公安法治專門隊(duì)伍建設(shè)的法學(xué)之維

楊 華，胡 進(jìn)

（天津公安警官職業(yè)學(xué)院 偵查系，天津 300382）

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱“十八屆四中全會(huì)《決定》”）中提出：要建設(shè)高素質(zhì)法治專門隊(duì)伍；推進(jìn)法治專門隊(duì)伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，提高職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)水平；加快建立符合職業(yè)特點(diǎn)的法治工作人員管理制度。在人們的傳統(tǒng)觀念中，所謂“法律人群體”或者說(shuō)“法律專業(yè)隊(duì)伍”主要指法官、檢察官、律師等職業(yè)群體，甚至在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部，有相當(dāng)一部分民警，尤其是基層執(zhí)法民警，并沒(méi)有將自身的執(zhí)法工作提高到法律專業(yè)工作乃至法治建設(shè)的高度來(lái)認(rèn)識(shí)，更沒(méi)有將自己順理成章地當(dāng)做法治專門隊(duì)伍的一員來(lái)看待。在全面推進(jìn)依法治國(guó)以及公安體制改革尤其是執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)不斷深入的時(shí)代背景下，作為最重要的一線執(zhí)法隊(duì)伍之一的公安民警隊(duì)伍，其在法治建設(shè)方面的任務(wù)更為凸顯，其正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的轉(zhuǎn)變也更為迫切。基于此，本文專門從法學(xué)理論的角度出發(fā)，對(duì)公安民警隊(duì)伍的法治化路徑進(jìn)行闡述，以期為公安機(jī)關(guān)真正發(fā)揮法治專門隊(duì)伍的重要作用提供理論支撐。

一、公安隊(duì)伍建設(shè)的法治化要求

黨的十八屆四中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)法治進(jìn)程進(jìn)入到了全面發(fā)展的嶄新階段，黨的十九大更將全面推進(jìn)依法治國(guó)提升到了新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的四大戰(zhàn)略布局之一的高度。新的歷史機(jī)遇不僅對(duì)廣大法官、檢察官、律師等法律工作者提出了更高的要求，同時(shí)也對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法工作者提出了更加嚴(yán)格的要求。習(xí)近平總書記在人民警察警旗授旗儀式上所致訓(xùn)詞中也再次強(qiáng)調(diào)公安隊(duì)伍“執(zhí)法公正”的內(nèi)涵和要求。作為國(guó)家重要的行政執(zhí)法和刑事司法力量，公安機(jī)關(guān)必須要找準(zhǔn)自己在全面推進(jìn)依法治國(guó)這一大的歷史背景下的準(zhǔn)確定位，使得隊(duì)伍建設(shè)這一根本能夠符合正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的法治化要求。

（一）公安機(jī)關(guān)是法治專門隊(duì)伍建設(shè)不可或缺的重要力量

推進(jìn)公安隊(duì)伍的法治化建設(shè)本身是“法治公安”的應(yīng)有之義。2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)明確提出了“法治專門隊(duì)伍”這一概念。這一概念的提出說(shuō)明在依法治國(guó)的偉大進(jìn)程中，必須要有一支以法律為職業(yè)，以法治為信仰的專業(yè)隊(duì)伍作為建設(shè)法治中國(guó)的主要推動(dòng)力量。誠(chéng)然，這里的法治專門隊(duì)伍應(yīng)當(dāng)包括法官、檢察官、律師等傳統(tǒng)意義上的法律工作者，但應(yīng)當(dāng)不限于以上群體。以這一概念的字面意思來(lái)解釋，所謂“隊(duì)伍”，是指在某一業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的協(xié)作群體；所謂“專門”，是指這一隊(duì)伍要有正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化特征；而所謂“法治”不僅僅是指這一隊(duì)伍成員以法律或法學(xué)為專業(yè)，更應(yīng)指這一隊(duì)伍應(yīng)具備堅(jiān)定的法治信仰、科學(xué)的法治理念及熟稔的法律實(shí)務(wù)技能。因此，在法治建設(shè)的廣義范圍內(nèi)，在基層執(zhí)法崗位上工作的廣大行政執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)自然而然地成為法治專門隊(duì)伍的重要力量，尤其以公安民警為代表。于是，將廣大公安執(zhí)法民警引入公安法治專門隊(duì)伍即是新時(shí)代賦予公安隊(duì)伍的新特征、新使命，公安隊(duì)伍的執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)則是法治專門隊(duì)伍建設(shè)不可或缺的重要內(nèi)容。

綜上，“法治公安”建設(shè)和全面推進(jìn)依法治國(guó)所要求的法治專門隊(duì)伍建設(shè)，在公安民警隊(duì)伍建設(shè)方面達(dá)成了法治化層面的契合。

