,黨政體制的優勢包括六個方面。一是黨組織擁有最高權威性,黨組織的指示、決策、態度等能夠獲得基層社會的廣泛信任、認可。二是黨組織擁有最高組織動員力,通過其權威性能夠對基層社會、群眾進行廣泛的組織動員。三是黨組織擁有最高創制權,其意志能夠轉化為全縣的政策、制度和規范。四是黨組織擁有最高配置權,通過其組織體系能夠調動基層黨組織、黨員,進而調動和配置黨組織所在單位人、財、物、權等資源。五是黨組織擁有最高總攬協調能力,黨組織擁有最高權威性和對體制內人、財、物、權的配置權力,也就使其能夠總攬全局、協調各方,具有大局意識、全局視野。六是黨組織對基層治理負最高主體責任,縣、鄉、村各級黨組織及其書記對屬地治理負有主體責任。黨政體制的上述優勢對于基層治理主體、內容、方式、資源、載體、權力、責任的選擇至關重要,充分發揮這些優勢有助于基層的有效治理[17]。

其次是條塊體制。條塊體制是具有中國特色的一種體制,在實踐中表現為條塊關系[18]。在基層治理中條塊體制既能表現出一定的局限性,又蘊含著巨大的優勢,關鍵是如何揚長避短發揮它的優勢。在縣域,塊塊是指縣鄉兩級黨委政府,條條意指黨政職能部門。在條塊體制中,職能部門既要接受上級對口部門的領導或指導,也要接受同級黨委政府的領導或指導,不同部門的垂直程度不同,但一般都要接受雙重領導(指導)。這種雙重領導(指導)的制度安排就是條塊體制。由于上級部門會對下級對口部門下達任務、要求,確定下級部門的制度規范,而同級黨委政府也有自身的利益,它也會給政府部門布置任務、下達要求,這兩個“領導”之間的利益和要求就可能存在沖突,布置的任務可能有張力,下級部門夾在中間左右為難,這便是條塊矛盾[19]。為了調和條塊矛盾,中央(或省市)的做法一般是上收權力,使部門的權力垂直程度更高,以更能獨立于同級黨委政府開展工作。這樣又會造成基層的自主性不強,缺乏積極性,許多問題難以解決,因而又需要適當向基層放權。

在基層治理方面,條塊體制有如下優勢。一是便于條塊相互監督。在條塊合作中條條代表中央監督塊塊的行為,抑制地方保護主義,塊塊代表地方監督條條,將基層利益反映上去,調整中央(或省市)政策[20]。二是塊塊可以利用條條的資源解決屬地問題。一般來說,黨委政府并不直接掌握人、財、物、權、政策等資源,這些資源分布在不同部門,黨委政府要解決轄區內的問題就需要通過合法的方式調動、整合部門資源。越是專業事務越需要調動專業部門給予解決。雙重領導、黨組織嵌入都賦予了黨委政府調動資源的合法性。三是職能部門借用黨委政府的權威推動業務工作[21]。在縣域,如果職能部門能獲得縣級其他部門、鄉鎮黨委政府的支持,就會增強其業務工作推動落地的力度,工作更容易按時保質保量完成。因此,它們首先需要得到縣級黨委政府的支持,然后才能依靠它的權威整合其他部門的力量,并迫使鄉鎮黨委政府予以重視。要得到縣級黨委政府對本部門業務工作的重視,就得吸引領導的注意,亦即通過各種方式游說縣級主要領導,引起他們的注意和重視。

2.2 縣域治理體制與基層社會的張力

中國縣域治理體制有很多、很大的優勢,但如何發揮優勢,卻是需要討論的問題,這與縣域治理體制同基層社會存在一定的張力有關系。

一是統一的體制難以對接多樣化的基層社會。無論是黨政體制,還是條塊體制,抑或縣鄉的黨政部門設置,全國各地都具有一致性,它不以一時一地的特殊性為轉移。但是,全國基層社會千差萬別,不同地方的人文風土、經濟發展、社會問題、資源稟賦等都有較大差異。即便是在縣域范圍內,各鄉鎮在資源稟賦、事務結構、基礎條件、問題需求等方面也都有差異。用統一的體制去對接和回應差別化、個性化的基層社會問題就有可能“牛頭不對馬嘴”。

二是穩定的體制難以回應變動的基層社會需求。從長期來看,體制必須是穩定的,不會也不能隨意變更,進而形成體制慣性、路徑依賴和長遠預期,這樣才能有規律地解決問題和節省體制運行成本,同時也使得體制具有保守性和僵化性,對社會問題和需求的變化反應相對遲鈍。體制變動的成本較高,即便體制要適應社會而變革,也主要是大穩定、小調整。但是,中國基層社會正處在巨大的變革之中,基層社會的問題和需求在不斷地創生、發展,體制的微調遠滯后于社會需求。這就會造成體制資源與群眾需求之間的錯配,基層社會問題、群眾需求得不到及時有效解決。

