論2012年以來越南的南海政策

曾 勇

(1.西南大學，重慶 400715)

越南是中國南海維權的首要對象。作為就南海爭端挑戰中國立場最極端一個國家，越南本有更多的便利條件少受打擊，比如，與中國社會政治制度相同、意識形態一致以及經濟聯系相較其他國家更為緊密等。但是，由于越南更為極端化的處理方式，在中國的強大反制下，損失更大。經歷2014年南海“981”鉆井平臺沖突(又稱中建南事件、中建南項目鉆探作業)后，越南依然沒有全面吸取教訓，多次在萬安灘等海域挑事。當前，越南的南海政策依然在其海洋強國、海洋富國的整體國家戰略下不斷推進。

一、越南南海政策的主要內容

越南的南海政策直接與其國家戰略緊密聯系。越南的海洋強國、海洋富國國家戰略需要通過務實嚴謹的相關政策逐步、系統、全面推進才能最終落實。①2007年1月越共通過《到2020年的海洋戰略》，提出“海洋強國、海洋富國”的國家戰略目標。見：“越南海洋戰略落實10年：促進海洋經濟綠色發展——海洋島嶼可持續發展的關鍵”，越南人民軍隊網，2018年10月1日，https：／／cn.qdnd.vn／cid-6123／7182／nid-553788.html。南海被越南作為其國家戰略實施的核心區域。為此，2012年以來，越南南海政策①本文所界定的“越南南海政策”，與包括更大范圍的“越南海洋政策”以及強調戰略規劃與指導的“越南南海戰略”有區別。越南的海洋政策包括更大范圍的國家對外海洋關系，比如對印尼、馬來西亞、泰國和柬埔寨的海洋關系等等。這些海洋關系既有涉及南海問題的，也有純屬海洋治理之類的內容。而越南南海戰略屬于對特定區域的較長時間的全局規劃和指導，是越南國家海洋戰略的一部分，與實現國家海洋戰略目標的南海政策不一樣：前者屬于戰略規劃，后者強調具體執行、落實國家海洋戰略。在政治上極力維護非法既得利益，經濟上大力推進海洋經濟，外交上大力推進南海問題國際化、多邊化，軍事上積極為維護南海既得非法權益做相關準備。

1.1 政治上：強化“南海諸島主權屬越”，反對中國的南海政策原則

其一，越南根據國際形勢發展重新界定南海諸島法理地位，調整主管海域范圍，強化主權立場。2012年6月，越南國會通過《海洋法》，規定“不適合人類生存或者不適合一種特種經濟生存的島嶼沒有專屬經濟區和大陸架”。②米良譯：“越南海洋法”，《南洋資料譯叢》，2015年第2期，第5頁。隨后越南政府宣稱，根據《聯合國海洋法公約》，中建島法理上屬于巖礁，無權享有專屬經濟區和大陸架。越南關于西沙群島和南沙群島法理地位的立場選擇性地援引《聯合國海洋法公約》，完全回避對其不利的“歷史性所有權”條款，以反對并否定中國的南海斷續線。在所謂“南海仲裁案”期間及以后，越南支持菲律賓立場，并數次暗示會仿效菲律賓就中越南海爭議單方面提請國際仲裁。

其二，通過社會化途徑在國內建立起南海“屬越”的集體認同，使其非法占領社會化，達到非法占領長期化乃至永久化的目的。統一后的越南在南海諸島上的立場是“主權屬越”。40多年來，越南通過教育、書刊、圖片宣傳、網站、西沙海戰紀念館以及越南海洋節等活動不斷強化“南海諸島主權屬越”的集體認同。2013年以來，越南還通過重點資助南海問題學術研究機構開展南海問題專題研究、參與或召開南海問題研究國際學術會議的方式在國內外塑造“南海諸島主權屬越”的認知。③藍瑤：“越南南海問題的對外宣傳路徑及其影響探析”，《太平洋學報》，2018年第9期，第82-93頁。

其三，加緊島礁建設，持續進行南沙移民，完善海上執法漁業機構，不斷鞏固并深化南沙地區“行政管轄”。越南加緊島礁建設，2009—2014年越南島礁建設面積約60公頃，④Greg Austin，“Who is the Biggest Aggressor in the South China Sea？” The Diplomat， June 19，2015，https：／／thediplomat.com／2015／06／who-is-the-biggest-aggressor-in-the-south-china-sea／.實行“移民固島”，每年向南沙移民，其中2013年6月一次性移民人數約100人。越南還每年向南沙增派公務員、醫療及師資力量。2014年4月越南正式成立越南漁監部隊(漁監局)，強化海上漁業管理；同年7月越南宣布將花費7.6億美元資助漁民和海岸警備隊購買巡邏設備，其中5.4億美元用于購買新海岸巡邏艇，提高其海上監視能力。⑤“越南花5.4億美元建巡邏艇，向聯合國遞交中國‘侵權’證據”，澎拜新聞網，2014年 7月 5日，https：／／www.thepaper.cn／newsDetail＿forward＿1254304。越南所占據的南沙島礁不少已經建立了醫療站，可以完成部分外科手術；2015年1月，越南啟動“軍醫院與南沙島嶼遠程醫療系統”項目，增強了其醫療服務能力。

最后，持續反對中國的南海維權舉措、高調宣示“南海諸島主權屬越”。對于中國在南海進行的合法行政管理、油氣勘探與開采、島礁建設、海上軍事演習等舉措，越南一直密切關注并采取交涉、領導人公開抗議、外交部發表譴責等各種渠道持續反對。南海“981”鉆井平臺沖突期間，越南最高領導層多次宣示其關于南海諸島主權的立場。2017年、2019年越南兩度在萬安灘挑起事端，與中國強硬對峙。⑥Robert Sutter， Chin-Hao Huang， “China-Southeast Asia：Beijing Leads Regional Agenda， Rejects US Challenges，” Pacific Forum， January 2020， http：／／cc.pacforum.org／wp-content／uploads／2020／01／07＿1903＿ChinaSEA.pdf； CSIS， “China Risks Flare-up Over Malaysian， Vietnamese Gas Resources，” December 13， 2019，https：／／amti.csis.org／china-risks-flare-up-over-malaysianvietnamese-gas-resources／.越南一直將強硬的南海立場落實到與中國具體對抗事件之中，更加注重所謂“維權”靈活性與原則性的統一。⑦王道征、曹亞雄：“萬安灘事件與越南的南海政策走向”，《東南亞研究》，2020年第4期，第19-41頁。

