河北省國有林場改革與發(fā)展情況的調(diào)研與對策分析

孫 浩，張大偉，楊鴻飛

（1.河北省木蘭圍場國有林場，河北 圍場 068450；2.河北省林草種苗與經(jīng)濟(jì)林花卉中心，河北 石家莊 050091）

國有林場改革是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措。為深入貫徹《中共中央 國務(wù)院關(guān)于印發(fā)<國有林場改革方案>和<國有林區(qū)改革指導(dǎo)意見>的通知》（中發(fā)〔2015〕6 號）精神，扎實(shí)做好國有林場和國有林區(qū)改革落實(shí)工作，河北省國有林場改革工作于2016 年全面啟動，在省委省政府堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，各級各有關(guān)部門高度重視、密切合作、同心協(xié)力，堅(jiān)持保生態(tài)保民生方向，以破解“功能定位不清、管理體制不順、支持政策不健全”改革難題為重點(diǎn)，以國有林場“定性、定編、定經(jīng)費(fèi)”制度設(shè)計(jì)為突破口，改革創(chuàng)新，穩(wěn)步推進(jìn)。2021 年全省130 個(gè)國有林場主體改革任務(wù)已全部完成并以“優(yōu)”等成績通過省級驗(yàn)收。為進(jìn)一步探討和研究國有林場深化改革、實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展問題，河北省林業(yè)和草原局林場種苗處開展了國有林場管理機(jī)制、發(fā)展機(jī)制、經(jīng)營活動、收入分配、政策支持等方面的調(diào)研工作。

1 河北省國有林場基本情況

1.1 國有林場資源分布

河北省國有林場資源分布在石家莊、承德、張家口、秦皇島、唐山、廊坊、保定、衡水、邢臺、邯鄲10個(gè)設(shè)區(qū)市，55 個(gè)縣（市、區(qū)）。以承德市最為集中，有省直林場2 個(gè)，市縣屬林場52 個(gè)，占全省林場總數(shù)的41.5%。河北國有林場大多建于上世紀(jì)五六十年代，60 余年來，全省國有林場積極開展大規(guī)模造林綠化，加強(qiáng)森林經(jīng)營管理和資源保護(hù)，在維護(hù)全省生態(tài)安全、豐富生物多樣性、提升森林生態(tài)功能、提供生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品、促進(jìn)綠色發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用，是河北森林資源豐富、森林景觀優(yōu)美、生物多樣性富集、生態(tài)功能完善的區(qū)域。

1.2 國有林場經(jīng)營基本情況

河北國有林場有林地面積6.17×103km2，活立木總蓄積4.007×104km3，國有林場以全省9.9%的林地面積，培育了全省森林面積（5.7×105km2）10.8%的有林地面積；和全省（1.59×106km3）25.2%的總蓄積，森林覆蓋率為73%。改革以來，有林地面積增加了 1.53×102km2，林木總蓄積增加 8×103km3，森林覆蓋率增加2%，保證了森林面積和蓄積量持續(xù)增長[1]。

1.3 國有林場數(shù)量

國有林場改革后，總數(shù)由147 個(gè)減少到130個(gè)，精簡了11.56%，其中126 個(gè)定性為公益性事業(yè)單位（一類事業(yè)單位68 個(gè)，二類事業(yè)單位58 個(gè)），保留企業(yè)性質(zhì)的4 個(gè)林場被定性為公益性企業(yè)。截止2020 年底，全省國有林場現(xiàn)有職工11738 人，其中在職職工6263 人，離退休職工5475 人。從經(jīng)營狀況看，130 個(gè)國有林場全部達(dá)到收支平衡，全省國有林場人年均應(yīng)付工資為60332 元，比全省平均工資水平低12264 元。