三是分割的體制難以處理基層社會的綜合性問題。體制資源主要分割在不同的職能部門,為的是解決同一類別具有規律性、規模性的專業性問題。也就是說只有能夠分門別類、專業性強的社會問題才能被分配到相關部門,而綜合性的問題則沒有體制資源與之對接。但是基層社會問題恰恰是綜合性的、嵌入群眾社會關系之中的,民生問題尤其如此,難以給予歸口和分類治理。因此,許多基層社會問題無法劃歸到職能部門而得不到解決,或者必須聯合多部門共同解決。但資源整合、部門聯合本身是科層制的永恒難題,否則也就不存在“部門縫隙”問題了。

四是有限的體制難以回應基層社會的無限問題。體制的有限性包括兩個方面的內涵。一方面是體制觸角的有限性。正式體制不可能“橫向到邊、縱向到底”,將自身的觸角伸到社會的各個角落、管理社會的每個人。我國體制的正式層級包括中央、省、市、縣、鄉五級,自治性質的村組不是一級政權,因而基層社會的許多問題正式體制無法觸及。另一方面是體制資源的有限性。體制內的編制、人員、崗位、級別、榮譽、預算、物質等都是稀缺資源,在一定時期內都是相對固定不變的,無法無限供給,而基層社會問題和需求是無限和不斷創生的,造成體制資源無法與基層問題逐一對接。

既然體制必然是大一統的、穩定的、分割的和有限的,而我國基層社會又在可預期的范圍內是多樣的、變動的和整體性的,那么,如果體制直接生硬地對接基層社會,即便再大的優勢也難以轉變為治理效能。也就是說,體制在對接基層社會時需要有中間環節,通過這個中間環節,體制方能有效、精準、靈活地對接不同的基層社會與基層社會的不同需求。在縣域治理一線這個中間環節就是“機制創新”,它是體制的機制化運行。

3 縣域治理機制創新的概念與類型

體制層級越高,運行越制度化,機制創新越少;越是在基層治理一線,與社會接觸,越需要通過機制來運行。機制是指有機體的構造、功能和相互關系,泛指一個工作系統的組織或部分之間相互作用的過程和方式[22]。在縣域治理中,所謂機制就是構成體制的某些部分、要件相互作用形成的有一定規律的過程和方式。即便是在基層也不是體制的每一個部分都需要通過機制來運行,體制的大部分構建按規定運行,只有少部分需要創新相互作用的方式。

3.1 機制創新的概念與內涵

機制創新就是要將體制內的資源,包括人、財、物、權、政策等通過一種新的結合和相互作用的方式實現與治理事務及問題的有效對接,達到精準、節約、高效治理的目的。在一定程度上,機制創新會改變體制資源的流動方向、軌跡、速度等,有時可能會偏離渠道、用途。機制創新針對具體治理事務,以問題為導向,以變革體制資源結合和相互作用的方式為基準,使資源利用更有效率,而不試圖變革體制。

一是對人力資源的合理配置與利用。就人的資源而言,主要包括三類:第一類是領導的權威資源;第二類是普通干部的人力資源;第三類是技術人員的專業資源。不同的人分布在不同崗位上,不同領導有不同的權威資源和社會關系網絡,通過機制創新將其崗位和個人資源轉化為對具體事務的治理資源。普通干部有不同的個人能力、偏好、資源等,通過機制創新將其配置到適合的崗位,做喜歡做的事情。專業技術人員亦如此,需要通過機制創新使其發揮專業特長。機制創新就是為了調動不同的人解決不同的問題,使事得其人、人盡其事、人事匹配。

二是對財力資源的合理配置與利用。就財的資源而言,體制內的經費都是通過預算由部門通道抵達基層,與不同治理事務相銜接。同一治理事務可能會有不同部門的經費與之銜接,但使用權在各部門。這樣就會造成資源的分散使用,產生不了集中效應。典型的如農民培訓,社保局、農業局、科技局、農辦、宣傳部、教育局等都有農民培訓的經費,每個部門以不同項目培訓農民,但各項經費分布在各部門都比較少,單獨使用起不到好的培訓效果,如果合起來,則數目可觀、效果可期。于是縣級黨委政府便通過機制創新整合農民培訓資金,產生資金集中使用達到分散使用達不到的效果。

三是對物力資源的合理配置與利用。就物的資源而言,主要是指分散在各部門的固定資產、專業設備及其他公共資源。比如,縣級黨委政府通過成立“城投公司”的形式,將分散在水利局的水資源、林業局的林場、自來水公司的飲用水、公交公司的公交線路等資源整合起來,予以專業資產評估,再用這些資產做抵押到銀行貸款搞縣域發展建設。

四是對權力資源的合理配置與利用。就權的資源而言,主要是指分散在相關部門的執法權限。基層執法問題并非單一的專業執法問題,而多涉及不同執法部門,需要聯合執法、相互配合才能解決問題。所以基層執法部門都有聯合執法的需求,但它們自己聯合不起來。縣級黨委政府就要根據執法需求創新聯合執法機制,使各部門有動力、有責任、有規則進行聯合執法。