1.2 經濟上：大力推進海洋經濟

2007年越共通過《到2020年海洋經濟戰略》，提出海洋強國、海洋富國總體目標。2012年6月越南通過《海洋法》，對海洋的重視從國家戰略層面落實到法律層面。越南大力推進海洋經濟主要集中于南海油氣資源的開采加工和漁業，這是其南海政策的核心關注之一。

由于近海油氣資源開始枯竭，越南加緊對南海深海油氣資源的勘探與開采。一方面，越南加緊深海石油鉆探設備及技術引進與自主研制。2012年越南“三島三”號鉆井平臺投入使用，2015年12月“三島五”號下水，該鉆井平臺重1.8萬噸，最大鉆井深度9000米，可抗12級臺風。①“越南歷史之最——‘三島5’號自升式鉆井平臺下水”，中國船舶網，2015 年 12 月 5 日，http：／／www.cnshipnet.com／news／12 ／58173.html。另一方面，越南以優惠政策吸引美、俄、印等國石油公司加入深海油氣勘探，既彌補其資金、技術和設備的不足，又意圖通過大國介入使其開采更加保險從而將南海問題國際化。2013年7月，越南油氣集團與埃克森美孚公司簽署了《關于開展“越南海域”上藍鯨油氣區天然氣開發項目的框架協議》，該項目位于中國西沙海域，于2019年正式啟動。俄羅斯繼承了蘇聯時代與越南的油氣合作關系。2015年9月俄羅斯石油公司與日本海洋鉆井簽署油氣開發協議，其中兩個區塊位于南海斷續線內。②“俄日在中越南海爭議區為越南開采油田”，搜狐網，2015 年 9 月 11 日，https：／／www.sohu.com／a／31452366＿162758。2018年5月14日俄羅斯石油公司宣布，將與越南合作開采南海斷續線內06-1油田區塊。③“中國外交部談俄石油與越南開采南海油田：各方應尊重中國主權和權益”，俄羅斯衛星通訊社，2018年5月17日，http：／／sputniknews.cn／politics／201805171025421686／。2012年以來越南和印度油氣資源合作開發發展迅速，截止2018年3月，印度已經獲得了至少10個區塊的油氣開采權，其中不少處于南海斷續線內。

越南還大力扶持海上漁業。越南一直鼓勵漁民在南海進行掠奪式捕魚。2014年8月，越南農業部頒布《越南水產養殖業發展政策若干問題決議》，對漁民開發南海漁業資源直接提供優惠貸款，加強中央補貼，鼓勵漁民建造大型船只以進行遠海捕撈。④“若干新政策自2014年8月生效”，越南中央政府門戶網，2014年8月7日，轉引自鞠海龍主編：《南海地區形勢報告(2014—2015)》，時事出版社，2016年版，第149-150頁。根據《到2020年越南水產業發展總體規劃》，越南將投資建設慶和等六個重點大型漁業中心，以公私合營等形式籌集資金，其目標是實現水產業基本現代化；其中越南慶和省項目2015年5月得到日本意向投資7400萬美元。⑤“日本擬投資越南中南部漁業中心”，中國駐胡志明市總領事館經濟商務處，2015年5月12日，http：／／hochiminh.mofcom.gov.cn／article／jmxw／201505／20150500968675.shtml。

此外，越南還在胡志明市南部四區推行海洋經濟特區方案，旨在開發海洋資源，推動經濟可持續發展。越南還逐步啟動南沙海上旅游。2015年6月初越南正式推出南沙爭議島嶼郵輪之旅，⑥“越南要推南沙游輪之旅，英媒：政治意味濃厚”，參考消息網，2015 年 6 月 7 日，http：／／www.cankaoxiaoxi.com／world／20150607 ／807842.shtml。同年12月赴南沙定期客運航班正式開通。

1.3 外交上：大力推進南海問題國際化和多邊化

國力相對弱小的越南認為，在和中國的爭議中，只有不斷推進南海問題國際化、多邊化，其在南海的非法利益才能更有保障。為此，越南主要從以下幾個方面著手。

其一，積極發展與美國等的關系，推動南海問題國際化。美國是越南推進南海問題國際化最重要的依托大國。2010年7月美國國務卿希拉里在河內發表實質上反對中國南海斷續線及其依據的講話后，越美關系發展迅速。⑦Hillary Rodham Clinton， “ Press Availability，” July 23，2010， National Convention Center Hanoi， Vietnam， http：／／www.state.gov／secretary／rm／2010／07／145095.htm.2013年7月越美宣布建立全面伙伴關系，越南國家主席張晉創訪美期間一再表示美國在南海地區的重要性。2015年7月越共總書記阮富仲訪美，兩國達成《聯合愿景聲明》，強調關于南海局勢的政策原則。2016年5月奧巴馬訪越，雙方發表的聯合聲明再次強調對南海問題的關注與合作。①“越美發表聯合聲明(全文)”，越南人民報網，2016年5月 24 日，https：／／cn.nhandan.com.vn／documentation／important-documents／item／4128801-越美發表聯合聲明(全文).html。2017年5月越南總理阮春福訪美，雙方發表《關于加強全面伙伴關系的聯合聲明》，明確反對采取致使地區緊張局勢升級的行為，例如對有爭端的構筑進行軍事化等；美國在南海進行的航行與飛越自由得到容許。②“越南與美國關于加強全面伙伴關系的聯合聲明”，越南人民報網，2017 年 6 月 1 日，https／／：cn.nhandan.com.vn／newest／item／5147901-越南與美國關于加強全面伙伴關系的聯合聲明(全文).html。2017年11月美國總統特朗普訪越，雙方表示將推動全面伙伴關系務實發展，并重申關于南海問題的一致觀點。2019年2月特朗普表示，美越全面伙伴關系將繼續強化。③“越南國家主席陳大光與美國總統特朗普舉行會談”，越通社，2017 年11 月12 日，https：／／zh.vietnamplus.vn／越南國家主席陳大光與美國總統特朗普舉行會談／72856.vnp；“越南領導人會晤特朗普”，人民網，2019 年 2 月 27 日，http：／／world.people.com.cn／n1 ／2019 ／0227／c1002-30905534.html。一時間，關于越美關系將被提升至戰略伙伴關系的觀點頻出。

