民法典綠色條款實施對土壤污染修復責任法律制度的影響

肖 強，趙騰宇

（天津工業大學 法學院，天津300387）

2020年5月28日第十三屆全國人民代表大會第三次會議通過了《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》），標志著我國正式進入民法典時代。綠色作為我國基本的發展理念，在《民法典》中充分展現，承載著生態環境保護的重要使命。近年來土壤污染問題日益凸顯，對業已污染的土壤進行修復既關系到社會公共利益也關系到公民的私人權益，《民法典》已將生態環境修復理念制度化在侵權責任編中予以規定，以此為切入點重新審視我國土壤污染修復責任制度，對其中不足予以完善，以期改善土壤生態環境，保障土壤環境利益，加快生態文明建設。

一、民法典“生態環境修復”條款對土壤污染修復責任法律體系的補充

（一）民法典“生態環境修復”條款評析

《民法典》在侵權責任編中以專章的形式規定了“環境污染和生態破壞責任”，開創性地將生態破壞行為涵蓋在侵權范圍之中，并針對生態環境損害規定了懲罰性賠償與生態環境修復制度，在民法領域首次回應了生態文明建設的具體現實需求。

《民法典》第1234條首先強調了生態環境修復請求權，而且賦予了有關主體在侵權人不履行修復義務時的代為修復權利，因此民法典“生態環境修復”條款實質上只是對生態環境修復中的兩種權利進行了規定，并非直接調整生態環境修復行為。根據該條規定，生態環境修復義務主體是違反國家規定造成生態環境損害的侵權人，與此對應的修復請求權主體以及代為修復權利主體指國家規定的機關或者法律規定的組織，具體包括環境行政代履行主體與環境公益訴訟主體。生態環境修復應當被限制合理的期限，一旦生態環境修復義務主體未在合理的期限內完成修復，將觸發代為修復程序的啟動條件。代為修復意味著代為修復權利主體可以自行或委托他人進行修復，相關費用由生態環境修復義務主體承擔。代為修復起源于環境行政代履行這一公法制度，通過公權力主體的引入來實現對生態環境公共利益的保護，體現了私法公法化的傾向[1]。事實上，《民法典》并不是純粹的私法，雖然其主要基于個人權益來調整平等主體之間的民事關系，但是也包含諸多涉及公共利益的公法規范，這是現代民法的進步。民法典綠色化拓寬了生態環境保護路徑，但是生態環境保護的民法路徑應有其界限。

此外，《民法典》在第1235條中規定了侵權人造成生態環境損害時所應當賠償的損失與費用范圍，其中包括從損害發生時起到修復完成期間由于功能喪失造成的損失以及修復生態環境費用，若無法完全修復，侵權人亦需賠償由于生態環境功能永久性損害導致的損失。這一規定豐富了修復責任的內涵與外延，有助于提高生態環境修復效果，保障社會公共利益與私人權益。

（二）土壤污染修復責任法律體系的演進

土壤污染修復作為生態環境修復的一種形式，其法律體系與法治環境受益于《民法典》“生態環境修復”條款得以完善與優化。土壤污染修復責任在土壤污染修復制度中居于核心地位，土壤污染修復制度中的其他內容都是圍繞修復責任而展開，而且修復責任也體現了土壤污染修復制度中的以責任為導向的本質要求。土壤污染修復責任法律體系是土壤污染修復的制度依據，厘清土壤污染修復責任法律體系是進一步研究土壤污染修復責任制度的基礎。

2018年出臺的《中華人民共和國土壤污染防治法》（以下簡稱《土壤污染防治法》）是土壤污染防治的基本法，其中以專章的形式規定了土壤污染的修復，根據農用地與建設用地兩種不同的土地類型提出了相應的土壤污染修復責任主體以及具體的責任承擔方式，并在法律責任一章中規定了違反修復責任的法律后果。土壤污染修復責任法律體系還包括諸多具體的管理辦法和條例，其在法律效力上屬于部門規章和地方性法規，在調整土壤污染修復責任方面體現了土地類型化特點和土壤地域性差異。比如《污染地塊土壤環境管理辦法（試行）》、《工礦用地土壤環境管理辦法（試行）》、《農用地土壤環境管理辦法（試行）》分別針對特定污染原因或特定類型土地的修復責任進行了細化。由于我國土地尤其是農用地具有較大的地區差異，例如東北地區特別是東北平原是黑土區域，長江以南的低山丘陵區則主要為紅土區域，這為不同地區的土壤污染修復責任提出了不同的要求，而這種要求就體現在各地區的地方性法規之中，如《吉林省黑土地保護條例》特別強調了修復黑土地微生態系統的目標。