五是對政策資源的合理配置與利用。就政策資源而言,不同部門有不同的政策,為了解決某些問題需要用足政策。這就需要對相關政策進行梳理和整合。比如脫貧攻堅,在金融、經濟、民政、農業、建設等各領域都有相關政策,需要整合起來形成合力,才能用足政策。

3.2 縣域治理機制創新的主要類型

不同部門對相關資源的使用會有不同的規范,黨委政府通過相關機制創新進行整合時,可能會遭遇部門的反對和牽制,這就需要各方相互協調、溝通、博弈、妥協等。這也說明機制創新是有成本的,只有重要的事情黨委政府才會進行機制創新。通過調查發現,在體制的機制化運行中,主要有以下幾種機制創新(見表1)。

表1 縣域治理機制創新的主要類型

一是協調機制。縣域主要有兩種協調機制:一種是臨時協調機構,主要針對某些臨時性的重要事務成立協調指揮部,由縣級主要領導擔任指揮長,將相關單位主要領導納入指揮部作為成員,下設辦公室,由主責單位主要領導任辦公室主任。如果是非常重要的事情如脫貧攻堅則指揮部下面還設若干專門部室,不同部室由不同部門作為成員單位。指揮部主要是協調各部門統一行動進行運動式治理,運動式治理是體制運轉的重要機制。聯合執法既可以是運動式治理,也可以是一種常規機制,這就需要相關制度的制定和運行,這就催生了另一種協調機制——常規協調機構。常規協調機制設立常設機構,既可以是與主責單位某科室重疊或合署辦公,也可以是單獨設立正式協調機構,有相關編制、人員、經費預算,比較典型的如網格化管理、“12345”市長熱線、“吹哨報到”都屬于常規化的協調機構。無論是臨時協調機構還是常規協調機構,都是代表縣級黨委政府,擁有較高的權威。

二是整合機制。協調機制一定程度上也是資源整合機制,這里所指的整合機制重在對項目資金、部門專項經費、公共資源的整合使用。對上級項目經費的整合機制主要是項目打包和發包機制,縣級黨委政府通過整合上級項目資源,以合力使用達到屬地發展、治理的目標。部門的專項經費與項目經費相同,也有嚴格的用途和使用規范。縣級整合是將不同部門但性質相同的專項經費整合在一起使用。項目資金整合一般有縣級發改局牽頭,聯合相關單位;專項經費的整合一般由財政局或其他更高權威單位牽頭,聯合相關單位。如涉農資金整合一般由縣農辦、財政局聯合牽頭,辦公室設在財政局。有的地方農辦主任由常委兼任,不兼任的地方農辦主任也有較多機會接觸縣委主要領導,因而協調能力較強。對公共資源整合的典型機制主要是“城投公司”。

三是包干機制。這是將某件(某些)治理事務或某個領域的事務交辦給某個領導干部或機構的治理機制。包干制對人或機構與治理事務進行強匹配,明確了責任和權力范圍,是一種以結果為導向的治理機制,有利于治理事務的快速、精準落地。在縣域,個人包干主要是領導包干重點信訪積案、重點企業落地、重點工程建設、重點軟弱渙散村鎮等,領導通過調動資源對相關對象進行重點包保。越是級別、地位、權威高的領導,包保的事務就越重要。縣委書記、縣長一般不包干具體事務,鄉鎮除領導個人要包干外,普通干部也有包干責任,如包片區、包村、包戶。機構包干就是將某些治理事務包干給某些機構的機制,包括臨時機構包干和常設機構包干。有些綜合性的治理事務一時找不到治理主體,但又到了非治不可的地步,于是要么成立臨時機構來完成,要么縣級主要領導拍板讓某些單位包干。

四是內設機構機制。這是縣鄉兩級在“三定”方案之外,設立內設機構來治理或承接某些重要事務的治理機制。縣鄉有些治理事務規模比較大、無規律可循、綜合性強且相當重要,但沒有相關的機構來承接,于是就會通過常設內設機構的方式來應對這些事務。這些常設內設機構既可以是與部門并立的科級單位,也可以在相關部門內設,但一般都有編制供給,它們有治理和協調的功能。如江西宜豐縣的“生態辦”就是獨立的正科級單位,北京平谷區的“河長辦”是內設于水利局的機構,“大氣辦”則設在生態環保局。鄉鎮不掌握編制權力,其內設機構縣編辦、組織部都不予承認,但是鄉鎮內部認可為中層機構,視其負責人為中層干部,可以參與黨政聯席會議。如在某城關鎮,因為重點項目較多,專門成立“重點項目辦”,下設數個片區管理部室,專門負責不同區域的重點項目落地。

