中國與太平洋島國旅游外交：歷史基礎、現實動力與路徑選擇

王桂玉

(1.中央民族大學，北京100081；2.聊城大學，山東 聊城252000)

2015年，國家旅游局首次以官方名義正式提出“旅游外交”，①參見金濤：“旅游外交的概念、作用及重點工作”，《中國旅游報》，2017年5月16日，第3版；楊勁松：“旅游外交內涵辨析、當前問題分析和提升建議”，載中國旅游研究院主編：《中國旅游評論：2020第二輯》，中國旅游出版社，2020年版，第127-128頁；項文惠：“旅游外交的形成、內涵和變化”，《國際展望》，2020年第5期，第109-110頁。并于“十三五”期間進行大力推進。②李飛：“論旅游外交：層次、屬性和功能”，《旅游學刊》，2019年第3期，第113-124頁。伴隨中國出入境旅游市場的蓬勃發展，③鄒統釬、胡瑩：“旅游外交與國家形象傳播”，《對外傳播》，2016年第5期，第22-24頁。旅游外交在國家對外關系中發揮的作用越來越顯著。實踐證明，在雙邊關系順暢時，旅游外交是發展國家關系的加速器；在雙邊關系不暢時，旅游外交可作為改善國家關系的潤滑劑；④王鵬飛、魏翔：“旅游外交與構建我國新型國家關系問題探析”，《現代管理科學》，2017年第12期，第109-111頁。當雙邊關系惡化時，旅游外交可發揮減速器的作用，通過對出境旅游進行限制來達到外交對抗的效果。學界圍繞旅游外交的概念內涵、①參見金濤：“旅游外交的概念、作用及重點工作”，《中國旅游報》，2017年5月16日，第3版；楊勁松：“旅游外交內涵辨析、當前問題分析和提升建議”，載中國旅游研究院主編：《中國旅游評論：2020第二輯》，中國旅游出版社，2020年版，第127-128頁；項文惠：“旅游外交的形成、內涵和變化”，《國際展望》，2020年第5期，第109-110頁。層次功能、②李飛：“論旅游外交：層次、屬性和功能”，《旅游學刊》，2019年第3期，第113-124頁。旅游外交與國家形象建構與傳播、③鄒統釬、胡瑩：“旅游外交與國家形象傳播”，《對外傳播》，2016年第5期，第22-24頁。旅游外交與構建中國新型國家關系④王鵬飛、魏翔：“旅游外交與構建我國新型國家關系問題探析”，《現代管理科學》，2017年第12期，第109-111頁。等問題進行了探索，并對中國開展與吉爾吉斯斯坦、巴基斯坦、瑞士等國家的旅游外交進行了案例研究。⑤參見張瑛、劉建峰：“中國開展吉爾吉斯斯坦旅游外交的戰略思想及路徑選擇”，《中央民族大學學報(哲學社會科學版)》，2018年第4期，第54-61頁；胡敏、曹茲綱、王杰：“以旅游外交助力中巴經濟走廊的心理認同”，《新疆社會科學》，2016年第6期，第79-82頁；陳涵：“中瑞旅游外交與國家形象建構”，《傳播力研究》，2020年第4期，第27-29頁。

值得注意的是，之前的研究是在全球，特別是中國旅游業大發展的背景下進行的，而如今在應對新冠肺炎疫情國際旅游受限導致國際旅游業遭受重創的新形勢下，旅游外交會有何不同？本文重點關注外交地位突出且迫切需要旅游業復蘇的太平洋島國⑥太平洋島國指具有獨立主權的斐濟、薩摩亞、巴布亞新幾內亞(巴新)、瓦努阿圖、密克羅尼西亞聯邦(密聯邦)、庫克群島、湯加、紐埃、所羅門群島、基里巴斯、帕勞、馬紹爾群島、圖瓦盧、瑙魯共14個國家，也是本文的重點研究對象。其中，前10個國家與中國建交，后4個國家尚未與中國建交，而與臺灣地區“邦交”。(以下簡稱島國)，從中國與太平洋島國(以下簡稱中太)旅游外交的歷史基礎出發，明確新形勢下中太旅游外交的現實動力，并探索其實施的有效路徑。新形勢下發揮旅游外交的先行先導、先聯先通作用，對服務國家整體外交和推進中國與太平洋島國關系具有十分重大的意義。