2 專題調(diào)研情況

2.1 管理體制機(jī)制

各國有林場大力推行了以聘用制和崗位管理制為主的人事制度改革，科學(xué)合理設(shè)立崗位，合理劃分管理崗、專業(yè)技術(shù)崗和工勤技能崗，共核定各類編制7737 個(gè)，較改革前的8764 個(gè)精簡了12%，其中核定事業(yè)編制6675 個(gè)，較改革前的7737 個(gè)精簡了13%，新增人員全部實(shí)行公開招聘，實(shí)現(xiàn)了“因養(yǎng)林而養(yǎng)人”和精簡高效的改革目標(biāo)。對于生態(tài)區(qū)位重要、林場數(shù)量多、資源規(guī)模大的地區(qū)，專門增設(shè)了國有林場管理機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步優(yōu)化管理層級。

2.2 財(cái)政資金保障能力

資金保障形式分為財(cái)政性基本保障和定額（定項(xiàng)）補(bǔ)助。形成了機(jī)構(gòu)屬性明確、隸屬關(guān)系清晰、財(cái)務(wù)獨(dú)立核算、運(yùn)行管理規(guī)范的國有林場管理體系，基本解決了國有林場管理層級不一、體制多樣等問題。全面落實(shí)了林場干部職工養(yǎng)老、醫(yī)療、公積金、工傷、失業(yè)等各項(xiàng)社會保障制度，全體職工實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，五險(xiǎn)一金全覆蓋，職工參保率100%，總體收入較改革前有較大提高。

2.3 森林資源

河北130 個(gè)國有林場總經(jīng)營面積8460km2，有林地面積6170km2，林木總蓄積40070km3，森林覆蓋率為73%。

2.4 林場職工安置

各國有林場富余職工根據(jù)技術(shù)特點(diǎn)、工作能力、年齡結(jié)構(gòu)，采取分流轉(zhuǎn)換身份、安排營（護(hù)）林社會化崗位享受在崗職工同等待遇等方式進(jìn)行妥善安置，安置率達(dá)到100%。通過改革，各林場逐步回歸“不砍樹、多栽樹、栽好樹、管好樹”主業(yè)，實(shí)現(xiàn)了林場增資源，職工增收入，發(fā)展增后勁。

2.5 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

改革以來，在國家和河北省有關(guān)部門的大力支持下，河北國有林場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到加強(qiáng)。截止到2021 年9 月，全省共建設(shè)林區(qū)公路3435km，林道5746km，防火線3147km，共建有瞭望臺118 座，輸電線路790.5km，通訊線路1237km，房屋總面積達(dá)到431487m2。林場干部職工的生產(chǎn)生活條件得到較大改善。

2.6 國有林場（全球環(huán)境基金）項(xiàng)目

在GEF 項(xiàng)目全球景觀恢復(fù)項(xiàng)目辦公室積極推進(jìn)下，3 個(gè)試點(diǎn)林場新型森林經(jīng)營方案落地實(shí)施，完成了試點(diǎn)林場基線調(diào)查和監(jiān)測設(shè)施建設(shè)工作，遴選確定了3 個(gè)試點(diǎn)擴(kuò)展林場，落實(shí)對接專家，開啟了擴(kuò)展林場新型森林經(jīng)營方案編制工作。

2.7 國有林場森林資源價(jià)值化試點(diǎn)推廣

在河北省林業(yè)和草原局印發(fā)《河北省推廣國有林場森林資源價(jià)值化試點(diǎn)工作方案》之后，唐山、邯鄲、廊坊3 個(gè)試點(diǎn)市完成外業(yè)補(bǔ)充調(diào)查，建立了國有林場森林資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫；編制完成了價(jià)值評估核算成果報(bào)告初稿。下一步待省財(cái)政資金到位后，進(jìn)行評審驗(yàn)收工作。