五是中間層機制。這種機制是指在鄉鎮與行政村之間設置諸如黨總支、管區、片區、社區等中間層管理機構的機制。每個片區管轄數個到十個不等的行政村,片區設書記、片長、副片長等職務,一般由經驗豐富或下來鍛煉的人充任。片區負責包干行政村的所有事務,不管哪一方面出了問題,片區領導都要負責。中間層不僅起到上傳下達的作用,在推動鄉鎮工作、解決農村問題、阻隔矛盾上移等方面也發揮了重要作用。中間層不是一級政府,只有工作經費,沒有財政預算,不需要做一級政府要求的事務性工作,這樣它可以集中資源和精力專注于治理事務和問題,因而解決問題的能力很強。所以,在某種程度上說,村級組織也是一種中間層機制。總之,縣域通過創設各種機制可以使體制真正運轉起來,在一個較長時期內體制通過機制創新可以以不變應萬變。

4 機制創新推動體制優勢轉化為治理效能的策略

討論機制創新如何將體制優勢轉化為治理效能,至少涉及三個問題:一是縣域治理機制創新的主體是誰;二是哪些治理事務需要機制創新;三是體制優勢轉化為治理效能的策略是什么。

4.1 黨委政府是縣域治理機制創新的權威主體

縣域治理中的機制創新本質上是對人、財、物、權、政策等體制資源進行重組和優化配置,使資源更好地對接治理事務,達到事半功倍的治理效果。這些體制資源分散在作為條線的職能部門及其科室,用于完成各部門負責的專業事務,有多少事情配備多少資源。部門資源具有分散性、法定性、規定性的特點,而且各部門都有自己的利益,因而各部門資源一般不為其他部門或個人所用。但要對部門資源進行重組和優化配置,就得超越各部門權限動用這些資源,在縣域只有縣級黨委政府有權動用縣級部門及鄉鎮的資源,鄉鎮黨委政府可以重組和優化各類資源。即是說,只有黨委政府才是縣域治理機制創新的權威主體。

黨委政府在屬地擁有最高的創制權[23],黨是領導一切的。黨通過自己的組織體系對各部門黨組進行政治、思想和組織領導,對部門黨組有組織動員的權力。除垂管部門外,轄區內的職能部門是政府組成部門,其負責人由組織部門推薦、人大通過、政府任命,政府對部門有命令和調動的權力。縣級黨委政府可以通過相關的法定程序(如縣政府辦公會、縣委常委會、縣級人大會等)將自己的意志轉化為縣級政策、措施或建議,由相關部門執行、遵循。因此,一方面,黨委政府有權對分散在各部門的資源進行重組和優化,相關部門在黨委政府的組織動員下參與機制創新;另一方面,黨委政府創設創新的治理機制、工作機制在屬地范圍內具有法定效應,相關部門應予參照運行。除黨委政府外,轄區內其他組織和單位都沒有權限創設跨部門、單位的治理機制。典型的如“涉農資金整合”,一旦縣委縣政府設定了整合機制、制定了運行規章,涉農的部門項目資金就要按該機制和制度運行。還如鄉鎮黨委政府創設了“副職駐村”的制度,那么除黨委書記、鎮長外,其他班子成員就得包一到兩個村,負責村里重要工作的落地落實。

機制創新不是針對所有的治理事務,只有少部分治理事務才需要黨委政府出面進行機制創新。這些治理事務有兩個顯著特點。一是重要性。因為重要才引起黨委政府重視,為了加大力量推動完成,于是就需要創設創新機制將相關資源整合起來加強對這些事務的治理。如越來越多的項目、政策下鄉需要到村一級落實,但是村一級是自治組織,村干部工作推動不力,為了不影響項目、政策進度,鄉鎮便創設了“副職駐村”的機制,通過副職領導權威進村強化村級工作推動。二是綜合性。需要協調相關部門的資源才能得到有效治理,但是部門相互之間是協調不起來的,需要有更高權威的黨委政府出面協調,要協調就得創設創新協調機制。許多相關部門因為長期需要聯合行動,形成了常規性的協調機制。新出現的一些綜合性治理事務需要長時間治理,就要創設出一些新的協調機制,比如“河長制”“大氣辦”。

4.2 重組體制優勢要素是機制創新的主要策略

誠如上文所言,縣域治理體制中黨政體制、條塊體制有諸多的優勢,機制創新就是要針對不同的治理事務,將體制中相關優勢要素進行優化配置,重組成新的治理機制。也即是說,治理機制是由體制優勢要素構成的,集體制優勢于一體。根據調查,縣域治理體制的優勢要素主要包括以下幾個方面。

一是最高權威性要素。縣級黨委政府在縣域內具有最高權威性,不僅擁有最高的創制權,而且擁有對縣域范圍資源的統籌協調權。那么,由政府黨委出面創設創新機制、整合統籌資源具有合法性。黨委政府的權威性還具體體現為領導個人的身份和崗位權威,領導崗位越重要,領導代表黨委政府的權威就越大。在機制創新中由不同領導出面創設或運行機制,機制本身的權威性有差異,比如縣委書記親自擔任某協調委員會的主任,該協調委員會的權威性就很高。還如,“副職駐村”機制讓副職擔任駐村領導,增加了駐村團隊的權威性,使之能夠調動和協調更多的資源。