一、旅游外交的概念界定

1.1 概念評述

概念是研究開展的起點和主線。官方雖提出旅游外交，但未給出具體定義，旅游外交的概念一直是近年來學界研究探討的重要內容，到目前仍未達成共識，基本包含以下三種觀點：

其一，泛指一切旅游對外交往和活動的綜合論。⑦楊勁松：“旅游外交內涵辨析、當前問題分析和提升建議”，載中國旅游研究院主編：《中國旅游評論：2020第二輯》，中國旅游出版社，2020年版，第127-128頁。王興斌較早提出了旅游外交的內涵，認為旅游外交既包括國家間旅游官方機構的交往，又包括游客、旅游企業、行業組織與智力機構之間的交往；既包括文化交流，又包括旅游經營、服務和投資等經濟交流。⑧王興斌：“讓‘旅游外交’成一大亮點”，《中國旅游報》，2015年5月25日，第4版。這一內涵被學界延續較多，無論后經“官、民、商”“宏觀、中觀、微觀”，抑或是“官方、半官方、民間”等不同層次的劃分，都依托于此。該界定與早期梅毅定義的廣義的旅游外交一脈相承，即包括一切旅游對外活動：旅游者個體或業界自發開展的對外活動、業界或旅游者個體在宏觀意圖引導下有意識地開展對外旅游活動，以及國家對旅游業的宏觀利用與把握。⑨梅毅：《旅游外交與中國和平發展》，武漢大學博士論文，2006年，第8頁。此類定義涵蓋內容全面，但泛指一切，體現不出旅游外交與旅游對外活動的區別及旅游外交的本質特征。

其二，注重游客交往層面的民間論。以鄭巖、趙曉帆等為代表，將旅游外交界定為基于國與國之間游客互動而產生的一種外交行為，強調人與人之間的文化交流帶動了國與國的發展。⑩參見鄭巖：“旅游外交：國家外交新領域新亮點”，《學習時報》，2015年7月23日，第8版；趙曉帆：《旅游外交視角下環渤海灣區域入境旅游影響研究》，廣西師范大學碩士論文，2017年，第1-36頁。此方觀點強調游客的民間交往作用，對國家政府的作用只字不提或輕描淡寫，但其文章主體部分并不是研究游客交往層面的旅游外交，而更多是基于國家和政府層面的研究，前后并不一致。

其三，側重國家政府層面的官方論。其中，金濤、王鵬飛、魏翔認為，旅游外交是國際旅游合作中的國家行為。①參見金濤：“旅游外交的概念、作用及重點工作”，《中國旅游報》，2017年5月16日，第3版；王鵬飛、魏翔：“旅游外交與構建我國新型國家關系問題探析”，《現代管理科學》，2017年第12期，第109-111頁。該定義體現了國家的主體作用，但似有所混淆“旅游外交”和“國際旅游合作”二者之概念和范疇。而張瑛、劉建峰、舒光美則強調國家政府利用旅游流所形成的經濟往來、人文交流來增進國家之間、民眾之間的友誼和互信，促進國家形象的建構和價值觀的正向認同，進而保障國家利益的實現。②參見張瑛、劉建峰：“新時代大國特色外交視野下旅游外交研究”，《思想戰線》，2018年第4期，第156-164頁；舒光美：“‘一帶一路’背景下我國旅游外交管理頂層設計研究”，《旅游縱覽》(下半月)，2019年第8期，第44-46頁。該觀點既體現了官方的主體作用，又強調了外交的最終目標是實現國家利益，還反映出旅游是國家外交的手段或載體。然而需要指出的是，旅游流不僅僅是出境與入境、單向或雙向的流向問題，還存在促進流動或是抑制流動的流量問題。因此，該類定義仍有不足，或存在概念混淆，或存在界定不全等問題。