越南與日本的關系也不斷升溫，2014年3月越日關系被提升至致力于亞洲和平與繁榮的縱深戰略伙伴關系，2017年6月初雙方發表聯合聲明進一步深化越日縱深戰略伙伴關系。2019年10月下旬越南政府總理阮春福赴日出席日本天皇德仁即位儀式，期間雙方高層互訪，南海始終是其合作的重要內容，鋒芒指向中國的南海維權舉措。④“越南與日本發表聯合聲明”，越南人民軍隊網，2018年6月 1 日，https：／／cn.qdnd.vn／cid-6123／7183／nid-550198.html。另外，越南積極發展與印度、澳大利亞、俄羅斯等的關系，南海問題往往是重要內容。

其二，以東盟為平臺積極推動南海問題多邊化。2012年以來，越南在東盟外長會議、東盟峰會、東盟地區論壇、“東盟+3”和東盟防長會等地區性會議上一直不遺余力攪動南海議題。越南一直力圖在南海問題上拉攏東盟，使其成為本國與中國沖突的“緩沖區”，同時還希望通過東盟框架內各成員國之間在經濟、政治、安全和防務方面的合作，促成南海問題“多邊化”現實。越南的企圖沒有取得多大進展。東盟只在南海“981”鉆井平臺沖突后在相關聲明中表達了對南海局勢的關注。鑒于2015年“拉森”號事件及所謂“南海仲裁案”后南海出現的中美直接博弈態勢，希望繼續在中美之間發展平衡關系的越南更傾向于借助東盟平臺、采用積極參與“南海行為準則”談判方式維護其南海非法所得。當下，越南主要聚焦于“南海行為準則”的約束力和爭端處理機制的權威性。⑤Le Hong Hiep，“Vietnam’s Position on the South China Sea Code of Conduct，” ISEAS Perspective， No.22， 2019.2020年越南輪值東盟主席國，進一步推動南海問題“多邊化”。⑥2020年6月26日，第36屆東盟峰會發表主席聲明，強調《聯合國海洋法公約》在解決海洋爭端和“南海行為準則”上的基礎性地位。7月13日美國國務卿蓬佩奧發表有關南海的新政策。隨后，越南連續發表聲明呼應，并連續通過有關南海問題的聲明。參見：“2020東盟輪值主席國年：第36屆東盟峰會發表《主席聲明》”，越通社，2020 年 6 月 27 日，https：／／zh.vietnamplus.vn／2020東盟輪值主席國年第36屆東盟峰會發表主席聲明／119138.vnp；“AMM-53對東海問題表達明確觀點”，越通社，2020年9月15日，https：／／zh.vietnamplus.vn／amm53 對東海問題表達明確觀點／125111.vnp。

此外，越南還在聯合國等國際組織、“香格里拉對話會”等地區性論壇上推出南海議題。越南不僅和菲律賓結成涉及南海爭端的戰略伙伴關系，⑦“越南與菲律賓發表關于建立戰略伙伴關系的聯合聲明”，越南人民報網，2015 年 11 月 20 日，https：／／cn.nhandan.com.vn／documentation／important-documents／item／3635501-越南與菲律賓發表關于建立戰略伙伴關系的聯合聲明.html。還在和其他一些印度洋—太平洋國家的雙邊關系中強行塞進南海議題。⑧比如，2018年2月至3月越南領導人出訪南亞、大洋洲等，先后與印度、孟加拉國和新西蘭等國就南海問題發表聯合聲明，主要內容體現越南的南海政策立場。參見：“越南與孟加拉國就陳大光對孟加拉國進行國事訪問發表聯合聲明”，越南人民軍隊網，2018 年 3 月 6 日，https：／／cn.qdnd.vn／cid-6123／7183／nid-547617.html；“越南與新西蘭發表《聯合聲明》”，越南人民軍隊網，2018 年 3 月 13 日， https：／／cn.qdnd.vn／cid-6123／7183／nid-547838.html。

1.4 軍事上：強化自身軍事建設的同時大力推進與美國等防務合作

越南軍事建設的重點是加強海空軍裝備，打造強勢海軍。越南海空軍建設總體布局是仿效中國“反介入”戰術，充分發揮其海軍小、快、靈的特點，旨在形成對中國的不對稱優勢。

一方面，越南向俄羅斯、以色列和美國等有針對性地購買反制中國的系列先進武器。從俄羅斯購買“基洛級”常規潛艇和蘇30戰機以針對中國水面軍艦優勢，從俄羅斯購買的“俱樂部”潛射導彈被認為“可攻擊中國沿海目標”。針對南海島礁建設后的新安全態勢，越南從以色列購入最新火箭炮系統。①“射程覆蓋中國島礁，英媒稱越南在南沙部署新型火箭炮”，《世界日報》，2016年8月11日。越南還向印度購買“布拉莫斯”超音速反艦巡航導彈和“瓦魯納斯特拉”反潛重型魚雷等，從美國獲得一艘“漢密爾頓”級巡邏艦，從日本獲得6艘“雄山丸”號巡邏艇。②Le Hong Hiep，“The Strategic Significance of Vietnam-Japan Ties，” ISEAS Perspective， No.23， 2018.