二是黨組織的靈活性要素。政府相關部門、科室、崗位、職責、編制等的設置和配備程序復雜,要進行適應性變動的時間長、成本高,因此難以通過變動政府體制來應對社會變化。相對來說,黨的組織體系的設立靈活,滿足3個及以上黨員的單位或地方就可以組建黨的組織機構。比如在村民小組一級成立黨小組、在多個行政村之上成立黨總支、在臨時機構或小區樓棟里成立臨時黨支部,再由這些黨的組織機構來統領一些具體事務的協調和治理,如黨小組負責本小組內黨員聯戶的工作。黨組織的靈活性優勢被納入機制創新不僅可以靈活應對治理事務,而且黨組織權威性高、黨員動員能力強、組織運行成本低,不需要像政府機構那樣需要專門預算。

三是黨的回應性要素。一些政府部門屬于專業部門,對專業內有規律事務之外的事務不感興趣,對新增、變化的社會事務天生具有排斥性。因此,一些政府部門對社會需求的回應性較弱、較遲鈍。黨是人民的政黨,黨來自人民,植根于人民,“江山就是人民,人民就是江山”,人心向背關系到黨的生死存亡。黨要贏得人民信任、得到人民支持,就要想人民之所想、急人民之所急,及時回應人民群眾的需求,解決社會亟待解決的問題。因此,黨對社會問題和需求較為敏感,具有部門科層制所不具備的較強的回應性。機制創新若將黨的這一優勢組合進去,會增強治理機制中工作人員的積極性、主動性和主體性。

四是部門資源可整合性要素。縣級部門可分為三類。一類是內設機構,屬于縣級黨委政府自己設置的部門,部門的人、財、物、權等都來源于黨委政府的配置,受黨委政府的直接領導和管理,黨委政府對這些部門資源的動員能力最強。二類是政府組成部門,即通常說的雙管部門,部門的經費、編制、班子配備等權力都在本級縣級黨委政府,但是需要上級對某部門進行業務指導和項目支持。雙重管理對縣級黨委政府對部門的資源動員有所限制,但依然有較強的動員能力。三類是垂管部門,部門的經費、編制、班子配備的權限在上級對口部門,但有些部門黨組的管理在縣級黨委,縣級黨委政府對部門班子主要領導配備有建議和評價權。縣級黨委政府對這些部門資源的調動能力相對較弱,但由于這些部門在轄區內的工作需要縣級黨委政府支持,它們也需要支持黨委政府的工作,因此,它們的資源也有可整合的成分。總之,縣級政府部門、企事業單位的資源都具有不同程度的可整合性,機制創新便可將相關資源整合起來使用,形成“1+1＞2”的協同效應。

五是部門資源的監督性要素。在對縣域政府部門(含企事業單位)資源的整合中也會遇到阻力,那就是部門資源使用的制度規范。黨委政府對部門資源的整合一定程度上要改變資源流動的方向、軌跡、程序乃至用途等,這與部門資源使用的規范發生沖突。如果資源是上級的專款或項目的話,還涉及上級對口部門的利益,整合與規范的沖突就更大。對于縣級黨委政府來說,對部門資源使用的自主空間越大越好,而對于部門來說,其資源的使用越規范越好,這必然會帶來張力。部門的垂管程度越高,張力就越大,于是就會形成黨委政府與部門之間的博弈,最終相互妥協達至均衡。黨委政府的機制創新即資源整合受到部門規范的約束而不能任意為之,這構成了部門對黨委政府的監督。

4.3 體制優勢要素組合下治理機制的主要特性

在縣域治理機制創新中,黨委政府將體制的相關優勢要素組合進機制之中,使得縣域治理機制有如下特點。

一是規制性。黨委政府創設的治理機制具有法定效應,能夠規制人員、資源的流向和運行。縣鄉兩級機制創新的主體是黨委政府,過程是整合部門資源,目標是達成具體治理目標。只有縣鄉黨委政府及其主要領導才有權威對部門資源進行調動和整合,這涉及黨政體制、條塊體制的基本設置。黨政體制中縣級黨委有領導和調動部門內黨組的權力和權威,黨組有服從上級黨委的義務。這意味著縣級黨委有權力調動部門黨組的資源。而在條塊關系中,部門一般從屬同級政府和上級部門雙重領導,同級政府對部門資源有調配的權力。但是,部門資源有自己流動的軌跡、規范和慣例,黨委政府要調動整合就必須創新機制,才能使資源流動符合自己的意圖。

二是針對性。無論是解決個別事務,還是綜合事務,抑或轄區事務,機制創新都以解決問題為導向,具有較強的針對性,乃至有“一事一議”的特性。它使得體制資源能夠精準地對接治理事務。正因為如此,機制創新就很在乎人與事、人與人、機構與事務、資源與事務的匹配度,匹配度越高,問題越容易解決。針對不同的事務調配不同的資源(人、財、權等),針對不同的人搭配不同的工作人員,針對不同的事務搭建不同的機構。