1.2 本文概念界定

北京大學國際關系學院張清敏教授認為，外交是以和平(而非軍事和戰爭)方式實施國家對外政策的工具，本質上是以和平的手段來追求國家的目標和利益；外交需要一定的資源，而各國的外交資源有所不同。③張清敏：“外交的本質與崛起大國的戰略選擇”，《外交評論(外交學院學報)》，2016年第4期，第1-34頁。旅游的和平屬性與和平話語成為外交的重要抓手；當某國經濟發展至一定水平，國民出國旅游成為一種普遍的生活方式，作為理性政府必然將旅游視為該國對外政治、經濟、文化交往中的權力資本。④李飛：“論旅游外交：層次、屬性和功能”，《旅游學刊》，2019年第3期，第113-114頁。

綜上，本文認為旅游外交是指國家政府通過制定宏觀政策或開展對外活動對本國出入境旅游進行推動或限制來落實對外政策、追求國家利益的一種外交方式。其中，旅游外交的行為主體是國家政府，行為方式是通過制定宏觀政策或開展對外活動對本國出入境旅游進行推動或限制，行為目的是落實對外政策、追求國家利益，行為性質是外交方式。其中，宏觀政策包括簽證政策、旅游協議、旅行禁令、旅行限制，以及旅行提醒等出入境旅游政策；開展對外活動包括創辦(或加入)國際旅游組織，舉辦(或參加)國際旅游會議，雙邊和多邊旅游談判及協議簽訂，境外設旅游辦事處及旅游營銷推廣，開辦旅游年活動，以及開展旅游援外項目等。

需要強調的是，其一，旅游業的工具性特征：旅游本身具有和平屬性，屬于柔性外交，其出入境旅游市場優勢及旅游產業優勢被國家政府用作外交資源或資本來實施國家對外政策，實現國家利益。其二，旅游外交的角色定位：一方面，旅游外交是國家意志的產物，具有官方性特征，國家和各級政府是旅游外交的行為主體。另一方面，企業、機構和個人是旅游外交的參與主體。全球應對新冠肺炎疫情的舉措表明，如果國家不開放邊境，跨國旅游就無從談起。邊境政策、簽證政策都是由國家和政府制定實施，換言之，出入境旅游行為是國家利益導向、政策導向的產物。因此，企業、機構和個人不是旅游外交的行為主體。其三，旅游外交與國際旅游合作的區別：國際旅游合作的實質是國際行為主體為實現旅游業發展所進行的政策協調行為。從主從關系來看，旅游外交發揮先行主導作用，側重宏觀指向；國際旅游合作處于從屬地位，在旅游外交的指引下開展工作，側重具體項目和內容；旅游外交引領并帶動國際旅游合作，反過來，國際旅游合作的開展推進能更好地為旅游外交服務，二者互為促進。從行為主體來看，旅游外交的行為主體是國家和政府，而國際旅游合作的行為主體除了國家和政府，還可包括企業和機構等。從行為目的來看，國際旅游合作的目的是謀發展，即著眼于經濟利益和文化利益；而旅游外交除此之外還有特殊的意圖，即通過調整出入境旅游政策來控制旅游流，從而配合國家安全、國民安全，以及國家間外交對抗與和解等方面，其目的除經濟和文化利益，還涉及安全利益、外交利益和政治利益等。另外，國際旅游合作在于達到行為主體雙向互利的共同目的，而旅游外交既可實現雙向互利，又可因維護自身利益而導致另一方不利，即單向制約，甚至雙向損益。