2.8 林場的種苗工作

河北省依托國有林場大力發(fā)展種苗生產(chǎn)，依據(jù)“中央財(cái)政林木良種繁育補(bǔ)貼項(xiàng)目”，重點(diǎn)支持國有林場苗圃基地建設(shè)，實(shí)現(xiàn)國有林場苗圃轉(zhuǎn)型升級，全省現(xiàn)已建立國家林木種質(zhì)資源保存庫4 處、省級重點(diǎn)林木種質(zhì)資源庫7 處；建有國家級重點(diǎn)林木良種基地11 處，省級重點(diǎn)林木良種基地10 處，總面積1609.92hm2。

2.9 森林旅游發(fā)展

河北國有林場森林資源豐富，景觀多樣，發(fā)展生態(tài)旅游潛力巨大。2020 年全省森林旅游共接待游客2000 萬人次，實(shí)現(xiàn)收入25 億元。林場營造林生產(chǎn)活動和林下種植興起，每年為當(dāng)?shù)厥Ｓ鄤趧恿μ峁┚蜆I(yè)機(jī)會，帶領(lǐng)農(nóng)村人口實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

2.10 塞罕壩機(jī)械林場相關(guān)工作

截至2021 年6 月，塞罕壩林場通過自籌和爭取國家項(xiàng)目投資等多種方式籌集資金，打造了高品位生態(tài)旅游文化景區(qū)，帶動了周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)旅游發(fā)展，為當(dāng)?shù)?000 多百姓提供了就地就近就業(yè)崗位，帶動1200 余戶貧困戶、1 萬余貧困人口脫貧致富。

3 國有林場改革的典型經(jīng)驗(yàn)

河北省國有林場經(jīng)過不斷的改革和探索，積累了一些成功經(jīng)驗(yàn)，其中最重要的是建立國有林場發(fā)展激勵機(jī)制。

3.1 完善國有林場經(jīng)營機(jī)制

河北省緊跟國有林場改革的新形勢、適應(yīng)新變化、構(gòu)建新體制，及時(shí)轉(zhuǎn)變管理理念，完善內(nèi)部制度建設(shè)。一是國有林場的造林、撫育、采伐等生產(chǎn)經(jīng)營活動引入了市場機(jī)制，通過政府采購和招標(biāo)等形式公開向社會購買服務(wù)。國有林場全部制訂了公益林管護(hù)制度，逐步建立健全政府購買為主的公益林管護(hù)機(jī)制，引入市場機(jī)制，通過合同委托等方式向社會購買服務(wù)。二是全面推進(jìn)落實(shí)林長制，進(jìn)一步明確了各級責(zé)任人的職責(zé)分工。國有林場森林資源管護(hù)機(jī)制上不斷加大創(chuàng)新力度，實(shí)施了森林資源網(wǎng)格化管理新模式，每個(gè)網(wǎng)格安排專人負(fù)責(zé)，并在原有職工護(hù)林員的基礎(chǔ)上，通過購買社會勞動力的方式，雇用生態(tài)護(hù)林員參與林場護(hù)林防火工作，壯大了管護(hù)力量，鞏固了森林資源安全的防線。

3.2 建立績效考核機(jī)制

河北省國有林場按照國家林業(yè)和草原局、人力資源和社會保障部下發(fā)的《國有林場職工績效考核辦法》，結(jié)合自身實(shí)際，制定了國有林場職工績效考核辦法，績效考核采取平時(shí)考核和年度考核相結(jié)合的方式進(jìn)行。平時(shí)考核按季度進(jìn)行，側(cè)重職工的一貫表現(xiàn)，年度考核對職工進(jìn)行全面評價(jià)，按照有關(guān)規(guī)定側(cè)重職工工作實(shí)績。績效考核結(jié)果分為優(yōu)秀、合格、基本合格和不合格4 個(gè)檔次，作為晉升薪級工資、發(fā)放績效工資以及續(xù)訂聘用合同的依據(jù)。績效考核實(shí)現(xiàn)了獎勤罰懶、優(yōu)績優(yōu)酬、多勞多得，極大地調(diào)動、激勵職工工作的積極性。