（二）依法治國(guó)對(duì)公安隊(duì)伍建設(shè)的時(shí)代要求

近年來(lái)，隨著依法治國(guó)偉大進(jìn)程的不斷深入發(fā)展，我國(guó)立法工作不斷完善，人民群眾法治思維不斷強(qiáng)化，司法人員涉法工作不斷規(guī)范，乃至律師及公證員等法律服務(wù)范圍進(jìn)一步普及，這都為公安法治隊(duì)伍建設(shè)提出了新的挑戰(zhàn)和要求。這些挑戰(zhàn)和要求主要體現(xiàn)在權(quán)力制約更為明顯，理論要求更為突出，專業(yè)特色更為顯著三個(gè)方面。

1.權(quán)力制約更為明顯。張揚(yáng)權(quán)利、制約權(quán)力是法治社會(huì)的重要標(biāo)志。也有公安教育戰(zhàn)線的學(xué)者提出，警察法治（或者說(shuō)公安法治化）的核心是警察權(quán)和公民權(quán)的平衡[1]。毋庸諱言，公安機(jī)關(guān)是所有政府職能部門中職權(quán)最為廣泛的機(jī)關(guān)之一。隨之而來(lái)，公安職權(quán)就面臨兩個(gè)弊端，一是監(jiān)督難度較大，存在濫用風(fēng)險(xiǎn)；二是民間糾紛頻頻訴諸警方，致使警力嚴(yán)重不足，執(zhí)法干警疲于應(yīng)對(duì)，無(wú)力顧及其他。近年來(lái)，隨著刑事訴訟法、行政訴訟法等部門法的修改，以及《關(guān)于辦理刑事案件排除非法證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》等司法解釋的出臺(tái)，尤其是以審判為中心的訴訟制度改革和監(jiān)察制度的不斷完善，這種權(quán)力制約的意味就更為凸顯，主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是來(lái)自法律法規(guī)、紀(jì)律機(jī)制本身的制約；二是來(lái)自監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等公權(quán)力的監(jiān)督與制約；三是來(lái)自以當(dāng)事人為代表的私權(quán)利的制約。這就要求公安民警必須深刻理解權(quán)力與法治的含義，處理好制約與權(quán)能的關(guān)系，改變舊有的任意性執(zhí)法思路和方式，切實(shí)依法用權(quán)，依規(guī)辦事。

2.理論要求更為突出。隨著社會(huì)整體法制水平的不斷提升，對(duì)公安民警，尤其是基層執(zhí)法隊(duì)伍中的廣大干警來(lái)說(shuō)，只是機(jī)械的搬行法條和簡(jiǎn)單的服從命令已不能滿足建設(shè)法治專門隊(duì)伍的需求。從宏觀意義上講，法律并不是法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)范性文件的機(jī)械組合。一方面，法律的具體適用必須要有正確的法治理念引導(dǎo)；另一方面，作為執(zhí)法者必須明確相關(guān)部門法乃至不同法律法規(guī)之間的相互聯(lián)系，才能準(zhǔn)確適用規(guī)范。因此，在法治社會(huì)的具體工作中，作為執(zhí)法隊(duì)伍，頭腦中必須具備一個(gè)相對(duì)完整的法學(xué)體系以及知悉所以然的法學(xué)理論基礎(chǔ)，才能真正符合法治專門隊(duì)伍的標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，這不是說(shuō)讓每一名公安民警都成為學(xué)院派的法學(xué)研究者，而是要求作為執(zhí)法者要以法治信仰為前提，以法治思維為指導(dǎo)，擁有較為完備的法學(xué)知識(shí)體系和法律適用技能，并且能夠以準(zhǔn)確的法言法語(yǔ)將這種理論功底表達(dá)出來(lái)，按照“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”的要求在群眾中傳播法治精神①。

3.專業(yè)特色更為顯著。這里的專業(yè)特色特指公安民警作為執(zhí)法人員的法學(xué)專業(yè)特色，而不是僅從公安學(xué)專業(yè)角度出發(fā)去論述。從某種意義上說(shuō)，公安機(jī)關(guān)在所有行政執(zhí)法機(jī)關(guān)中是接觸公民群體最為密切和廣泛的機(jī)關(guān)。無(wú)論是辦理案件、調(diào)解糾紛，還是維持秩序、解危濟(jì)困等等，公安民警的工作已不能僅僅滿足于傳統(tǒng)意義上的“抓壞人”、“辦戶口”等工作，而是必須要符合法治化要求。以公安取證工作為例，在“審判中心主義”導(dǎo)向下，該工作的指導(dǎo)理論必須從傳統(tǒng)證據(jù)學(xué)轉(zhuǎn)向證據(jù)法學(xué)，讓取證實(shí)踐能夠經(jīng)得起法律的考驗(yàn)。尤其2018年新修訂的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》也明確對(duì)涉法類公務(wù)員實(shí)行統(tǒng)一的法律職業(yè)資格考試制度②。這樣一來(lái)，法學(xué)專業(yè)的思維方式和價(jià)值理念將不斷影響到公安執(zhí)法工作中，并逐漸占有重要位置。