二、中國與太平洋島國旅游外交的歷史基礎

太平洋島國是中國推進“21世紀海上絲綢之路”建設的重要組成部分，是中國拓展南南合作的重點示范區域。①喻常森：“太平洋島國在21世紀中國戰略謀劃中的定位”，載喻常森主編：《大洋洲藍皮書：大洋洲發展報告(2014—2015)》，社會科學文獻出版社，2015年版，第1頁。2014年11月，習近平主席訪問斐濟并與8個建交島國的領導人舉行集體會晤，由于這是新中國成立以來中國國家元首首次正式訪問太平洋島國，首次與建交島國領導人進行集體對話，②王瑋、韓鋒、陳須隆、金燦榮：“中國外交全球戰略新布局——習近平主席出訪太平洋島國的重大意義”，《太平洋學報》，2015年第1期，第3頁。雙方重點明確了建立相互尊重、共同發展的戰略伙伴關系(以下簡稱戰略伙伴關系)。中國對建交島國政策的制定，是中國一貫奉行的對外政策③即反對霸權主義，維護世界和平，加強同第三世界的團結和合作。鄧小平著：《鄧小平文選 第二卷》，人民出版社，1994年版，第415頁。的具體和深化。2018年11月，習近平主席訪問巴布亞新幾內亞(下文簡稱巴新)并同建交島國領導人舉行第二次集體會晤，將雙方關系提升為相互尊重、共同發展的全面戰略伙伴關系(以下簡稱全面戰略伙伴關系)，進一步明確了中國對建交島國的政策。中太旅游外交是中國、太平洋島國旅游業發展，以及雙方關系發展的時代產物，已有十多年的歷史，在落實中國對建交島國政策與處理中太關系方面發揮了至關重要的作用。

2.1 開端：中國加入區域旅游組織和雙方制定宏觀政策

2004年，中國以首個域外大國身份加入南太平洋旅游組織(SPTO)，④南太平洋旅游組織(SPTO)包括美屬薩摩亞、庫克群島、密克羅尼西亞聯邦、斐濟、法屬波利尼西亞、基里巴斯、瑙魯、馬紹爾群島、新喀里多尼亞、紐埃、巴布亞新幾內亞、薩摩亞、所羅門群島、東帝汶、托克勞、湯加、圖瓦盧、瓦努阿圖、瓦利斯和富圖納群島、拉帕努伊島和中國等21個政府成員，以及約200個私營部門成員。中國是加入該組織的第13個政府成員，同時是該地區之外的第一個也是唯一一個大國成員。拉開了中國與太平洋島國旅游外交的序幕。自此，中國陸續同建交島國簽署中國旅游團隊赴島國旅游實施方案的諒解備忘錄，除紐埃之外的9個建交島國均被批準為中國公民組團出境旅游目的地。同時，太平洋島國積極推出針對持普通護照中國公民的入境便利政策。在10個建交島國中，除了于2019年9月建交、復交的所羅門群島和基里巴斯以外，其余8個島國均對中國公民免簽或落地簽；另外，非建交島國帕勞和圖瓦盧對中國公民落地簽。中太旅游外交的初期主要通過加入區域旅游組織和制定宏觀政策來引導中太旅游往來，促進雙方友好關系發展。正如習近平主席指出的，“國之交在于民相親，民相親在于心相通”，“旅游是傳播文明、交流文化、增進友誼的橋梁”，“旅游是增進人們親近感的最好方式”。