政策雖然不具有法律外在形式，但是政策與法律可以在內在價值上達成共識，特別是在環境保護領域，政策往往發揮指引立法的作用，而且政策的靈活性特征更能適應環境保護的現實需求，相當于是對立法滯后性的一種補救。事實上，諸多土壤污染防治法律法規都是基于國務院2016年5月31日印發的《土壤污染行動計劃》這一指導全國土壤污染防治的綱領性文件。《土壤污染行動計劃》提出了明確修復主體、制定修復規劃、有序開展修復等對于土壤污染修復的基本要求，這些政策性的要求體現在之后的立法中，通過具體的法律法規將政策精神制度化，推進了我國土壤污染修復責任法律體系的構建。

二、土壤污染修復責任制度的具體構成

（一）土壤污染修復責任主體

土壤污染修復責任主體是承載修復活動的實施主體，責任制度的其他內容都是圍繞責任主體而展開，因此在研究土壤污染修復責任制度具體構成時首先應當對土壤污染修復責任主體進行分析。根據相應修復責任的性質，土壤污染修復責任主體主要分為土壤污染責任人、土地使用權人、相關政府部門和社會組織。

土壤污染責任人是土壤污染修復第一責任主體，無論依據民事法律還是環境保護法律的原理與規范，土壤污染責任人都應當承擔土壤污染修復責任。土壤污染責任人承擔的修復責任是一種“行為責任”，即責任主體修復責任的承擔是基于其先前行為，具體來說是對土壤生態環境的損害行為。土壤污染責任人若發生變更，則由承繼其債權債務的主體作為新的土壤污染修復主體繼續履行相應的土壤污染修復義務。

土地使用權人作為土地利益的受益者，加之對土地的直接管理控制，也應當在特定條件下承擔相應的土壤污染修復責任，即當土壤污染責任人無法認定時，土地使用權人將成為土壤污染修復責任主體。土地使用權人作為土壤污染修復責任主體是基于“受益負擔”理論，其修復責任本質上是一種“狀態責任”。土壤污染責任人的“行為責任”側重于人的行為，土地使用權人的“狀態責任”側重于對土地的管控[2]。

土壤污染修復責任兼具公法屬性與私法屬性，土壤污染修復責任主體不僅包括土壤污染責任人與土地使用權人，還包括相關政府部門和社會組織，其承擔的修復責任是一種非終局的“替代責任”，旨在及時保護社會公共利益。這種“替代責任”的產生主要分為兩種情況：第一，“替代責任”可以理解為責任主體基于《民法典》“生態環境修復”條款規定的侵權人未履行修復義務時的代為修復責任；第二，如果土地使用權已經被政府收回，即使原土地使用權人是土壤污染責任人，政府也應當承擔修復責任。此外，若發生突發環境事件導致土壤污染，政府和有關部門應當立即采取應急措施防止土壤污染，并依照相關規定開展土壤污染修復，這是由于突發環境事件具有較強的緊迫性與危害性，只依靠環境事件責任人無法完成對污染的及時控制與有效修復，出于對社會公共利益的保護，政府和有關部門直接成為責任主體，但實施修復活動所支出費用仍然由土壤污染責任人承擔，這是對“替代責任”形式的突破，本質上仍然是非終局的修復責任。