二、公安隊(duì)伍法治化建設(shè)面臨之主要問(wèn)題

近年來(lái)，公安隊(duì)伍的法治化建設(shè)取得了較為矚目的成就，隊(duì)伍的整體法學(xué)素養(yǎng)不斷提升。但也應(yīng)承認(rèn)，其在職業(yè)準(zhǔn)入、法治理念、考核評(píng)價(jià)、法學(xué)理論及法治文化等方面仍存在相應(yīng)的問(wèn)題亟待解決。

（一）在職業(yè)準(zhǔn)入制度上對(duì)法律專業(yè)仍欠缺普遍認(rèn)同

公安民警在職業(yè)準(zhǔn)入上主要來(lái)自三個(gè)方面：一是通過(guò)公務(wù)員招錄考試（這里包括應(yīng)屆畢業(yè)大學(xué)生招考公務(wù)員考試及政法干警體制改革試點(diǎn)招錄考試等）進(jìn)入公安民警隊(duì)伍；二是通過(guò)現(xiàn)役軍隊(duì)干部轉(zhuǎn)業(yè)進(jìn)入公安機(jī)關(guān)；三是警察學(xué)院（或警校）公安專業(yè)的畢業(yè)生通過(guò)招警考試進(jìn)入相應(yīng)公安機(jī)關(guān)。但無(wú)論哪類招考都與法官、檢察官的招錄有一個(gè)很大的區(qū)別，即在專業(yè)上并不要求是法律或者法學(xué)專業(yè)，更不需要通過(guò)像法官、檢察官職業(yè)準(zhǔn)入條件的法律職業(yè)資格考試（原國(guó)家司法考試）作為硬性要求。實(shí)踐中通過(guò)對(duì)近五年全國(guó)多個(gè)省一級(jí)的人民警察招錄來(lái)看，也并沒(méi)有體現(xiàn)出法律專業(yè)優(yōu)先這一條件。考試內(nèi)容上盡管法律知識(shí)一直作為必考項(xiàng)目，但法律內(nèi)容只是作為公安基礎(chǔ)知識(shí)的一部分進(jìn)行考核，其比重甚至不足50%。這一方面說(shuō)明，無(wú)論是社會(huì)公眾還是招錄單位在一定程度上都沒(méi)有將法律作為執(zhí)法民警的專業(yè)來(lái)看待，另一方面也說(shuō)明，初任公安民警法學(xué)功底參差不齊，而這也造成了公安法治專門隊(duì)伍整體的法學(xué)基礎(chǔ)尚顯薄弱。

（二）法治理念導(dǎo)向下的法治信仰仍未普遍樹立

無(wú)論是公眾還是執(zhí)法者往往對(duì)法律本身及自身的角色定位仍存在種種認(rèn)識(shí)偏差。首先，對(duì)法律本身認(rèn)識(shí)的偏差。相當(dāng)一部分執(zhí)法者將法律簡(jiǎn)單的看作一種操作守則，甚至將法律視為“可有可無(wú)的工具”，這種“法律工具論”帶來(lái)了兩大危害：一則為“法律虛無(wú)主義”提供了前提；二則容易導(dǎo)致法律權(quán)威的缺失。其次，對(duì)公安法治角色定位認(rèn)識(shí)的偏差。多年固有的職業(yè)慣性思維和傳統(tǒng)的社會(huì)樸素認(rèn)知導(dǎo)致無(wú)論是社會(huì)公眾還是公安民警自身對(duì)公安機(jī)關(guān)的法治角色定位的認(rèn)知仍存在一定偏差。一方面，社會(huì)公眾往往對(duì)公安民警有超出法治標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)高要求。受“有困難，找警察”宣傳口號(hào)之政策性影響，公安民警在職業(yè)操守上成為了幾乎包攬解決社會(huì)一切問(wèn)題的“大管家”。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，在基層執(zhí)法單位，群眾求助的非警務(wù)活動(dòng)普遍占到了全面警情的一半以上[2]。法治定位的含混使得廣大基層民警在種種糾紛之間疲于應(yīng)付，而難有精力正視自己在法治社會(huì)下真正的角色定位。