2.2 發展：雙方國家領導人推動中太旅游外交大發展

自2014年中國與建交太平洋島國建立戰略伙伴關系之后，雙方國家領導人不斷推進中太旅游外交進程。2015年7月，習近平主席派國家旅游局局長擔任國家主席特使出席湯加圖普六世(Tupou VI)國王加冕典禮，這是新中國成立以來國家旅游局局長首次以國家主席特使的身份出訪，而對象國正是太平洋島國，凸顯了中太旅游外交在中國與太平洋島國整體外交中的重要地位。圖普六世國王稱贊，中方帶去的百名旅行商考察和千名中國游客訪湯計劃⑤該百名旅行商考察是中國旅游業界第一次大規模赴湯加考察，于2015年6月25日至7月30日由國家旅游局分批組織完成；千名中國游客訪湯計劃于次年成行。是習近平主席最了解湯加王國需要而送給湯加的一份“厚禮”。⑥吳俊：“一次務實友好的‘外交之旅’”，《中國旅游報》，2015年7月10日，第1版。2016年，載有2 000多名中國游客的中國首個46天環南太平洋郵輪抵達太平洋島國之時，引起廣泛反響，湯加王國王儲圖普托阿·烏庫卡拉拉(Tupouto'a'Ulukalala)、首相阿基利希·波西瓦(Akilisi Pohiva)、瓦努阿圖總理夏洛特·薩爾維(Charlot Salwai)等多國領導人親自迎接。同年，李克強總理出席首屆世界旅游發展大會①首屆世界旅游發展大會由中國政府和聯合國世界旅游組織共同主辦，于2016年5月18日至21日在北京舉行，是中國首次主辦的世界級旅游盛會。開幕式并致辭，瓦努阿圖副總理兼旅游商務部部長喬·納圖曼(Joe Natuman)參會并在高峰論壇環節發表了主旨演講。時至2018年，中太雙方國家領導人第二次集體會晤在確定全面戰略伙伴關系的同時，達成了舉辦2019年“中國—太平洋島國旅游年”(以下簡稱中太旅游年)的重要共識。2019年4月1日，國家主席習近平、庫克群島總理亨利·普納(Henry Puna)、斐濟總理喬薩亞·沃倫蓋·姆拜尼馬拉馬(Josaia Voreqe Bainimarama)等領導人向“中太旅游年”開幕式致賀詞、賀電。這一時期，中國是世界第一大出境旅游客源國，出境旅游市場和旅游產業優勢凸顯，因而其作為重要的外交資源，服務國家對外政策，而國家領導人的高度重視大大推動了中太旅游外交的發展。

2.3 推動：民間參與旅游外交捍衛國家利益

在未與中國建交的4個太平洋島國中，帕勞與中國的關系備受關注。帕勞是14個太平洋島國中最依賴旅游業的國家之一，旅游業及相關服務業收入曾占帕勞國內生產總值(GDP)的80%以上。②李德芳編著：《帕勞》，社會科學文獻出版社，2017年版，第97-100頁。帕勞憑借優越的旅游資源、較近的地理位置優勢和直航便利，對中國游客獨具吸引力。帕勞不在中國公民組團出境旅游目的地之列，但由于帕勞對中國公民落地簽，特別是2014年11月帕勞太平洋航空公司開通香港至帕勞的直達航線以來，到帕勞旅游的中國大陸游客迅速增多。據南太平洋旅游組織報告顯示，2013年之前，帕勞接待的日本、韓國游客居多，中國臺灣地區游客也占據一部分市場。而2014年，帕勞接待中國大陸游客39 383人，占帕勞游客接待總量的28%，中國自此超過日本，成為帕勞第一大客源市場。2015年，中國大陸游客猛增到87 058人，占帕勞游客接待總量的53.8%。然而2016年，因臺灣地區第三次政黨輪替以及蔡英文不承認“九二共識”，該年前往帕勞的中國大陸游客大幅減少至64 990人。2017年，中國游客量繼續降至57 866人，比2015年減少三分之一，但仍占帕勞游客接待總量的47.4%。③由作者根據南太平洋旅游組織報告數據整理而成，本文均采用修正數據。 參見 South Pacific Tourism Organization，https：／／corporate.southpacificislands.travel，訪問時間：2019年11月10日。2018年，帕勞總統湯米·雷門格紹(Tommy E.Remengesau Jr.)的立場重申引起中國民眾強烈不滿，游客驟減，導致專營中國香港往返帕勞航線的帕勞太平洋航空公司嚴重虧損，并于2018年8月底被迫停運。不僅如此，帕勞國內諸多旅行社、酒店、餐館和游船因而閑置，華人投資建設的旅游項目暫停施工，帕勞旅游業遭受沉重打擊。帕勞總統就此特向美國和日本請求援助，以幫助其旅游業。④“帕勞為應對中國‘旅游禁令’求助美日”，《環球時報》，2018 年 7 月 27 日，https：／／m.huanqiu.com／article／9CaKrnKaNuT。該旅游外交事件體現了中國龐大的出境旅游市場作為外交資本在捍衛國家利益中所發揮的重要作用。