（二）土壤污染修復責任的歸責原則

我國環境侵權救濟的內涵與外延都在不斷完善，從單一的私益救濟轉變為公益與私益的雙重救濟，從傳統的民事救濟轉變為以生態環境修復為主的綜合救濟，這是環境侵權理念的進步[3]。歸責原則一方面反映出環境侵權的本質，另一方面體現出權利救濟的法律價值。土壤污染既可能損害私人權益也可能損害生態環境公共利益，相應的修復責任亦存在法律屬性的區別，并對土壤污染修復責任的歸責原則造成了影響。根據對損害法益的類型差異，可以將土壤污染分為普通環境侵權型和生態環境侵權型，前者損害的主要是私人的人身、財產權益，后者損害的是生態環境本身。當然，同一污染行為可能同時損害兩種法益，此時應當按照提出修復請求的主體性質來界定土壤污染行為以及適用相應的歸責原則。

目前，根據土壤污染行為性質的不同，我國土壤污染修復的歸責采取二元歸責原則[4]。《民法典》侵權責任編主要調整侵害民事權利的侵權行為，雖專章規定了環境污染和生態破壞責任，但還是根據侵權行為是否對他人造成損害為出發點對污染行為相應的歸責原則與責任承擔方式進行區分。《民法典》第1229條指出，因污染行為造成他人損害的侵權人應當承擔侵權責任，這是一種無過錯責任，即無論侵權人是否存在主觀過錯，以及行為是否具有相關依據，只有侵權人的行為與損害的發生存在因果關系，侵權人則必須承擔相應的侵權責任。因此，如果土壤污染行為對他人造成損害，應當適用無過錯歸責原則。《民法典》第1234條針對造成生態環境損害的污染行為的侵權責任承擔應當以違反國家規定為前提，這就意味著對于生態環境侵權型的土壤污染修復責任是一種過錯責任。此外，根據最高院公布的環境公益訴訟指導案例，司法實踐中的生態環境損害責任優先適用過錯責任[5]。《土壤污染防治法》并未根據土壤污染損害法益的區別適用不同的歸責原則，《土壤污染防治法》在總則部分強調只要造成了土壤污染就應當承擔相應的責任，可以認為這是一種無過錯責任的歸責原則。但是具體到土壤污染修復，相關責任主體的歸責原則仍然有待明確。

（三）土壤污染修復責任承擔

土壤污染修復的結果取決于修復活動的開展，而修復活動的本質就是修復責任承擔。土壤污染修復責任承擔主要包括責任認定、責任分配、責任履行，即首先對責任進行認定以明確相應的責任主體，其次依照相關規則向責任主體分配具體修復責任，最后由責任主體履行其修復責任。

由于土壤污染的隱蔽性、長期性、累積性等特征，土壤污染修復責任認定面臨諸多客觀障礙，從而出現土壤污染責任人不明確或者存在爭議，尤其是農用地土壤污染修復責任的認定更為復雜。鑒于此，生態環境部于2019年9月17日發布了《農用地土壤污染責任人認定辦法（試行）（征求意見稿）》（以下簡稱《認定辦法》），以規范農用地土壤污染責任人的認定。《認定辦法》首先界定了農用地土壤污染責任人的范圍，除直接造成土壤污染的責任主體之外，還包括間接責任主體，生產、銷售不合格的農業投入品的生產經營者對于造成的農用地土壤污染也應當承擔修復責任。土壤污染責任認定的關鍵是因果關系，《認定辦法》對因果關系判定程序與條件進行了規范。土壤污染責任認定主要是有關行政主體依職權啟動相應調查、審查、認定等程序，為此《認定辦法》還賦予了土壤污染責任人陳述申辯的權利。

責任分配是在責任認定的基礎上對各責任主體所應當承擔的修復責任進行分配，這是后續修復責任履行的前提。我國土壤污染修復責任分配總體采取對內按份責任、對外連帶責任的基本分配原則。內部按份責任通常運用于二人以上侵權行為的責任分配，對于數人導致土壤污染的情況，應當根據不同主體污染物的種類、濃度、排放量，污染土壤的方式、范圍、程度，以及污染行為對損害后果所起的作用等因素確定責任主體承擔責任的大小。而根據《土壤污染防治法》與《民法典》規定的土地使用權人的“狀態責任”和相關政府部門、社會組織的“替代責任”的責任內涵，反映出不同類別土壤污染修復責任主體的責任分配是一種連帶責任，其中非終局的暫時性責任分配可以理解為是一種不真正連帶責任。總之，按份責任與連帶責任結合的責任分配方式可以更為有效保障公共利益，并兼顧分配正義。