另一方面，相當(dāng)一部分公安民警對(duì)法治社會(huì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下政府機(jī)關(guān)的角色轉(zhuǎn)換仍不適應(yīng)。在社會(huì)管理層面，我國(guó)有著長(zhǎng)期官本位的傳統(tǒng)歷史，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的社會(huì)契約精神相對(duì)匱乏。在這種文化積淀下執(zhí)法人員往往習(xí)慣于“家長(zhǎng)式”或“約束式”的管理模式，而不習(xí)慣以誠(chéng)信契約為基礎(chǔ)的“守夜人”服務(wù)模式[3]。這種轉(zhuǎn)換對(duì)公安民警來(lái)說(shuō)，既是適應(yīng)法治、精簡(jiǎn)壓力的機(jī)會(huì)，也是改變固有職業(yè)慣性的挑戰(zhàn)。

（三）考核評(píng)價(jià)機(jī)制仍存在與法治建設(shè)不相符的地方

公安機(jī)關(guān)對(duì)民警的考核評(píng)價(jià)可大致分為三個(gè)內(nèi)容：工作績(jī)效；執(zhí)法質(zhì)量；紀(jì)律監(jiān)察。其中主要面臨著三個(gè)問(wèn)題：首先，三種考評(píng)主要以公安機(jī)關(guān)內(nèi)部考評(píng)為主，但考評(píng)主體分別為政工、法治、監(jiān)察三個(gè)部門，此三者在考核上各自為政，而三種考評(píng)在指標(biāo)上存在很多交叉的地方。于是，廣大執(zhí)法民警在超負(fù)荷的工作高壓下又要面臨種種考核壓力，勢(shì)必傾向選擇更加顯而易見(jiàn)的績(jī)效考核和監(jiān)察考核為應(yīng)對(duì)對(duì)象，而執(zhí)法質(zhì)量考核則不斷受到擠壓。其次，來(lái)源于社會(huì)的外部評(píng)價(jià)往往會(huì)對(duì)公安隊(duì)伍的考核評(píng)價(jià)產(chǎn)生一定影響，尤其是以媒體為代表的輿論影響。而在公眾法治意識(shí)仍有較大提升空間的歷史條件下，過(guò)分看重輿論或者公眾評(píng)價(jià)很容易導(dǎo)致“道德綁架”或者民粹主義的風(fēng)險(xiǎn)，由此得出的考評(píng)結(jié)果也必然與法治建設(shè)不符。最后，考核體制中缺乏針對(duì)學(xué)法、用法的鼓勵(lì)機(jī)制，民警自身對(duì)法學(xué)理論的學(xué)習(xí)、鉆研乃至自身法律素質(zhì)的提高缺乏動(dòng)力。以上問(wèn)題交互作用，勢(shì)必會(huì)影響甚至制約公安隊(duì)伍法治化建設(shè)的深入開展。

（四）公安法學(xué)理論在系統(tǒng)化和實(shí)踐性上仍有欠缺

我們可以把公安工作所涉及的法律領(lǐng)域統(tǒng)稱為公安法學(xué)。與傳統(tǒng)法學(xué)相比，公安法學(xué)具有更強(qiáng)的實(shí)踐性和交叉性特點(diǎn)。而法學(xué)理論與公安實(shí)踐的脫節(jié)是公安法治專門隊(duì)伍建設(shè)在法學(xué)意義上所面臨的最棘手的問(wèn)題，其主要來(lái)源于兩個(gè)方面的認(rèn)識(shí)偏差：一方面，認(rèn)為法學(xué)只是空中樓閣式的學(xué)術(shù)理論課程，忽略了其作為社會(huì)科學(xué)應(yīng)有的操作性與實(shí)用性；另一方面，認(rèn)為公安法學(xué)實(shí)踐主要來(lái)源于公安工作本身，而忽略了整個(gè)司法系統(tǒng)的法治要求，尤其是以審判為中心的司法體制改革③。因此，法學(xué)學(xué)科的特殊性決定了其實(shí)踐的特殊要求，在依法治國(guó)的大背景下，如果只是局限于公安機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行理論科研，對(duì)指導(dǎo)公安實(shí)踐工作以及提供“智庫(kù)”功能是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠或者甚為被動(dòng)的。這種認(rèn)識(shí)偏差一定程度上也反映到了公安法學(xué)教育培訓(xùn)中。在整個(gè)職業(yè)生涯中，一名公安民警要經(jīng)歷入職培訓(xùn)、初任培訓(xùn)、晉升培訓(xùn)、警種培訓(xùn)、專項(xiàng)培訓(xùn)等多種職業(yè)培訓(xùn)。而在所有培訓(xùn)中，法律培訓(xùn)所占的內(nèi)容比例明顯不足，而專門的法律培訓(xùn)更是少之又少，這就致使公安民警在法律知識(shí)和技能的更新和提高上相對(duì)滯后。