2.4 “里程碑”：2019“中國—太平洋島國旅游年”

2019年4月1日啟動的“中太旅游年”成為中太旅游外交頂層設計的重要成果，是中太旅游外交的“里程碑”事件。“中太旅游年”系列活動及取得的成效主要有：(1)通過2019年4月在薩摩亞阿皮亞舉辦的“中太旅游年”開幕式，以及11月在中國昆明舉辦的中國國際旅游交易會開館儀式暨“中太旅游年”閉幕式，向世界展示太平洋島國的獨特魅力，使太平洋島國旅游成為業界、媒體及民眾關注的熱點，知名度大大提升。(2)在薩摩亞阿皮亞、斐濟楠迪、中國昆明舉辦數場大規模旅游業界交流洽談會，推動太平洋島國與中國各省及世界各國的旅游企業和政府機構開展深度旅游交流與合作。(3)在中國廣東省和海南省為來自7個太平洋島國和南太平洋旅游組織的數十名旅游部門官員和企業高管開班培訓，分享管理方法和實踐經驗，促進中國旅游經驗“走出去”。(4)2019年11月至2020年1月，第二艘環游南太平洋郵輪搭載2 382名中國游客，歷時53天，深度游覽太平洋島國等國家和地區，加強了中國與島國的民間交流和友誼。(5)在“中太旅游年”框架下，中華人民共和國文化和旅游部為島國編寫了《中國—太平洋島國旅游市場合作與開發戰略規劃》，同時南太平洋旅游組織啟動了“中太旅游發展2020—2024”倡議，為未來雙方旅游合作指明了方向。“中太旅游年”的成功舉辦，是雙方國家領導人重視、政府統籌、旅游業界和民眾積極參與的共同結果。“中太旅游年”將中太旅游外交推向高潮，對中太關系發展產生了重大推動作用。

三、中國與太平洋島國旅游外交的現實動力

“中太旅游年”剛剛結束，新冠肺炎疫情來襲。自2020年1月底世界衛生組織(WHO)宣布新冠肺炎疫情為“國際關注的突發公共衛生事件”以來，截至5月11日，全球217個旅游目的地全部出臺了針對國際旅客的旅行限制政策，其中72%的目的地向國際游客關閉了邊境；①“世界旅游組織：全球217個旅游目的地100%對國際游客實施旅行限制”，聯合國新聞網，2020年 5月 11日，https：／／news.un.org／zh／story／2020／05／1057042。截至同年11月1日，全球仍有27%的旅游目的地對國際游客完全關閉邊境，其中邊境關閉最多的地區是亞洲和太平洋地區，該區59%的目的地保持邊境完全關閉。②“COVID-19 Related Travel Restrictions： A Global Review for Tourism，” Eighth Report， UNWTO， December 2， 2020， https：／／webunwto.s3.eu-west-1.amazonaws.com／s3fs-public／2020-12／201202-Travel-Restrictions.pdf.受此影響，世界國際旅游業遭遇了自1950年有記錄以來最嚴重的危機。據世界旅游組織(UNWTO)最新數據，2020年全球國際旅游者(入境過夜游客)比2019年減少了10億人次，降幅高達74%，這意味著世界國際旅游收入(出口收入)損失約1.3萬億美元，是2009年全球經濟危機所造成損失的11倍以上；也意味著國際旅游業已回到30年前的水平；預計國際旅游業可能需要兩年半至四年時間才能恢復到2019年的水平。③“World Tourism Barometer，” UNWTO， January 2021， https：／／www.unwto.org／unwto-world-tourism-barometer-data.而國際旅游業是多數太平洋島國的支柱產業，④葉芳、吳高峰：“南太平洋島國經濟運行軌跡分析(2004—2013)”，《廣東外語外貿大學學報》，2016年第4期，第48-51頁。其中帕勞、瓦努阿圖、斐濟這三個島國位列世界上20個最依賴旅游業的經濟體。⑤Terence Wood， “What Will COVID-19 Mean for the Pacific： A Problem in Four Parts，” DEVPOLICY， March 30， 2020，https：／／devpolicy.org／what-will-covid-19-mean-for-the-pacific-a-problem-in-four-parts-20200330／.可見，以國際旅游業為主的太平洋島國經濟體在疫情中首當其沖。當前是太平洋島國最艱難的特殊時期，中太旅游外交的先行先導意義重大，其動因如下：