另一方面，越南不斷密切與美國等的防務關系。2013年12月美國宣布向越南提供1800萬美元，支持后者海軍和海岸警衛隊訓練。2014年美國部分解除對越武器禁售，2015年越美簽署《越美國防關系聯合愿景聲明》。2016年5月奧巴馬宣布全面解除對越南的武器禁令，并強調將加強與越南的國防安全合作，提高越南的海洋實力。2018年3月美國航母時隔43年后首訪越南峴港。2018年6月27日到8月2日，在美國取消邀請中國的情況下，越南首次參加美國主導的“環太平洋”演習，被認為是越戰后越美軍事關系的重大進展。美國在2019年《印太戰略報告》中，將越南列為加強“安全合作伙伴關系”的東南亞國家名單之首，是美國推進印太戰略的“東盟關鍵國家”。③The Department of Defense， “Indo-Pacific Strategy Report：Preparedness， Partnerships， and Promoting a Networked Region，”June 1， 2019，https：／／media.defense.gov／2019／Jul／01／2002152311／-1／-1／1／DEPARTMENT-OF-DEFENSE-INDO-PACIFIC-STRATEGY-REPORT-2019.PDF.2020年3月，盡管新冠疫情全球蔓延，美國航母依然造訪越南峴港。

越南與日本的安全合作針對中國色彩強烈。雙方海洋安全合作主要表現是日本支援越南海上執法能力建設、持續給越南提供先進的巡邏艦艇、容許日本艦艇停靠越南港口以及聯合軍事演習等方面。④王競超：“日越海洋安全合作的演進：戰略考量與挑戰”，《東南亞研究》，2019年第2期，第107-121頁。越南與印度的安全合作一直密切，也有針對中國的考慮。2015年5月越南與印度簽署《2015—2020年印越國防合作共同愿景聲明》，為雙方進一步加強南海海上合作和軍事訓練提供了保證。2016年9月印度向越南提供5億美元貸款用于海上防務建設，包括生產高速巡邏艇和將先進武器出售給越南。越南和印度之間的軍事演習次數增多，規模擴大，印度還加大對越南的海空軍事培訓，協助越南提升實力。⑤“India， Vietnam Agree to Scale up Defence Cooperation，”The Time of India(Online)，May 26，2015；“為觀測南中國海局勢，越南同意印度在首都設衛星站”，《聯合早報》，2016年1月26日；邵建平：“‘東進’遇上‘西看’：印越海洋合作新態勢及前景”，《國際問題研究》，2019年第4期，第82-95頁。

越南自身也努力研發并生產一些先進的軍用裝備。其中CBS8001、CBS8002海警船能擔負越南近海巡邏和南海深海海域執法和搜救任務。⑥“越南現代海警船8002號下水”，中國日報中文網，2014年 10 月 4 日，http：／／world.chinadaily.com.cn／2014-10／04／content＿18697086.htm。越南國產第3代高速無人機UAV-03和HS-6L原型機屬于性能較為先進之列，后者采用了俄羅斯和以色列技術。總體上，越南軍事技術水平進步速度較快，但離發達國家還有相當距離。

二、越南南海政策的特點

2012年以來的南海局勢整體而言對越南是比較有利的，越南的南海政策注重運用各種策略，充分利用了這些有利因素。就國內層面而言，越南通過各種舉措強化民眾對政府的支持。就國際層面而言，越南極力爭取美國、日本的支持。鑒于越南南海政策成敗的關鍵與中國有很深的聯系，越南非常注意利用中越關系大局。

2.1 越南南海政策具有極強的政治屬性

越南南海政策的目標是實現海洋強國、海洋富國，而關系該目標實現的核心區域是南海諸島及其附近海域。1974年，中國實現了對西沙群島主權的全部收復，但此前對中國關于南海諸島主權沒有爭議的北越政權①20世紀50年代以來越南明確表態支持南海諸島主權屬于中國。但是，隨著越南統一進程的加速，越南開始否認昔日南海政策。參見：“中國政府副總理李先念同越南總理范文同談話備忘錄”，載：吳士存主編：《南海問題文獻匯編》，海南出版社，2001年版，第76、79頁；“中國對西沙群島和南沙群島的主權無可爭辯——中華人民共和國外交部文件”，《中華人民共和國國務院公報》，1980 年第 1 號，第 19-28 頁，http：／／www.gov.cn／gongbao／shuju ／1980／gwyb198001.pdf。對此表態含糊。在越南統一過程中，北越政權強化了對南越政權已占南海島礁的管理。而統一后的越南明確聲稱對西沙和南沙群島所有島礁擁有主權。1988年中越南沙海戰爆發，越南戰敗。越南隨即擴大在南海島礁南部地區的侵占活動，并進一步強化了其關于西沙和南沙群島所有島礁主權的國民教育，中國在這種教育中被污蔑為“侵略者”。鑒于海洋經濟對本國發展所具有的重要作用，擁有豐富資源的南海島礁及其附近海域成為越南意圖奪取的戰略要地。

為了支撐其南海訴求，越南不斷強化在國內的南海教育和宣傳，將其內化于民眾的民族主義情感之中。②詳細見柳興洪：“越南在南海問題上的輿論宣傳”，《國際研究參考》，2019年第4期，第30-35頁。越南不僅強化了傳統政治社會化的各種途徑，還充分利用網絡時代的各種新媒介。越南政府和民眾在網絡上注冊大量“西沙和南沙、三沙”、“黃沙數據中心網站”等國際域名，非常注重在西沙海戰、南沙海戰紀念日開展網上紀念活動。南海“918”鉆井平臺沖突期間，越南政府通過反復傳播所謂“中國大艦惡意撞擊越南維權小船”的視頻來激發民眾的仇華情緒，通過越南海岸警衛隊一名低級軍官發誓說“越南一定會反擊”的形象鼓動民眾采取反華行動，而越南總理阮晉勇毫無顧忌地通過群發短信的方式支持蔓延全國的排華暴動。越南還以學術研究為幌子、充分利用各種南海問題國際性會議宣傳其南海主張，給國內民眾造成“國際社會普遍認同越南南海主張”的假象。

為進一步強化“南海諸島主權屬越”，除了通過《海洋法》等舉措外，越南甚至重新定位南越政權的法理地位，為越南侵占南海尋求合法性依據和輿論支持。越南還力圖強化其歷史上的獨立地位，為其阮朝時代管理南海島嶼尋找主權行使依據。實際上，越南歷史上的阮朝時期還是中國清朝的藩屬國，何來獨立主權？

2.2 越南南海政策具有強烈的經濟動機

越南革新開放以來經濟發展迅速，對油氣資源的需求加大，向海洋要經濟效益成為其內在需求。2010年海洋經濟及相關產業占越南國內生產總值(GDP)的47%～48%，③“外媒關注越南海洋戰略核心：已取得顯著成績”，中新網，2010 年 8 月 12 日，http：／／www.chinanews.com／hb／2010／08-12 ／2464468.shtml。海洋經濟成為越南經濟中最為重要的一部分。另外，越南北部、中部、南部和九龍江三角洲這四個重點經濟區均是沿海地區，占全國財政總收入85%以上，其經濟主體是海洋經濟，其中南海油氣產值比重極高。