責任主體經過責任認定與責任分配之后應當及時履行其修復責任，這是責任承擔的具體實施，關系到土壤污染最終的修復效果。《土壤污染防治法》對土壤污染修復責任履行提出了諸多要求，修復責任主體在修復之前、修復期間、修復之后都應當遵循嚴格的責任履行程序。總體來說主要包括兩點：一是避免土壤污染修復活動造成新的污染，所以在修復之前、修復期間、修復之后都應當進行及時的環境影響評價并采取合理的環境保護措施；二是避免土壤污染修復對既有土壤利益的損害，例如農用地土壤污染修復應當最大限度保障正常的農業生產。由于土壤污染修復需要大量的經濟投入與技術支持，修復責任履行越來越有賴于金融手段的運用。

三、土壤污染修復責任制度的不足

隨著《土壤污染防治法》的實施以及《民法典》的出臺，我國土壤污染修復責任體系已經初步構成，然而目前土壤污染修復責任制度仍然存在一些不足之處，影響土壤污染修復效果，不利于私人權益以及生態環境利益的保護，阻礙生態文明建設。

（一）責任認定難度較大

盡管我國已經開始注重土壤污染修復責任認定問題，為此還專門制定了相應的《認定辦法》，但是修復責任認定難度大的現實困境依然無法回避。土壤污染修復責任認定難度較大首先是由于土壤污染產生原因復雜的客觀障礙，例如農用地土壤污染主要是工業污染物排放、農業投入品過度使用、污水灌溉等導致的，而建設用地土壤污染主要是工礦業活動中的工業污染物違規排放、地下儲罐和地下管線泄漏、生產設施的跑冒滴漏、企業突發環境事件等造成的[6]。在土壤污染修復責任的認定中，可能出現多個原因共同造成土壤污染結果的情況，甚至出現本來不構成土壤污染的物質之間的化學反應生產新的污染物從而對土壤造成污染的現象。此外，由于土壤污染損害結果的發生往往滯后于土壤污染行為，這也增加了土壤污染修復責任的認定。除了上述客觀原因導致土壤污染修復責任認定面臨挑戰之外，制度層面也有待完善。總體來說，我國土壤污染修復責任認定的法律依據相對缺乏，盡管已經發布《認定辦法》，但該辦法主要針對農用地土壤污染的責任認定且尚未正式實施[7]。此外，土壤污染修復責任認定的法律性質尚不明確，并缺乏相應的責任認定異議機制。

（二）歷史遺留污染場地修復責任主體不明確

土壤污染的隱蔽性、累積性、長期性等特征造成許多污染場地修復責任主體之間關系錯綜復雜，尤其是污染者與土地產權關系的脫離更容易導致修復責任主體不明確[8]。盡管《土壤污染防治法》指出土壤污染責任人變更時會有新的責任主體承擔土壤污染修復責任，但這一規定對于解決歷史遺留污染場地的修復責任主體問題的作用相對有限。首先，歷史遺留污染場地的土壤污染責任人難以確定，即使確定了當時的土壤污染責任人，由于歷史遺留污染場地的污染原因復雜，并涉及到土壤污染責任認定，要求其完全承擔現實的修復責任可能缺乏一定的合理性。此外，如果按照現行規定由土地使用權人承擔修復責任，若土地使用權人對土壤污染不存在過錯，其“狀態責任”的承擔也有失公允。在司法實踐中，根據《環境侵權責任糾紛案件司法解釋》，證明被告實施污染行為的舉證責任依然由原告承擔。因此需要通過對歷史遺留污染場地土壤污染物的來源進行區分和確定，并由原告提供相應證據，囿于技術因素與客觀條件，責任主體難以明確[9]。另外，歷史遺留污染場地土壤污染修復還涉及到法律溯及力問題，但理論界與實務界對此尚存爭論，這也是造成責任主體不明確的原因之一。