此外，公安法學(xué)師資配備尚需進(jìn)一步優(yōu)化。在全國(guó)范圍來(lái)講，公安培訓(xùn)的法律師資主要來(lái)源三部分：一是公安院校自身配備的專職法律教師；二是從學(xué)界聘請(qǐng)的法學(xué)學(xué)者；三是從實(shí)戰(zhàn)單位聘請(qǐng)的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)或業(yè)務(wù)骨干。法學(xué)學(xué)者盡管理論層面高屋建瓴，但是實(shí)務(wù)層面并不能滿足職業(yè)培訓(xùn)需要，而來(lái)自實(shí)戰(zhàn)單位的外聘人員備課精力及授課經(jīng)驗(yàn)又明顯不足，因此，公安院校法學(xué)系部的專職法律教師仍是授課主體。但目前專職法律教師又面臨法律實(shí)踐技能不足的困境。這就導(dǎo)致在公安院校的法律課堂上，法學(xué)理論容易成為空中樓閣，知識(shí)和技能并不能很好結(jié)合，對(duì)授課對(duì)象的法治素養(yǎng)的養(yǎng)成及提高便產(chǎn)生了一定阻礙。

（五）公安機(jī)關(guān)基層執(zhí)法單位內(nèi)部的法治文化環(huán)境有待完善

十八屆四中全會(huì)《決定》明確指出：“必須弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，建設(shè)社會(huì)主義法治文化……”法治文化是社會(huì)主義先進(jìn)文化的重要內(nèi)容，在一定程度上體現(xiàn)著全面依法治國(guó)的進(jìn)程。作為法治社會(huì)重要推動(dòng)力量的公安機(jī)關(guān)，理所應(yīng)當(dāng)首先要形成完善、科學(xué)、持衡的法治文化氛圍。沒(méi)有完善的法治文化作為依托，法治專門隊(duì)伍建設(shè)就會(huì)缺少必要的推動(dòng)力。公安隊(duì)伍的法治文化建設(shè)如何為法治專門隊(duì)伍建設(shè)提供推動(dòng)力乃至引領(lǐng)整個(gè)社會(huì)法治文化的樹立和發(fā)展，是法治公安建設(shè)必須要面對(duì)的重要問(wèn)題。

當(dāng)然，文化的發(fā)展不能逾越社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程。法治文化的發(fā)展既要受到社會(huì)法治進(jìn)程的必然制約，其具體內(nèi)容也要受到實(shí)際國(guó)情的影響。首先，如上文所述，由于傳統(tǒng)文化長(zhǎng)期的浸染，我國(guó)現(xiàn)階段還未完全形成以誠(chéng)信為基礎(chǔ)、以契約為紐帶的法治文明。其次，社會(huì)輿論往往對(duì)法治理念存在種種偏見(jiàn)，甚至在某些程度和環(huán)境下會(huì)扭曲法治文化的良性發(fā)展。另外，從社會(huì)契約論的角度來(lái)講，法治意味著為了社會(huì)共同體或者公共利益的妥協(xié)和讓步，而“沒(méi)有一個(gè)人為了公共利益將自己的那份自由毫無(wú)代價(jià)地捐贈(zèng)出來(lái)，這只是浪漫的空想”[4]。因此，法治必然導(dǎo)致理性壓制自我情感，這也是法治文化不同于其他文化的最大特殊之處。最后，我們要建設(shè)的法治文化不同于西方傳統(tǒng)意義上的“分權(quán)”、“民粹”等文化要素，而要在實(shí)踐中摸索出適合我國(guó)國(guó)情的中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，并以此為依據(jù)形成獨(dú)有的文化內(nèi)涵。鑒于這三點(diǎn)，在公安隊(duì)伍中建立完善的法治文化并非一蹴而就的事情，也正因?yàn)槿绱瞬鸥档脤⑵渥龊谩?/p>

三、實(shí)現(xiàn)公安隊(duì)伍法治化建設(shè)目標(biāo)的設(shè)想

公安部于2015年初就明確提出全面建設(shè)法治公安的宏偉目標(biāo)和具體方案④。習(xí)近平總書記在2019年5月全國(guó)公安工作會(huì)議的重要講話更為公安法治專門隊(duì)伍建設(shè)指明了方向[5]。在現(xiàn)階段，要實(shí)現(xiàn)法治公安建設(shè)這一目標(biāo)，必須從隊(duì)伍建設(shè)入手。這就要求我們必須以法治信仰為抓手，以法治理念為導(dǎo)向，以制度建設(shè)為保障，以公安法學(xué)理論研究為推動(dòng)。惟其如此，才能取得公安法治隊(duì)伍建設(shè)突破性的新進(jìn)展。