南海的油氣資源和漁業資源是越南海洋經濟的主體。越南力圖立足于自主能力不斷發展基礎上引入美國、日本等大國油氣公司搞聯合開發。面對中國等在南海諸島區域資源開發的迅猛勢頭，越南考慮加大對這些產業的發展投入、加快發展速度。2017年以來越南數度在萬安灘南海深海海域冒險勘探油氣資源，兩度(2017年和2019年)長時間與中國危險對峙。同樣，為了捕獲更多的海魚，越南漁民經常違法侵入中國海域，也時常出現在印尼等海域。而在自己聲稱擁有獨占權益的海域，越南針對他國暴力執法現象越來越嚴重。越南還大力發展南沙海上旅游業等海洋新興產業，不僅服務于政治需要，也借此優化海洋產業結構。④“越南將海洋旅游作為未來10年旅游重點發展方向”，中國駐胡志明市總領事館經濟商務處，2010年11月19日，http：／／hochiminh.mofcom.gov.cn／aarticle／jmxw／201011／20101107255101.html。

2.3 越南南海政策依賴美國等域外大國的支持

越南南海政策與中國存在沖突，其深入推進會與中國正面對抗，以社會經濟發展為重的越南并不希望因此而付出巨大的代價。冷戰后期與中國對抗的慘重教訓使得越南認識到，如果不得不和中國對抗，一定要借助域外大國。隨著中國崛起，美國近年先后實行“亞太再平衡”“印太戰略”，這些由美國主導、以美日同盟為基礎的既有輻軸機制并沒有對中國予以包容。在此背景下，越南南海政策借機謀求美國等域外大國的支持。

如前所述，2010年以來，越美關系不斷升溫。在美國的直接影響下，越南和日本關系也不斷提升。正是依仗美國、日本的切實支持，越南才敢于挑起南海“981”鉆井平臺沖突。在該沖突期間，得到美日支持的越南認為，其南海政策的持續推進不能離開前者的支持。

越南南海政策的核心是開發南海油氣資源，但由于相關區域有海洋爭端，很多外國油氣公司難以參與合作開采。為此，越南不惜在2014年11月以極其優惠的合作條件吸引美國埃克森美孚公司與其達成聯合開發“藍鯨”天然氣田合同，與俄羅斯的油氣合作也注意將日本引入進來。憑借美日油氣公司的直接參與，越南加大非法開發南海油氣資源力度，由此直接造成2017年和2019年在萬安灘兩度長時間與中國危險對峙。

除此之外，越南還非常注意發展與美日等在安全方面的合作。在越南的努力下，美國不僅最終解除對其武器禁售，向其提供“漢密爾頓”級巡邏艦，還向其推銷SC-130J反潛巡邏機。①參見田劍威：“美向越南推銷‘海大力神’巡邏機”，《中國國防報》，2016年4月25日。日本則向越南提供更加先進的巡邏艇。由于和美國、日本安全合作水平提高，互信增加，美國、日本軍艦時常出現在越南軍港，美國航母時隔43年后也再訪越南。也由此，越南初步建立起有一定戰略威懾力的“反介入”軍事力量，②“越南購潛艇加強與俄印合作，將改變南海戰力格局”，中新網，2015 年 2 月 2 日，http：／／www.chinanews.com／mil／2015／02-02 ／7024710.shtml。大體又具備了與中國在南海行政執法對峙的實力。

2.4 越南南海政策注意利用中越關系大局

中國是越南南海問題的最主要當事方，是越南穩定繁榮發展的關鍵性外部力量和越南一直聲稱的最重要的外交對象。積極發展與中國的全面關系、共同協商和處理兩國間的南海問題是越南管控南海局勢、有效推進南海政策最主要也是最直接的辦法。作為與中國接壤且同為社會主義制度的國家，越南在經濟上已經形成對中國的依賴，這也是革新開放以來越南經濟社會不斷取得發展的重要原因。雖然越南力圖通過強化與美日等的關系來維持其南海非法所得利益，但越南也避免走得過于極端。中越邊境戰爭的慘痛教訓使越南也意識到，期望其他大國替自己火中取栗、承擔所謂盟國責任完全不現實。

對于越南來講，利用中越關系大局，最重要的是恰當處理國內的民族主義因素、適當運用大國平衡政策，只有在這兩個方面取信于中國，與中國的全面關系才更穩定，才更有利于其在南海問題上搞小動作。南海“981”鉆井平臺沖突釋放了越南最為極端的民族主義因素，其力量不僅在很長時間里左右了越南的南海政策，甚至一度偏離了大國平衡政策、有聯美日制華的傾向。2016年越共十二大給這種傾向基本畫上了句號，素來親美、對華強硬的阮晉勇總理從此退出越南政壇，而穩健保守的阮富仲不僅連任越共總書記、還隨后兼任越南國家主席，成為越南國內事實上最有權威的領導人。之后，越南領導人出訪美國、日本等大國前后，必然會有同一級別的領導人出訪中國。越南的這種外交安排，其實質是讓中國放心，說明越南不會采取極端性舉措傷害中越關系。當然，這并不意味著越南會在南海利益上采取單方面的原則性妥協政策。③越南并非完全不愿意和中國協商解決南海問題，只是雙方當下更多的注意力在“南海行為準則”談判問題上。越南依然會在南海問題上和中國有摩擦，有時甚至是激烈的、歷時較長的對峙；只是這些激烈的對峙只限于事發區域，不會延伸到國內挑起無法控制的民族主義，也不會擴大到國際層面，特別是著力將美國、日本等引入以制衡中國。畢竟，南海“981”鉆井平臺沖突的結束根本上取決于中國對中越關系大局的考量，而非美國的介入。

需要注意的是，越南也在采取舉措，力圖降低對中國的依賴，如經濟上，越南不斷深化與美國、日本的關系，提升美國、日本在越南經濟中的影響力；政治上，“主動融入國際社會”的總體戰略不斷深化，①具體情況參見宋曉森、于向東：“越南對美國印太戰略的認知與應對：以‘融入國際’戰略為中心”，《南洋問題研究》，2020年第2期，第117-132頁；“越共中央政治局關于融入國際的決議”，越南社會主義共和國中央政府門戶網站，2019年4月13日，http：／／cn.news.chinhphu.vn／Home／越共中央政治局關于融入國際的決議／20194／26647.vgp。與中國漸行漸遠趨勢明顯，與美國、日本的聯系則不斷深化。