3.1 推進“相互尊重、共同發展的全面戰略伙伴關系”

太平洋島國的經濟發展水平總體落后，多數島國是發展中國家，還有圖瓦盧、基里巴斯、所羅門群島三個“最不發達國家”。⑥瓦努阿圖于2020年12月4日獲聯合國批準，結束最不發達國家行列，歸為發展中國家類別，同時獲準將所有國際支助措施再延續五年。島國工業落后，農業發展緩慢，服務業是其主導產業，市場較為開放，經濟發展容易受到內外部市場環境、自然災害等不確定因素的沖擊，⑦Chloe K.H.Lau， et al， “Chinese Venturers to Pacific Small Island Developing States： Travel and lifestyle，” International Journal of Tourism Research， Vol.21， No.1， 2019， p.665.經濟脆弱，波動較大，⑧同④。一直以來，多數島國經濟的發展依賴海外僑民匯款和外國援助。⑨參見 World Bank Open Data， https：／／data.worldbank.org／，訪問時間：2019年12月16日。其中10個太平洋島國在世界援助依賴國排名中位列前20 位。⑩Stephen Howes and Sherman Surandiran， “COVID-19： Economic Damage and Pacific Strengths，” DEVPOLICY， August 18，2020， https：／／devpolicy.org／covid-19-economic-damage-pacific-20200818／.

為了防控疫情，島國政府一再延長邊境封鎖時間，其對國際旅游業和外部市場的依賴導致經濟發展和社會生活遭受重大打擊。據亞洲開發銀行(ADB)最新發布的《太平洋經濟監測》(Pacific Economic Monitor)報告預測，2020財年(2019年8月至2020年7月)，13個太平洋島國(無紐埃數據)中10個國家的國內生產總值負增長，其中3個島國降幅超過9%，分別是斐濟(-19.8%)、帕勞(-13.8%)和瓦努阿圖(-9.8%)。①“PacificEconomicMonitor”， ADB， December 2020，http：／／dx.doi.org／10.22617／SPR200390-2.主要原因是這三國對國際旅游業的依賴程度最高。其中，斐濟因對援助的依賴程度最低，②參見 World Bank Open Data， https：／／data.worldbank.org／，訪問時間：2019年12月16日。其受疫情的沖擊最大。疫情使島國旅游業癱瘓，航空公司、郵輪公司、酒店、度假村、飯店、旅游景點、旅行社、車船公司、旅游商品店，以及整個產業鏈的相關供應商和銷售商瀕臨金融災難，失業率劇增。例如，斐濟全國三分之一的勞動力失業，無薪休假或工作時間減少；截至2020年4月，瓦努阿圖旅游從業人數減少約64%。③“Pacific Island Countries in the Era of COVID-19： Macroeconomic Impacts and Job Prospects，” World Bank， December，2020， http：／／documents1.worldbank.org／curated／en／835131608739 709618／pdf／Pacific-Island-Countries-in-the-Era-of-COVID-19-Macroeconomic-Impacts-and-Job-Prospects.pdf.疫情導致最無力償還債務的太平洋島國債務不斷增加，帕勞、瓦努阿圖等國領導人已于2020年9月向亞洲開發銀行等多邊金融機構呼吁減免太平洋島國債務。