（一）以法治理念為導(dǎo)向，在公安隊(duì)伍中樹立普遍的法治信仰

法諺曰：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)”[6]。法治的本質(zhì)含義是“良法善治”，而良法之治下的法律信仰是法治信仰的關(guān)鍵所在。黨的十八屆四中全會(huì)明確指出：“法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠(chéng)信仰。”我國(guó)沒(méi)有西方的宗教文化傳統(tǒng)，在辯證唯物主義為主流意識(shí)形態(tài)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，超理性或先驗(yàn)主義信仰下的行為約束往往顯得無(wú)足輕重。那么，以法律為規(guī)范自身行為的自覺(jué)的價(jià)值依歸，保持常態(tài)的對(duì)法治的尊崇和敬畏，進(jìn)而在整個(gè)社會(huì)中樹立廣泛而牢固的法治信仰便成為實(shí)現(xiàn)法治社會(huì)的先決條件。這也給公安隊(duì)伍提出了更高的要求，即不僅要在自己頭腦中樹立法治信仰、適應(yīng)法治建設(shè)的潮流，還要在整個(gè)社會(huì)信仰法治的良性道路起到正面的促進(jìn)和引導(dǎo)作用。要做到這一點(diǎn)，至少應(yīng)從三個(gè)方面入手：

1.要形成廣大執(zhí)法民警自覺(jué)學(xué)法的積極性。信法的前提是先要把法學(xué)好，而只有“信”才能“仰”。而要增加民警學(xué)法的自覺(jué)性，就要為學(xué)法提供渠道、平臺(tái)和鼓勵(lì)。首先，要擴(kuò)展民警學(xué)習(xí)法律和法學(xué)的機(jī)會(huì)，在各類培訓(xùn)中增加法律培訓(xùn)內(nèi)容；其次，要在公安系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)立法學(xué)交流平臺(tái)，可以利用座談、沙龍、論壇乃至網(wǎng)絡(luò)媒介等形式，以執(zhí)法實(shí)際工作為基礎(chǔ)，建立比較穩(wěn)固的交流平臺(tái)；另外，要對(duì)在法律學(xué)習(xí)方面有突出成績(jī)的民警有相應(yīng)的鼓勵(lì)措施，比如通過(guò)國(guó)家司法考試、在執(zhí)法資格考試中獲得優(yōu)秀成績(jī)、考取法學(xué)方面碩士及博士研究生、參加法律或執(zhí)法技能大賽榮獲較好名次，等等。

2.在整個(gè)執(zhí)法隊(duì)伍中不斷加大法律專業(yè)的含量。上述《決定》中明確指出：要“全面落實(shí)執(zhí)法資格等級(jí)考試結(jié)果運(yùn)用，推動(dòng)將基本級(jí)執(zhí)法資格考試作為公安民警的準(zhǔn)入考試。”這一政策的落實(shí)無(wú)疑將大大提高初任民警的法律素質(zhì)。

除此之外，筆者認(rèn)為，基于帶動(dòng)整個(gè)公安隊(duì)伍法律素質(zhì)的需求和目標(biāo)，還需要采取措施在隊(duì)伍中不斷增加法律專業(yè)的含量。首先，在初任民警招錄中應(yīng)當(dāng)適當(dāng)擴(kuò)大法律專業(yè)畢業(yè)生的招錄范圍；其次，在職民警的晉升和競(jìng)聘還應(yīng)當(dāng)適當(dāng)向具有法學(xué)專業(yè)學(xué)歷及學(xué)位的民警傾斜；最后，逐漸實(shí)現(xiàn)基層預(yù)審和法制人員的完全法律專業(yè)化，以充分發(fā)揮其應(yīng)有作用。

3.在整個(gè)執(zhí)法環(huán)境中形成以法治文化為主流的良好文化氛圍。文化包括意識(shí)形態(tài)、言行操守、團(tuán)隊(duì)理念、價(jià)值追求、輿論宣傳等多個(gè)方面，而在公安民警隊(duì)伍中，應(yīng)形成以法治文化為主流的公安文化體系，這是執(zhí)法工作的必然要求。進(jìn)一步說(shuō)，一支合格的公安法治專門隊(duì)伍，只有形成了以證據(jù)和程序?yàn)楹诵睦砟睿岳硇院驼x為價(jià)值基礎(chǔ)的法治文化，才能樹立起真正的法律信仰，直面媒體和群眾的質(zhì)疑，嚴(yán)防“道德綁架”的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而引領(lǐng)社會(huì)輿論的正確導(dǎo)向，為法治公安建設(shè)提供強(qiáng)大的動(dòng)力。

當(dāng)然，在這里必須要說(shuō)明，無(wú)論法治公安建設(shè)還是公安隊(duì)伍的法治化建設(shè)必須以牢牢立足于中國(guó)國(guó)情，以中國(guó)特色社會(huì)主義道路為根本遵循，否則很容易成為空中樓閣，無(wú)本之木。比如在基層派出所建設(shè)中，公安隊(duì)伍法治化應(yīng)當(dāng)充分以“楓橋式”派出所建設(shè)為契機(jī)，大力探索適合管轄區(qū)域特色的執(zhí)法方式，以在執(zhí)法實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)政治效果、法律效果和社會(huì)效果的三統(tǒng)一。