三、越南南海政策的動因

實現海洋強國、海洋富國是越南南海政策戰略目標。越南南海政策是定位于國家戰略層面的海洋性政策，是因應國內外機遇與挑戰的產物。

3.1 越南南海政策是其國內經濟政治發展的客觀要求

越南擁有3200多公里海岸線，其地形狹長，最為狹窄處不足50公里。在漫長的歷史中，越南對海洋一直有嚴重的依賴。殖民地時期，法國實力強大的海軍使得越南的殖民地文化中具有極深的海洋烙印。革新開放以來，越南經濟發展迅速，社會活力不斷增強，海洋文化復興。在此背景下，2007年1月《到2020年越南海洋經濟戰略》提出，2020年越南海洋經濟和沿海地區經濟要占到其國內生產總值的53%～55%，成為海洋強國。要實現海洋經濟的大發展，越南需要和美國、日本等海洋大國積極發展關系。2010年作為東盟輪值主席國的越南加入美國主導的跨太平洋伙伴關系協定(TPP)談判。隨后，在2011年確定“主動融入國際社會”的總體戰略后，越南南海政策在東盟中積極發揮作用，成為獲取包括美國在內大國支持的主要工具。2012年越南《海洋法》認同美國南海利益，越南和美日關系迅速升溫。

越南認為，其南海政策成功與否很大程度上取決于南海海洋產業的發展，尤其是位于南海斷續線內的漁業、石油、天然氣、海底礦藏以及可燃冰等資源的開發。根據越南大陸架油氣地質報告估計，越南主張的南海地區可開采石油蘊藏量約20億噸，天然氣儲量約1萬億立方米，可燃冰儲量達690億噸油當量。②詹媛：“南沙資源知多少？”《光明日報》，2012年7月2日。越南海洋政策的核心任務就是如何安全有效地開發這些資源。因此，越南一方面通過國內《海洋法》意圖實質否定中國的南海斷續線及其依據，另一方面通過引入俄羅斯、印度、美國和日本等石油公司的辦法抗衡中國的南海維權舉措。為了有效開發這些資源，越南寧愿給這些域外大國石油公司極其優惠的合作條件也不和中國搞共同開發。

越南國內一直有一股力圖擺脫中國影響、實現本國自主獨立發展的強大力量。該政治力量成分復雜，既包括民族主義因素，也包括國內政治反對派。③Jason Morris-Jong， “ Reflectionson OilRig Crisis：Vietnamese Domestic Opposition Grows，” ISEAS Perspectives， No.43，2014.這股政治力量通過越南南海政策強化南海獨占利益的一面大力反華。盡管越南政府從國家整體利益的角度能夠對其實現有效管控，但該力量也的確一定程度制約了越南對華政策的彈性。因此，雖然越南會根據南海整體形勢的變化，在海洋利益與國家整體利益之間尋找平衡，對中國繼續采取“既合作、又斗爭”的兩面性政策；但從長遠趨勢來看，越南和中國斗爭、漸行漸遠的一面會越來越突出。④2021年2月1日越共十三大落幕，阮富仲繼續擔任總書記，越中穩定關系持續可期。盡管如此，雙方在南海問題上合作面臨的困難依然存在。越南已經形成的南北兩個權力中心格局和政治權力結構分散化的傳統在政治民主化趨勢和日益壯大的社會新興階層的助推下不斷發展，其“民主化超前”的特點通過政治屬性極強的越中南海爭端嚴格限制了中越接近的深度和廣度：越南可以和除中國外的任何國家在南海開展聯合勘探與開發。而中美貿易戰又強化了越南與美國、日本和歐洲的經貿關系。越南一直尋求與美國簽署雙邊貿易協定，2018年3月簽署《跨太平洋伙伴關系全面進展協定》(CPTPP)，2019年6月與歐盟達成《越南與歐盟自由貿易協定》。與此相比，越南在回應中國“一帶一路”倡議方面行動太少。見：潘金娥：“越南政治權力結構特征探析”，《當代世界與社會主義》，2017年第6期，第60-67頁；成漢平：“越南權力結構歷史性變化與中越海上聯合開發探索”，《東南亞研究》，2019年第5期，第58-71頁。

3.2 越南南海政策與中國南海維權政策有密切聯系

2009年的“無暇號”事件和中國向聯合國正式發布斷續線的照會，意味著中國南海維權政策正在微調。2010年“南海核心利益說”引發的局勢震蕩表明，中美南海博弈無法避免。①曾勇：“‘南海核心利益說’再思考”，《南洋問題研究》，2018年第4期，第1-16頁。21世紀是海洋的世紀，擁有漫長海岸線且已經成為世界第二大經濟體的中國已經具備了推行國家海洋戰略的客觀條件。2010年10月中共中央關于“十二五”規劃建議提出重視海洋、“制定和實施海洋發展戰略，提高海洋開發、控制、綜合管理能力”。這標志著，已經完全具備實施國家海洋戰略條件的中國將運用國家意志，堅定不移地推進面向海洋的國家戰略。“保障海上通道，維護我國海洋權益”已經成為當時中國推進海洋戰略的當務之急。在美國深度介入南海問題意在牽制中國崛起的背景下，中國唯有強化南海維權舉措才能為中國國家海洋戰略的逐步推進打下堅實基礎。