三是靈活性。相對于體制的長期不變和僵化保守,機制是靈活多變的,可以根據治理事務、治理形勢、治理要求的變化而變更舊機制、創設新機制。體制對現實變化反應較為遲鈍,而機制則可以因事而起、順勢而變。當事情處理完后,相關機構、資源即可撤銷,再有事情時再創新機制調配資源。機制創新只受到治理事務特性、條塊博弈狀況的制約,而不太受制于編制、組織的限制,也對其靈活性有助力。

四是敏感性。體制除了有解決問題的任務外,還有其內部行政管理的事務,體制的發展可能導致“內務”重于“外勤”而失去對基層社會問題的敏感性。而機制創新的任務較為單一,就是解決一線治理的具體問題。只要是處在基層治理一線,就要直接面對社會問題和群眾需求,就得想辦法解決,就會在實踐中創新不同的治理機制和工作機制。因此,各類治理機制對責任范圍內的問題特別敏感。

五是適應性。這表現在兩個方面,一方面是不同地方可以根據自身出現的不同問題和需求,采取“不變體制變機制”原則,創新創制不同的機制靈活應對。機制創新使得統一的體制能夠適應不同地方的經濟社會條件及問題。另一方面是同一個地方在不同時期,或者針對不同的問題可以創設不同的機制給予應對。機制創新適應了當前基層社會巨變、治理大變革的趨勢,促進了多元基層社會的發展穩定。

六是問題導向性。治理機制以問題為導向,以解決問題為旨歸,其運行相對于部門、科室而言更純粹。部門、科室要做業務工作外,大量的內部行政管理事務也要耗費時間精力。比如在鄉村之間設置的“管區”或“片區”,它只解決管轄村的工作推動、矛盾調處等問題,而沒有材料檔案、迎來送往等事務。

七是資源多重性。機制創新針對的問題多是綜合性、系統性問題,因而需要相關的多部門資源介入,需要什么樣的資源就整合相關的部門人員,通過部門人員調動部門資源。這就使得機制所調動和運行的資源是多重的,可以綜合立體地解決相關問題而不留死角。如果僅僅是單一部門治理,就存在只解決自己部門的問題而留下其他部門的問題,從而使得問題得不到整體解決,或者該部門的問題要解決需要其他部門配合,否則也解決不了。

八是精干攻堅性。機制在整合體制優勢要素后,形成一個有機整體,包括精干的工作團隊、高效的工作機制、合力的部門資源,使其工作推動力度要大于分散的部門,可以在短時間內解決問題。

4.4 縣域體制優勢經機制創新轉化為治理效能的路徑

機制當中融入了體制優勢要素,具備上述特性,因此,治理機制與地方社會接觸的過程中就可以將體制優勢轉化為治理效能(見表2)。從調查來看,體制優勢可以經過治理機制創新轉化為如下治理效能。

表2 體制優勢通過機制創新轉化為治理效能的路徑

一是及時、準確、快速的效能。治理機制具有較強回應性、敏感性,當一個地方出現新需求、新問題后,相關機制就會對這些問題進行收集和辨識,需要體制解決的就及時進行處理。機制針對性強、問題導向性強的特點使得它能夠較為準確地辨識問題、把握問題,推動體制資源與社會問題準確有效對接,不高射炮打蚊子用錯資源,也不放空炮浪費資源。機制權威性、資源多重性、精干攻堅性的特點,一旦找準了問題就可以調動資源快速高效地解決問題,而不會出現拖延、推諉、扯皮拉筋等弊病。

二是降低治理成本的效能。機制創新一般不增加機構、崗位、編制和人員,而是通過對這些資源的充分調動和合理配置,既不降低原有治理事務的治理效能,還要對新增治理事務進行治理,達到提高資源使用效率、降低治理成本的目的。此外,通過機制創新加強對黨組織、黨員及群眾的組織動員,也是降低治理成本的重要措施。

三是推動整體變革的效能。機制創新需要成本,針對的問題是具有全局影響的綜合性問題,整合的資源也是多部門的,它要解決的是一類問題或一個面上的問題,因此治理后會有整體面貌的改變。就拿“XX資金整合”來說,同類資源的部門分散使用往往達到的是局部的、微小的量變,甚至無法呈現治理效果,而整合起來使用后就可以發生整體的質變。

四是提升治理能力的效能。首先是豐富了治理經驗。遇到新問題、新需求,不是一味地通過增設機構、崗位、編制去應對,而是想辦法創設創新機制,一時一地的成功機制創新經驗能夠得到擴散學習,來創設和調整彼時彼地的治理機制,從而提高整體的治理水平。其次是鍛煉了干部隊伍。干部隊伍在不同的機制運行中,能夠得到不同問題處理的經驗和對治理規律的全面理解,提高干部的綜合能力。再次是提升了組織動員力,包括體制內人、財、物、權、政策等資源的動員能力,以及體制外對群眾的動員能力和經驗。特別是在鄉村兩級,組織能力建設是根本,通過機制創新以小資源撬動干部群眾的大資源,提升基層組織和基層群眾的自主治理能力。