（三）責任分配加重某些主體責任

土壤污染修復責任在不同主體之間的分配可能會過分加重某些主體責任，相關負擔可能導致與制度創設初衷相反的結果。以農用地土壤污染修復為例，按照現行修復責任分配機制，農戶可能作為修復責任主體承擔相應的修復責任。農戶在農業生產過程中勢必要使用如農藥、化肥等農業投入品，相關農業投入品可能是造成農用地土壤污染的因素。但如果直接將農戶作為土壤污染責任人承擔修復責任則明顯不合理且不現實。這是由于農業生產主要受農業政策影響，受國家產業發展方向和政策引導，因農業生產方式發生轉變而對農用地土壤造成污染，所以除惡意大量使用農業投入品之外，農業生產方式轉變造成的土壤污染不應由農戶承擔修復責任。此外，由于土壤污染修復成本極高，農戶也不具備相應的修復責任履行能力，如果直接將農戶作為土壤污染責任人也是變相對國家農業政策的否定，不利于鄉村振興戰略實施[10]。另外，在某些情況，農戶也是農用地土壤污染的受害者，且其農業生產符合相關標準規范，由其承擔修復責任有悖于權利救濟基本理念，不利于鄉村社會與農業市場秩序的穩定。

（四）責任履行缺乏激勵機制

由于土壤污染修復需要大量的資金投入，必要的經濟激勵機制有助于責任主體履行其修復責任，但目前我國激勵機制還存在一些問題。首先，我國土壤污染修復經濟政策主要依靠政府財政投入形式的專項資金。一方面，專項資金構成缺乏社會資本投入，加重了政府財政負擔，且無法滿足土壤污染修復的資金需求；另一方面，專項資金申請時間長，審核程序復雜,加之財政管理的諸多要求，造成專項資金使用效率低。此外，PPP模式已經開始在土壤污染修復中加以運用，但仍然存在改進空間，例如盈利模式與投資回報機制都有待完善,以及政策法規的缺乏增加了土壤污染修復領域的PPP項目實施風險[11]。稅收是調節經濟行為有效激勵措施，《土壤污染防治法》規定從事土壤污染修復的單位可以享受稅收優惠，但是我國稅收法律體系并未對此進行細化，而且享受稅收優惠的主體限于單位，有違稅收公平基本原則，導致稅收優惠無法發揮其應有的激勵作用。《土壤污染防治法》規定將修復情況納入信用系統并向社會公布，主要體現出對修復責任履行的規制，缺乏對于良好的修復責任履行給予信用層面的激勵，如增加主體信用評級、提供更為優惠的信貸支持等有利于加強主體修復責任履行積極性的手段。

四、土壤污染修復責任制度的完善建議

如前所示，目前我國土壤污染修復責任制度存在諸多不足之處，對其予以完善是土壤污染治理以及生態文明建設的重要使命，尤其應當體現綠色民法典的時代特征。

（一）明確土壤污染修復責任認定規則

責任認定是確定責任主體以及分配修復責任的基本前提，因此對責任認定規則進行明確是完善土壤污染修復制度的首要任務。盡管土壤污染修復責任認定是技術性難題，仍然可以通過完善責任認定法律法規與技術標準，為土壤污染修復責任認定提供制度依據。首先，應當制定統一的責任認定規則，由于農用地土壤污染與建設用地土壤污染的差異性，應當分別確立認定規則，包括認定主體、認定程序、相關權利義務、異議機制等內容。此外，土壤污染修復責任認定規則應當體現土壤污染的地域性，應當依照不同地區土壤污染現狀與產業發展特點制定適宜的責任認定規則[12]。由于責任認定關系到土壤污染修復責任主體的確定以及后續修復責任的承擔，且涉及到私人權益與社會公共利益，在責任認定過程中應當加強信息公開披露，并積極發揮公眾參與的作用。另外，充分運用大數據、互聯網、人工智能等科技手段有助于提高土壤污染修復責任認定效率，尤其應當建立動態的土壤污染監控系統，為將來土壤污染修復責任認定提供必要的基礎條件與技術支持。