（二）充分實(shí)現(xiàn)公安隊(duì)伍的法治化認(rèn)同

建設(shè)滿足法治社會(huì)要求的公安法治專門隊(duì)伍，要在樹立法治信仰的前提下，實(shí)現(xiàn)公安隊(duì)伍作為法治專門隊(duì)伍的法治化認(rèn)同，一方面要不斷為公安機(jī)關(guān)減負(fù)，使其能夠充分發(fā)揮法律賦予的權(quán)力效能；另一方面還要不斷對(duì)其監(jiān)督和限制，以防權(quán)力濫用。因此需要從內(nèi)外兩個(gè)方面入手：

1.在外部要切實(shí)解決公安機(jī)關(guān)的職權(quán)界定問(wèn)題。一方面，嚴(yán)格掌握《人民警察法》、《治安管理處罰法》等上位法所確立的民警職權(quán)，這里的職權(quán)或任務(wù)不宜做擴(kuò)大解釋，將出警和處警嚴(yán)格控制在“維護(hù)國(guó)家安全，維護(hù)社會(huì)治安秩序，保護(hù)公民的人身安全、人身自由和合法財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動(dòng)”⑤這一法定范疇內(nèi)。另一方面，與民間爭(zhēng)紛相關(guān)的其他機(jī)關(guān)和組織應(yīng)切實(shí)履行其職責(zé)，尤其是以審判為中心的司法體制下，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)弱化治安調(diào)解的社會(huì)作用，而更加突出法院的法治功能。最后，公安機(jī)關(guān)執(zhí)法隊(duì)伍本身要不斷強(qiáng)化權(quán)利意識(shí)和監(jiān)督意識(shí)，做到“適權(quán)不縱權(quán)”，切實(shí)遵循和運(yùn)用法治思維，需要做到“目的合法”、“權(quán)限合法”、“內(nèi)容合法”、“手段合法”、“程序合法”[7]；在科學(xué)定位及減負(fù)的基礎(chǔ)上，自覺(jué)接受內(nèi)外監(jiān)督，依法行使法律賦予的職權(quán)。

2.在內(nèi)部要處理好公安民警的考核測(cè)評(píng)問(wèn)題。由上述可知，對(duì)公安民警的考評(píng)應(yīng)當(dāng)適應(yīng)專門法治隊(duì)伍建設(shè)的要求。一要建立以法治為中心的科學(xué)考評(píng)體系，這一體系不僅能夠整合現(xiàn)有考評(píng)形式及考評(píng)主體，還能夠?qū)⒐矙C(jī)關(guān)的內(nèi)、外測(cè)評(píng)良性結(jié)合，并適當(dāng)減輕民警應(yīng)考?jí)毫Γ瑥亩纬梢苑ㄖ谓ㄔO(shè)為主要考核目標(biāo)的公安民警考核機(jī)制。二要建立適應(yīng)法治建設(shè)的考核測(cè)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)。自2013年以來(lái)，批捕率、破案率、發(fā)案數(shù)等指標(biāo)基本退出公安考核內(nèi)容，與此相適應(yīng)，公安民警的執(zhí)法質(zhì)量考核應(yīng)當(dāng)摒棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代“指標(biāo)掛帥”的做法，而應(yīng)當(dāng)結(jié)合各種相關(guān)因素及內(nèi)外測(cè)評(píng)成績(jī)，對(duì)執(zhí)法質(zhì)量進(jìn)行綜合考量，形成適應(yīng)公安工作實(shí)際和法治建設(shè)的科學(xué)考察標(biāo)準(zhǔn)體系。三要繼續(xù)加大法治考核的比重。如上所述，公安民警考核應(yīng)當(dāng)不僅限于執(zhí)法質(zhì)量考核，而應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展到所有涉法工作領(lǐng)域。考察內(nèi)容中法律考核的比重應(yīng)當(dāng)繼續(xù)加大，至少應(yīng)當(dāng)獲得不可或缺的重要地位，才能適應(yīng)法治專門隊(duì)伍建設(shè)的需要。

（三）加強(qiáng)公安法學(xué)理論研究，推動(dòng)公安機(jī)關(guān)法治專門隊(duì)伍法學(xué)素養(yǎng)不斷提高

1.樹立公安隊(duì)伍的法學(xué)專業(yè)意識(shí)，加強(qiáng)法學(xué)培訓(xùn)力度。有學(xué)者調(diào)研顯示，以公安院校及警院公安專業(yè)在校生為例，在全國(guó)各公安院校中，對(duì)于公安法律課程的認(rèn)識(shí)和定位并不統(tǒng)一，對(duì)課程和課時(shí)的設(shè)置也差距較大[8]。既然在法治公安建設(shè)中，我們應(yīng)將公安民警當(dāng)作法治專門隊(duì)伍來(lái)對(duì)待，那么，在公安教育領(lǐng)域中，法學(xué)教育就不能僅僅作為普通的通識(shí)課或公共理論課來(lái)對(duì)待，而是理應(yīng)將其作為公安教育中的專業(yè)基礎(chǔ)課來(lái)定位，其在全體課程中的地位以及對(duì)培訓(xùn)考核的影響理應(yīng)重于其他學(xué)科。