五是體制適應社會的效能。一方面是一統體制適應多元社會的效能。中國政府的一統體制與多元基層社會之間存在較大的張力,會影響基層社會的有效治理[24]。機制創新的靈活性和適應性的特點可以彌合這個張力,因為相同的體制資源可以被優化組合成不同的治理機制,從而能匹配不同的社會問題和需求,進行有針對性的治理。另一方面是適應變動社會的效能。

5 進一步討論:縣域治理機制創新的問題與限度

以上討論了縣域內黨委政府如何通過機制創新將體制優勢要素融入機制之中,并在與社會問題和需求精準對接中轉化為治理效能。調查發現,在具體實踐中縣域治理機制創新也存在一些問題和限度。

5.1 縣鄉村不同層級治理機制創新目標的差異

縣、鄉、村的資源稟賦和層級目標不同,在機制創新上會有側重。第一,資源整合是縣一級機制創新重點。縣一級的機制創新要解決的主要是怎么找錢用錢的問題。縣一級政權是完整的政權,具有整合資源和制定政策的權力。縣一級可以整合以下資源:財政資源,縣一級是一級政府以及一級財政,與鄉鎮相比有獨立的財權,縣級可以決定本級財政的流向;縣域內分布在各部門、企事業單位的公共資源;上級政府部門撥付的各種項目資源及其他經費。縣級政權為了達到自己的治理和發展目標,就要通過機制創新將這些分散的資源整合起來,集中使用到重要的事務上以達到整體效果。如成立融資平臺、抵押貸款。找到錢之后,還要用好錢,也需要機制創新。縣級政權有自主制定政策的權力,就可以通過機制創新將資源集中到重點領域,加快縣域范圍治理面貌的改變。如領導“掛項目”機制、督促項目建設的“重點項目辦”機制、推動城市建設的“新區”機制等。縣級機制創新的目標主要是如何把錢搞到手、如何把錢用到點子上。

第二,人事配置是鄉鎮一級機制創新重點。鄉鎮一級的機制創新則主要是怎么調動配置干部的問題。鄉鎮沒財政、沒資源、沒政策,它主要是上級政策任務的落實機構。鄉鎮要落實上級的政策任務就要調動資源,而鄉鎮最重要的資源是工作人員,因此如何充分調動和合理配置工作人員,形成與具體事務對接的工作機制是機制創新的關鍵。鄉鎮機制創新的目標是要實現人與事、人與人、機制與事務性質的匹配。

第三,群眾動員是村一級機制創新重點。村一級的機制創新則主要是怎么組織動員群眾的問題。農村工作中群眾是資源,動員起來是一股巨大的力量,同時,許多工作任務的落實需要群眾理解、配合和支持,因此組織動員群眾和群眾工作至關重要。村級組織的機制創新就是要將群眾組織動員起來,讓群眾自己去解決自己的問題。如建立各種群眾自治組織,解決不同群眾的問題,諸如紅白喜事,解決了基層政府不好干預又有普遍性的問題;“黨員聯戶”制度解決了黨員與群眾的勾連問題;“屋場會”“院壩會”等解決了政策與群眾對接、組織動員群眾的問題。

5.2 縣域治理機制創新的體制化程度及問題

像個人包干、臨時機構、內設機構、常設機構等,雖然都是體制運行的具體機制,但它們也有較大區別,即機制的制度化水平、規范化程度有高低之分。從調查來看,機制的體制化程度最低的是個人包干,制定相關制度只是規范領導個人如何完成包干事務。次低的是臨時機構,有機構設置、臨時人員配備、上下級關系、內部運行規則等,但是人員之間的相互隸屬性不強,任務一旦完成臨時機構便解散。較高的是鄉鎮內設機構,其內部有上下級隸屬關系,有具體的工作分工、經費預算、運行規范,唯一缺少的是編辦、上級組織文件認可,因而其負責人沒有級別及任職資格認定,該機構也容易在改革中被取締,或者相關事務完成后人員要轉隸,如“改廁辦”。最高的是常設機構,成了體制一部分,有編制、有預算、有考核等。

根據機制的體制化程度,可以將機制分為三種類型。一是低度體制化的機制。所謂低度體制化機制,就是為解決一事而創設的運行機制,事情解決機制自動解體。這種機制最為靈活、便捷,針對性也最強,最節省資源,不需要額外增加編制、人員、經費等。二是中度體制化的機制。該類包括鄉鎮內設機構、管區、片區、重點工程辦、大氣辦、吹哨報到等,有相對固定的治理事務、人員配置、機構設置、上下級關系、工作經費預算、監督考核、獎懲機制、制度規范等,雖然有制度化、規范化的一面,但是較政府部門(如鄉鎮站辦所)有較大自主空間,缺乏事務性工作,不需要迎來送往。因為是在“三定”之外,屬于“非法”機構,其創設、撤銷不需要報備,縣鄉黨委政府自主決定即可。中度體制化機制的優勢是運行較為固定,有一定的制度規范和制度預期,同時又不乏靈活性和適應性。三是高度體制化的機制。這類機制與體制無異,既帶有體制的優勢,也帶有科層制的弱點,包括治理成本高、僵化保守、對社會變化反應遲鈍等。