2011年以來，標志著中國海空軍實力出現質的飛躍的F20隱形戰機問世、極具戰略意義的“遼寧”號航母海試、代表世界先進水平的半潛式鉆井平臺“海洋石油981”號出塢海試。這表明我國強化維護南海權益的時機已經成熟。2012年黃巖島事件意味著南海維權政策微調基本完成，中國進取性南海維權逐步推進。②張潔：“黃巖島模式和中國海洋維權政策的轉向”，《東南亞研究》，2013年第4期，第25-31頁。2012年11月中共十八大報告提出：提高海洋資源開發能力，發展海洋經濟，保護海洋生態環境，堅決維護國家海洋權益，建設海洋強國。在“建設海洋強國”的戰略指引下，中國南海維權政策的戰略屬性不斷顯現。中國堅決反對菲律賓單方面提交國際仲裁，采取強力舉措挫敗菲律賓長期占據仁愛礁企圖，強化南海行政執法，果斷推進南海島礁建設并堅決反對美國以南海“航行自由”為名威脅甚至侵犯主權。同時，中國推出“21世紀海上絲綢之路”倡議，并和馬來西亞、印尼與菲律賓等對接順利，中國還積極和東盟開展“南海行為準則”談判且進展順利。在此過程中，中國南海維權的物質手段、堅定意志與戰略智慧充分展現。③曾勇：“2012年來三次南海維權斗爭研究”，《太平洋學報》，2019年第5期，第40-57頁。

中國南海維權政策是“建設海洋強國”不可分割的一部分，是因應新局勢的主動選擇。中國南海維權政策要承擔的使命具有戰略性色彩，越南只不過是其中較小的方面。但是，對于越南而言，中國南海系列維權舉措使其倍感壓力。比中國弱小的越南此時不可能像21世紀之初那樣坐擁對南海海域的持續控制權，不斷發展的中國海軍不僅很快完全具備對南沙海域的全域優勢作戰能力，而且在南沙島礁建設完成后形成對整個南沙海域的主導權。中國在東南亞展開的系列經濟舉措也讓越南南海問題國際化舉措逐漸喪失地區支持。面對中國持續的南海維權舉措，越南必須發展相應的南海政策加以應對。

3.3 美國深度介入南海給越南南海政策提供了有利的外部環境

2009年7月美國高調宣布“重返亞太”，當時南海問題正因大陸架劃界爭議而激化。鑒于中國的實力地位，越南、菲律賓等東盟國家向美國表示，希望美國牽制中國。2010年發源于美國的“南海核心利益說”加劇南海緊張局勢。當年7月美國國務卿希拉里發表“南海問題關系美國國家利益”的講話，反對中國的斷續線及其依據，實質上支持菲律賓、越南等的南海立場。而美國大力推動的跨太平洋伙伴關系協定(TPP)談判指向中國參與的東亞合作，美國立足于實力基礎制約中國在東南亞發展的意圖昭然若揭。在2011年11月召開的亞太經合組織峰會和東亞峰會上，美國借助南海問題支持東盟一致對華。就外交上而言，美國成功運用南海問題組成針對中國的東盟團結陣線，使中國處于被動局面。從安全上看，美國通過與澳大利亞達成的駐軍協定向東盟成員國和中國發出信號：美國已經采用軍事措施影響南海局勢。

美國的系列舉措對于越南而言無疑是良好的機遇。“南海核心利益說”的廣為謬傳也讓菲律賓、越南等國基本放棄了中國南海政策會“軟化”的想法。越南南海政策加緊推進，積極布局，積極加入跨太平洋伙伴關系協定(TPP)談判，迅速發展與美國的全面關系，并挑起南海“981”鉆井平臺沖突。

2015年10月的“拉森”號事件標志著中美南海直接博弈拉開序幕。美國以南海“航行自由”為名威脅乃至侵犯中國南海主權，迫使中國直面與美國的博弈。中美在南海的正面博弈使得越南對于美國的利用價值更高。“南海仲裁案”后，越南成為美國在南海問題上唯一可以同中國對抗的地區“代理人”。而越南從推進其南海政策角度出發，也愿意承擔該角色以獲得更多利益。特朗普執政以來，美國南海政策強化了同中國的博弈，力圖通過越南左右“南海行為準則”談判內容和進程，一再爭取越南加入美印日澳“四方安全對話”，并希望以“一帶一路”的替代性方案拉攏包括越南在內的東南亞國家。①蔡祖丞：“特朗普政府‘印太’戰略在東南亞的實施及其反響”，《戰略決策研究》，2019年第5期，第74-86頁。越南利用這種有助于其南海政策的趨勢，不斷密切與美國的關系以維護其在南海的重大經濟利益。

四、越南南海政策實施的成效

越南南海政策的目標是實現海洋強國、海洋富國，實現該目標首先得維護好其南海既得非法海洋權益。在此之上，越南才能具體地推進南海的資源開發以及相關海洋產業的發展。從這個角度來看，評估2012—2019年越南南海政策實施的成效有兩個維度：非法權益維護和海洋強國、富國。

4.1 就其南海非法權益維護的基本性目標而言，越南受到一定的挫折

2009年以來中國南海維權政策的調整使得越南倍感壓力，為統一認識，2011年底越南最高層啟動《中國的崛起及越南面臨的若干問題研究工程》項目，并于2013年完成。就南海非法權益維護而言，該項目認為，對于已經完全處于中國控制的西沙群島及其附近海域，越南已經沒有任何可能“奪回”，而未來10年南沙群島依然是越南可以維護的。因此，該項目建議，在聲明不放棄越南“主權利益”的前提下，在西沙群島問題上，越南應該以靈活務實態度最大限度地維護己方利益；對于南沙群島問題，越南的首要目標就是維護現狀，利用有利的國際形勢和大國支持，同中國達成維持現狀的解決方案。②趙衛華：“《中國工程》與越南的雙向制衡戰略”，《中國周邊外交學刊》，2015年第一輯，第209-227頁。該項目并沒能彌合越南高層在南海問題上的分歧，強硬派依然力圖引美抗華。南海“981”鉆井平臺沖突期間，越南強硬派利用民族主義因素力圖迫使中國讓步，雖然其企圖最終沒能得逞，但被綁架的溫和派也不得不對華示強。這也使中國認識到，讓越南政府認清現實、采取務實政策的方式只能是更加堅定地采取強硬舉措維護中國在南海的合法權益。