3.3 制定收支兩條線管理辦法

河北省公益性事業(yè)單位的國有林場均制定了“收支兩條線”管理辦法，實(shí)行“收支兩條線”政策，進(jìn)一步完善財(cái)務(wù)管理制度。國有林場木材生產(chǎn)銷售、固定資產(chǎn)出租等所有收入全部上繳財(cái)政，財(cái)政部門根據(jù)每年支出政策返回。省直木蘭林場定性為一類事業(yè)單位之后，強(qiáng)力推進(jìn)事企分開，剝離經(jīng)營性職能，共注銷企業(yè)14 家，轉(zhuǎn)讓4 家，實(shí)現(xiàn)了林場與企業(yè)的全部剝離，嚴(yán)格實(shí)行“收支兩條線”管理。通過“收支兩條線”，使資金的運(yùn)轉(zhuǎn)更加清晰，提高了資金的使用效率。

4 影響國有林場改革與發(fā)展的關(guān)鍵性問題

4.1 國有林場經(jīng)營機(jī)制不活

長期以來，國有林場經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，林場經(jīng)濟(jì)缺乏活力。很多國有林場經(jīng)營者思想觀念陳舊，“等、靠、要”思想依然存在，平均主義、大鍋飯一直延續(xù)至今。由于缺乏內(nèi)在的激勵機(jī)制和約束機(jī)制，營林生產(chǎn)、野外作業(yè)等臟苦累工作，林場職工一般不干，雇請民工來完成，陸續(xù)出現(xiàn)了“干部當(dāng)相公、工人當(dāng)監(jiān)工、干活全靠臨時(shí)工”的狀況，普遍形成了“林場機(jī)關(guān)化、人員老板化”的不良局面，致使很多林場的經(jīng)營停留在“人在家中休息、樹在山上生長”靠天吃飯、任其自然的粗放經(jīng)營模式上。

4.2 一些林場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后問題

長期以來，河北省國有林場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足，致使一些林場路、電、水、通訊、營林房舍等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重落后。據(jù)統(tǒng)計(jì)，河北省急需改造的管護(hù)用房有174 處，需新建管護(hù)用房134 處，主要分布在深山、遠(yuǎn)山、森林高火險(xiǎn)等級、重要保護(hù)物種分布區(qū)等地帶，改造和新建共需資金1.7 億元，是河北省國有林場今后一個(gè)時(shí)期的建設(shè)重點(diǎn)。

4.3 林場人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理問題

河北省林場職工年齡結(jié)構(gòu)普遍偏于老化，青年職工占比少，中老年職工太多，且學(xué)歷普遍不高，專業(yè)技術(shù)人才嚴(yán)重匱乏，與崗位設(shè)置要求管理人員與專業(yè)技術(shù)人員標(biāo)準(zhǔn)相差較大。如河北省森林資源最多的承德市國有林場中，40 歲以下少于20%，50 歲以上占40%以上，專業(yè)技術(shù)人員和管護(hù)人員斷層嚴(yán)重，特別是林業(yè)、財(cái)務(wù)等專業(yè)技術(shù)人員急需充實(shí)。

5 對策和建議

河北國有林場改革任務(wù)已經(jīng)全面完成，但改革永遠(yuǎn)在路上，為解決國有林場現(xiàn)存問題，建議如下：

5.1 進(jìn)一步鞏固和提升改革成效

認(rèn)真梳理目前國有林場發(fā)展存在的問題，列出任務(wù)責(zé)任清單，對已經(jīng)完成整改的要定期復(fù)查防止問題反彈。按照《河北省國有林場改革實(shí)施方案》要求，對全省國有林場改革工作任務(wù)落實(shí)情況進(jìn)行全面“回頭看”，逐一排查是否完成任務(wù)，發(fā)現(xiàn)問題列出臺賬，及時(shí)研究有針對性的改進(jìn)措施，精準(zhǔn)抓好問題解決，確保改革成效不漏一個(gè)林場，改革紅利不落一個(gè)職工。