就機制的體制化程度來說,在實踐中的問題主要是一些行之有效的機制創新被黨委政府賦予了更多的期待和責任,體制化程度越來越高。比如“吹哨報到”的機制,在北京平谷創設之后,解決了執法過程中鄉鎮和部門責任權力匹配不合理、協同機制不完善的問題[25]。北京市在推廣中依據該經驗推出執法力量下沉的改革,將該經驗高度體制化。“吹哨報到”機制解決的是鄉鎮執法事項增多,但沒有增多到需要執法力量下沉的地步的問題,執法力量一旦下沉,在許多鄉鎮基本上無事可做,造成人力物力消耗,同時還會帶來鄉鎮濫用執法權限問題。還比如網格化管理,它在解決城市流動人口管理、問題排查、接訴即辦等方面具有比較好的效果,但現在城鄉基層不顧實際,把“網格化”當作可以解決任何問題的靈丹妙藥,希望通過它一勞永逸解決基層治理問題。于是不斷往網格化機制里增加內容,包括財政、編制、事務、規范等,使得該機制越來越復雜化、程序化、制度化,承擔的責任越來越多,像基層黨建、綜治信訪、司法調解、環境衛生、派出所等相關工作都加載到網格化之中。網格化管理機制不僅變成了體制,而且成為無所不能的基層中樞體制,變得笨拙、沉重、僵化。機制高度體制化之后不僅失去了機制的靈活性,如問題解決了,機構卻不能隨便撤銷,也失去了對問題的敏感性。工作人員都耗在了體制內部運轉、自我循環上,包括行政管理、信息傳輸、科室協調、檔案留存等。

5.3 縣域治理機制創新的空間與限度

在基層,機制是體制的具體運轉方式,它使得體制在相對穩定、一致的條件下,能夠靈活應對不同的治理事務。體制優勢通過機制創新轉化為具體的治理效能。典型的如“集中力量辦大事”是體制的一大優勢,縣級黨委政府通過設立“城投公司”,整合分散的公共資源用于抵押貸款,將籌措到的資金集中用于城市建設。在縣域治理實踐中,機制創新的主體是縣鄉黨委政府,在黨政體制下它有最高的創制權力。機制創新的目標是整合資源,在條塊體制下,作為塊塊的黨委政府對條條的資源有整合的能力,條條的垂直程度越低,塊塊的整合能力越強。因此,機制創新的空間與黨委政府對部門資源的整合能力有關,亦即與部門的垂管程度、獨立程度有關。

我們調查了解到,當前鄉鎮一級的機制創新空間被壓縮,主要有以下幾個方面的原因。一是縣級黨政部門垂管程度加強。比如,鄉鎮紀委垂管程度較強、紀委書記下派并不再分管鄉鎮事務,鄉鎮黨委政府對鄉鎮紀檢工作人員及相關資源整合動員的能力下降。二是部門業務的政治任務化加強。一些部門的業務工作上升為縣級黨委政府的重點工作、中心工作,部門為了強化鄉鎮對本部門工作推動力度,會要求鄉鎮對口部門不得承擔鄉鎮其他工作。比如,一些地方強化黨建,縣委組織部要求鄉鎮黨建辦主責主業,不再參與鄉鎮其他事務,主責安全、環保的部門也認為自己的部門業務很重要,不能一心二用。這樣,這些部門的資源就難以為鄉鎮黨委政府所調動。三是體制內部門利益擴張的慣習。機制創新使得縣鄉能夠在既定資源條件下辦更多的事情,可謂事半功倍。但體制內的思維,不是出現了事情就啟動機制創新,而首先想到的是增加體制資源,即不是“變機制”而是“變體制”[26]。例如,鄉鎮有了綜合執法的需求,普遍的思維是縣級執法權應該下放,在鄉鎮設立綜合執法機構。同時,一些機制創新因為有了效果,體制也更愿意將這些機制固化,提高其體制化程度以獲得編制、人員、經費、級別等體制資源。機制的體制化成為部門利益擴張的重要方式,體制內資源增加也會限制機制創新。四是縣級編辦、組織部門的限制。鄉鎮機制創新中的內設機構機制、中間層機制,都是制度化程度呈中度化的機制,一般會配備負責人、成員、經費等資源,在鄉鎮被認定為中層機構,負責人享受鄉鎮中層待遇。但是在新一輪鄉鎮機構改革中,許多地方明確規定不得隨意設置內設機構、中層機構等,而組織部門則不承認這些機構負責人的中層任職履歷。這些限制有利于規范鄉鎮設置內設機構,但也一定程度上限制了鄉鎮機制創新的靈活性。治理機制創新空間被壓縮,一定程度上表明縣域體制的彈性降低,這樣也就降低了體制靈活應對社會變遷的能力。