2.公安法學(xué)理論應(yīng)當(dāng)緊扣既緊扣司法實(shí)踐，又突出公安特色。公安法學(xué)理論研究的目的是指導(dǎo)公安執(zhí)法實(shí)踐及發(fā)揮“智庫(kù)”功能。一方面，理論研究不能僅限于文山書海中做學(xué)問(wèn)，必須要走出象牙塔，放低身態(tài)，走進(jìn)司法實(shí)踐中尋找問(wèn)題；另一方面，要充分結(jié)合司法實(shí)踐和公安實(shí)踐的特點(diǎn)，充分發(fā)揮公安學(xué)者尤其是公安法學(xué)教師的作用，在法學(xué)學(xué)術(shù)研究中要體現(xiàn)以審判為中心的司法體制之要求，以此指導(dǎo)公安實(shí)踐適應(yīng)法治社會(huì)的需要，實(shí)現(xiàn)理論與實(shí)踐的統(tǒng)一。

3.建立完善的教師準(zhǔn)入制度以適應(yīng)公安法學(xué)教育。如上所述，公安院校的法學(xué)教師是公安法學(xué)教育的主要承擔(dān)力量。而作為從事公安法學(xué)教育的合格教師，既需要有深厚的法學(xué)理論功底，又需要一定的公安工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，還要對(duì)司法實(shí)踐有充分的認(rèn)識(shí)。也就是說(shuō)，公安法學(xué)教師必須具備將公安專業(yè)、法學(xué)理論、司法實(shí)踐三者融通于課堂教學(xué)的能力，才能勝任這一教育任務(wù)。為適應(yīng)建設(shè)法治專門隊(duì)伍的需要，不僅要在民警準(zhǔn)入制度上增加法律含量，在公安院校從事法學(xué)教育的教師這一隊(duì)伍中，也要引進(jìn)相應(yīng)的準(zhǔn)入體制，而且在法學(xué)理論上要高于并嚴(yán)于民警準(zhǔn)入制度，這樣才能在適應(yīng)公安法學(xué)教育需要的同時(shí)，滿足公安法治建設(shè)的智庫(kù)需求。鑒于公安民警的文化素養(yǎng)在不斷提高，擁有本科以上學(xué)歷及通過(guò)國(guó)家司法考試者大有人在，那么，在現(xiàn)有公安法學(xué)教師的準(zhǔn)入條件上，筆者認(rèn)為還需同時(shí)滿足兩個(gè)條件，才能獲得走上公安法學(xué)培訓(xùn)講臺(tái)的資格：一是，通過(guò)國(guó)家法律職業(yè)資格考試（原國(guó)家司法考試）或者具備碩士研究生以上法學(xué)學(xué)歷或者通過(guò)高級(jí)執(zhí)法資格考試，這是從事法學(xué)教學(xué)的知識(shí)基礎(chǔ)；二是，具備1年以上的公安實(shí)踐工作經(jīng)歷，這是從事公安教學(xué)的實(shí)踐基礎(chǔ)。

綜上所述，以建設(shè)法治公安為目標(biāo)，大力加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)法治專門隊(duì)伍建設(shè)，以適應(yīng)全面推進(jìn)依法治國(guó)的需要，已是時(shí)不我待的時(shí)代需求。在法治建設(shè)這一層面上，擺在公安機(jī)關(guān)廣大民警面前的首要任務(wù)是改變既有的法治傳統(tǒng)思維和執(zhí)法職業(yè)慣性，以充足的勇氣樹立起強(qiáng)大的法治信仰，真正建立起以法治理念為導(dǎo)向的公安工作體制和執(zhí)法思路。同時(shí)，更要以極大的責(zé)任心為全社會(huì)走向法治起到良性的引導(dǎo)作用，從而實(shí)現(xiàn)法治公安建設(shè)的宏偉目標(biāo)。

注 釋：

①中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于實(shí)行國(guó)家機(jī)關(guān)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”普法責(zé)任制的意見(jiàn)》。

②《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》（2018年修訂）第25條。

③《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》第四部分之（三）。

④2015年3月份公安部印發(fā)的《關(guān)于貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)全面建設(shè)法治公安的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）。

⑤《中華人民共和國(guó)人民警察法》（2012年修訂）第2條。