5.2 深化塞罕壩機(jī)械林場改革

新形勢下塞罕壩機(jī)械林場作為全國生態(tài)文明建設(shè)的范例，大力弘揚(yáng)塞罕壩精神，加強(qiáng)塞罕壩及周邊地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的任務(wù)。研究制定了《塞罕壩林場及周邊區(qū)域管理體制改革創(chuàng)新方案》，按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一執(zhí)法的原則，對區(qū)域生態(tài)保護(hù)工作實(shí)行集中高效的統(tǒng)一管理。切實(shí)加強(qiáng)塞罕壩及周邊地區(qū)生態(tài)保護(hù)，為全省國有林場改革發(fā)展做出示范。

5.3 健全和完善國有林場管理制度

河北省林草局已和河北省人設(shè)廳聯(lián)合轉(zhuǎn)發(fā)了國家《國有林場職工績效考核辦法的通知》，下一步將督促各市縣認(rèn)真落實(shí)，各林場制定完善具體的績效考核辦法，創(chuàng)造干事、務(wù)實(shí)、高效的工作氛圍，充分調(diào)動干部職工的積極性。結(jié)合全省國有林場改革情況，及時(shí)調(diào)整完善《河北省國有林場管理辦法》、《河北省國有林場森林資源監(jiān)督管理辦法》等制度，維護(hù)國有林場合法權(quán)益，促進(jìn)國有林場規(guī)范管理。

5.4 加強(qiáng)國有林場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

改革的紅利使河北省國有林場基本擺脫了貧困，但林場要發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱仍是一個(gè)攔路虎，道路、電力和通訊設(shè)施需要建設(shè)，營林房舍急需改造，要盡快列入行業(yè)規(guī)劃，逐步加以解決。河北省林業(yè)和草原局請國家林業(yè)和草原局林產(chǎn)工業(yè)規(guī)劃設(shè)計(jì)院編制了《河北省國有林場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方案》，對全省國有林場管護(hù)用房、通信、電力、道路、飲水、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行了規(guī)劃，并爭取立項(xiàng)實(shí)施。

5.5 夯實(shí)基礎(chǔ)，提升國有林場發(fā)展動力

從改善林場生產(chǎn)生活條件、美化場區(qū)環(huán)境出發(fā)。開展中幼齡林撫育、大徑級林木培育、珍貴健康森林培養(yǎng)，達(dá)到林相改造和提升森林資源質(zhì)量的目的，為發(fā)展森林生態(tài)旅游和林下經(jīng)濟(jì)打下良好基礎(chǔ)。

5.6 同頻共振，學(xué)習(xí)他省國有林場改革經(jīng)驗(yàn)

目前，我國已基本完成國有林場改革試點(diǎn)任務(wù)，部分省（市、區(qū)）成效明顯。一是江西省以互聯(lián)網(wǎng)為媒介，開發(fā)和建立了國有林場（森林公園）資源資產(chǎn)監(jiān)管動態(tài)數(shù)據(jù)監(jiān)管系統(tǒng)平臺，推進(jìn)了“智慧林場”建設(shè)，提高了國有林場（森林公園）森林經(jīng)營管理服務(wù)水平。二是甘肅省在集體林權(quán)制度改革上，推進(jìn)了集體林權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)和林權(quán)抵押貸款，有效解決了林農(nóng)發(fā)展缺資金的難題，加快培育了家庭林場、林業(yè)合作社、林業(yè)龍頭企業(yè)和專業(yè)大戶等為主的新型林業(yè)經(jīng)營主體，充分發(fā)揮了集體林生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會效益。下一步將通過學(xué)習(xí)借鑒江西、甘肅省份先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合河北實(shí)際，在鞏固國有林場成就的同時(shí)，創(chuàng)新競進(jìn)，不斷創(chuàng)新，持續(xù)完善國有林場改革任務(wù)。