（二）整合修復責任的歸責原則與責任分配機制

目前雖然理論界普遍認為我國土壤污染修復責任的歸責主要采取二元歸責原則，但實踐中仍然存在諸多問題，而且責任分配機制加重某些主體責任的現狀也反映出歸責原則與責任分配機制亟待整合。首先，除正常開展農業生產造成農用地土壤污染的農戶外，所有土壤污染責任人應當成為土壤污染修復主體承擔修復責任，且不以具有過錯為前提，若存在多個責任主體，其共同承擔對外的修復責任，當然責任主體之間可以依照責任大小進行責任的追償。此外，土地使用權人以及正常開展農業生產造成農用地土壤污染的農戶都應當適用過錯責任的歸責原則，這一規定在于減輕“狀態責任”，對于已盡到合理土地管控義務的土地使用權人不宜承擔修復責任，而農戶造成污染原因的特殊性應當體現在歸責原則之中。土地使用權人以及正常開展農業生產造成農用地土壤污染的農戶修復責任分配總量應當有所限制，修復責任不應超過其所獲利益[13]。這就意味著對內按份責任、對外連帶責任的責任分配原則不能機械地適用于所有修復責任主體，否則會出現責任分配與履行不均衡的結果。

（三）強化政府對于特定場地土壤污染修復責任

我國對于特定場地的土壤污染修復一直不甚理想，其中歷史遺留污染場地的土壤污染修復問題尤為突出。考慮到我國土地政策，應當加大政府在特定場地土壤污染修復中責任承擔比重。雖然政府在修復責任體系中的定位是“替代責任”，在責任履行順序上居于末端位置，且是一種非終局的補充性的責任，但在某些情形下應當適度前移政府責任履行順位。為此，應當在特定場地土壤污染修復責任的啟動條件與運行程序中強化政府修復責任。由于特定場地土壤污染修復如歷史遺留污染場地的土壤污染修復、農戶正常農業生產污染農用地的土壤污染修復等都會面臨修復責任主體不明確的問題，強化政府責任意味著如果修復責任主體難以明確則無需明確，直接由政府承擔相應的修復責任。然而，目前我國立法并未對政府修復責任予以明確規定，盡管《民法典》提出了政府“生態環境修復”義務，但適用條件與程序相對嚴格，無法滿足特定場地土壤污染修復的現實需求，因此應當對政府修復責任制度予以立法完善，特別應當重點關注法律法規之間的銜接[14]。此外，還應當充分發揮政府不同部門之間協同修復治理的優勢，從而可以提高土壤污染修復效率。

（四）完善修復責任履行激勵機制

健全的激勵機制有助于土壤污染修復責任的履行，目前我國對土壤污染修復激勵主要集中于財政支持，缺乏社會資本的介入，未能充分發揮市場配置資源的優勢，無法形成對土壤污染修復的有效激勵。因此，完善修復責任履行激勵機制的重點在于提升土壤污染修復市場化水平[15]。綠色金融作為一種同時兼顧環境保護與經濟發展的新型金融模式可以加快土壤污染修復市場化進程。綠色信貸、綠色保險、綠色證券等金融手段的運用有助于推動土壤污染修復產業升級，可以有效解決土壤污染修復社會資本參與度低的問題。稅收是調節市場主體經濟行為的重要方式，合理運用稅收的宏觀調控功能是完善修復責任履行激勵機制的具體路徑。在稅收法定基本原則下，對從事土壤污染修復行業以及履行土壤污染修復責任的有關主體給予一定的稅收優惠，需要明確適用稅收優惠的實體條件與實施程序。此外，由于土壤污染修復責任履行情況已被納入信用系統，信用是現代金融的本質，在市場經濟中發揮重要作用，因此可以結合綠色金融理念，通過為良好土壤污染修復信用評級提供更優惠的經濟支持，實現對土壤污染修復責任履行的激勵。

綠色是《民法典》最鮮明的時代特征，《民法典》將我國綠色發展重要理念制度化，加快推進我國生態文明建設。土地承載著社會根本利益，關乎國家安全與人民福祉，土壤污染修復反映出國家治理體系和治理能力現代化程度。由于土壤污染修復技術性與資金需求都相對較高，政府必須承擔其應盡責任，并優化土壤污染修復產業營商環境。土壤污染修復責任制度既是修復制度的核心，也是連接公益與私益的關鍵，在公益與私益之間找到有助于發揮制度價值的平衡，實現生態環境保護與經濟發展的共同目標。