面對中國更具針對性的島礁建設維權舉措，早就開展大規模島礁建設的越南難以合理反對。而中國在南沙的島礁建設必然是以更大程度合法合理維護其在南沙的權益為目的，這對于急于開發南沙深海區油氣資源的越南而言顯然是巨大的現實“威脅”。此前，南海斷續線內越南和俄羅斯等國的油氣合作較少受到中國的直接阻礙，現在具備物質基礎的中國完全可以隨時通過行政執法方式維護自身合法權益。2017年以來，越南在南海斷續線內開展的油氣項目基本都被中國強力中止，而中國對西沙海域的控制比2014年南海“981”鉆井平臺沖突期間更加嚴密牢固。③Robert Sutter， Chin-Hao Huang， “China-Southeast Asia：Beijing Leads Regional Agenda， Rejects US Challenges，” Pacific Forum，January 2020.與2012年相比，雖然來自國際社會的支持比以前更加有力，但越南依然事實上喪失了大規模干擾中國在西沙群島進行主權活動的能力，而且在南沙海域也難以牢固維護現狀。④這方面論述是結合南海“981”鉆井平臺沖突和萬安灘事件的研究而得出的。參見曾勇：“南海‘981’鉆井平臺沖突折射的越南南海政策”，《當代亞太》，2016年第1期，第124-153頁；王道征、曹亞雄：“萬安灘事件與越南的南海政策走向”，《東南亞研究》，2020年第4期，第19-41頁。

4.2 就海洋強國、海洋富國目標而言，越南南海政策取得了不小的成績

2018年10月越共中央通過《到2030年、遠景2045年越南海洋經濟可持續發展戰略》決議。該決議指出，自實施越南海洋戰略以來，越南海洋經濟取得突破性進展。據統計，2007—2017年越南沿海28省市的國內生產總值貢獻率保持在60%以上，純海洋經濟產業產值占10%，越南海洋經濟增速達10%以上，17個海洋經濟區發展良好，海洋旅游業、油氣產業和海洋漁業貢獻較大，同時也面臨近海漁業陷入困境、近海油氣產業枯竭等問題。①王怡辰：“越南海洋經濟發展情況及未來趨勢”，中國—東盟研究院，2019 年 11 月 23 日，https：／／mp.weixin.qq.com／s／fXvJP6wHUBDQHAzt901rTQ。2012—2019年，越南國內生產總值從1558億美元增加到2619億美元，8年間增長了約1061億美元，增長率為68.1%。②“2019年越南外貿總額為5169.6億美元，GDP約2600億美元”，中國—東盟自由貿易區商務門戶網，2020年2月18日，http：／／www.cn-asean.org／jjhz／jjdt／202002／t20200218＿922334.html。

經濟迅猛增長的同時，越南的海上力量也有了質的改觀。到2019年底，越南海軍中由6艘“基洛”級潛艇構成的潛艇編隊已經成軍，4艘“獵豹”級護衛艦和2艘“西格瑪”級護衛艦已經入列，45架蘇30戰機列裝。另外，還有不少于50枚“俱樂部”潛射導彈。2018年9月8日越南和俄羅斯再次簽署10億美元軍售大單。③“越南與俄羅斯達成10億美元的軍售大單”，國防科技大數據智能情報平臺，2018 年 10 月 16 日，http：／／www.dsti.net／Information／News／112119。根據俄羅斯國際軍貿分析中心的數據，2009—2016年越南武器裝備進口約74.88億美元。越南的海空軍實力在東南亞已經首屈一指。同時，越南海上準軍事力量建設一直以能與中國長時間對抗為標準，一直不遺余力建設海岸警備隊。2014年以來，越南投入5.4億美元用于海岸警備隊發展，還從日本、美國獲得大量性能優異的巡邏艇，其中包括3000噸級的“漢密爾頓”級先進巡邏艦1艘。盡管如此，越南的海上力量遠不能和中國相抗衡。相反，由于越南高估了自己的力量及相關國際形勢，2017年以來數次挑釁中國都沒有實質性收獲。

總而言之，越南南海政策就維護其非法權益的目標而言，盡管做出很多努力，但依然面臨挫折；就海洋強國、海洋富國目標來看，越南的南海政策取得了不小的成績，同時也還有不足。當下，盡管越南的南海政策依然在中美之間奉行平衡政策并且在外交上堅持“三不”政策，④越南外交“三不”政策：不參加任何軍事集團或與任何國家結成軍事聯盟、不準任何外國在越南設立軍事基地或使用越南領土攻擊他國、不依靠一個國家反對另一個國家；2019年越南國防白皮書增加到了“四不”政策，添加的政策為：不在國際關系中使用武力或者威脅使用武力。參見：“2019年越南國防白皮書：透明化越南國防政策和潛力”，越南人民軍隊網，2019年11月26日，https：／／cn.qdnd.vn／cid-6126／6127／nid-565821.html。但越南依然力圖憑借大國支持，在中越關系不破局的前提下使其海洋利益最大化。⑤2019年10月15日阮富仲表示，要從戰略角度處理維護發展環境和國家獨立主權問題，決不在領土主權問題上讓步。筆者認為，2017年以來，中越有過至少兩次比較嚴重的對峙，但卻沒有引發越南國內激烈的民族主義和美國等的強烈干預，充分表明了越南在南沙島礁主權問題上的基本立場與策略。參見：趙衛華：“越南在南海新動向與中越關系走勢”，《邊界與海洋研究》，2020年第1期，第107頁。

五、結 語

2012年以來越南的南海政策，是在南海局勢緊張、復雜且反復的情況下不斷推進的。為實現海洋強國、海洋富國的國家戰略目標，越南南海政策力圖強化對其南海既得非法權益的維護，充分調動國內外積極因素，同時盡最大努力維護利用中越關系大局。越南的南海政策不同于其海洋政策，南海政策的主要著眼點在于維護南海既得非法權益同時推進南海海洋產業的發展。

推進越南南海政策的這8年，也是越南經濟快速發展的8年。這段時期既不同于2007年越南國家海洋戰略提出以后的那段時期，也和2021年越共十三大開啟的“新時期”有很大區別。曾經可以同時大體有效運作的對華、對美關系以及國內關于南海問題的大體一致認識，在美中競爭關系惡化趨勢下都將有可能出現重大變化。未來，越南深入推進國家建設的總體目標不會改變，但其南海政策是否會大體延續或有不利于中國的變化、變化的具體程度以及范圍如何等還是未知之數。2021年2月1日閉幕的越共十三大表示將繼續推進其十二大以來的外交政策，顯示越南不太可能激化南海爭端。中國要未雨綢繆，在深入研究過去越南南海政策的基礎上對其作出準確、完整、全面、系統的預判，以服務于中國進一步的南海維權乃至更大范圍的對外關系。