旅游業作為島國的重要生命線，多數島國政府將其確定為未來經濟增長的優先領域。由于中國是太平洋島國旅游業的第四大客源市場，④參見 South Pacific Tourism Organization， https：／／corporate.southpacificislands.travel，訪問時間：2019年11月10日。同時也是近年來增長最快的新興客源地，⑤“綜述：‘中國—太平洋島國旅游年’成果顯著”，新華網，2019 年10 月23 日，http：／／www.xinhuanet.com／world／2019-10／23／c＿1125141963.htm。疫情下太平洋島國更加迫切地開展對中國的旅游外交。例如，斐濟旅游局一如既往重視對中國市場的旅游營銷，于2020年6月至7月預售酒店(先購買后定出行日期)成交總額高達數百萬元人民幣；還推出“斐濟關懷承諾”項目，針對國際邊境開放后的游客安全旅行做出保障承諾，以增強中國游客出游斐濟的信心。2020年7月，瓦努阿圖駐上海總領事館與中國內地的航空公司、旅行社和餐飲企業簽訂包機直航等旅游合作協議，為推進雙方旅行限制取消后的直航便利、游客增長及海產品進出口貿易做好準備。可見，在中國經濟增長的背景下，在太平洋島國最艱難、最需要的時期開展旅游外交，相對以往更能推進中國與建交島國“相互尊重、共同發展的全面戰略伙伴關系”。

3.2 服務中國整體外交

太平洋島國的國際政治環境復雜，是中國外交的重要對象，存在諸多原因。第一，近年來，澳大利亞、美國、日本和印度等國出于地緣政治考量，紛紛擴大在該地區的存在，使該地區成為大國博弈的競技場，并把中國作為警惕、防范與遏制的對象。⑥史春林：“中國與太平洋島國合作回顧與展望”，《當代世界》，2019年第2期，第37頁。不但在島國渲染“中國威脅論”“警惕中國影響力”，抹黑“中國援建”“中國貸款”，而且還對中企海外項目進行打壓。例如，2018年中國援建的薩摩亞法萊奧洛國際機場的新航站樓就曾引起澳大利亞官員及媒體攻擊，引起較大反響。⑦陳曉晨、呂桂霞、池穎：“援建南太，中國憑什么被抹黑！”，《環球時報》，2018 年 1 月 16 日，https：／／world.huanqiu.com／article／9CaKrnK6mcm。再如，近年來，澳美多次以“威脅國家安全”和“情報收集”為由，對中企參與競標島國的海底光纜網絡基建項目進行阻撓。⑧Fumi Matsumoto， “Chinese Bids on Pacific Cable Raise Alarm in US and Australia，” NIKKEI ASIA， January 3， 2021， https：／／asia.nikkei.com／Politics／International-relations／Chinese-bidson-Pacific-cable-raise-alarm-in-US-and-Australia.第二，尚有4個島國與中國臺灣地區“邦交”，其關系發展走向關乎對“一個中國”的立場。第三，自2020年3月島國出現疫情之后，各大國掀起新一輪的疫情援助和疫情外交，該地區的地緣政治競爭更加激烈。例如，疫情下，美國加大了對帕勞的援助力度，向其分批提供新冠疫苗，可能使帕勞成為全球首批大范圍接種新冠疫苗的國家之一。①Alan Weedon， Evan WasukaandBernadetteCarreon，“Palau Could Become One of the First Countries to Be Vaccinated against the Coronavirus，” ABC NEWS， January 5， 2021， https：／／www.abc.net.au／news／2021-01-05／palau-may-become-firstmajority-vaccinated-covid-19-coronavirus／13030012.2021年初，美媒彭博社刊發澳智庫研究員抹黑中國對島國抗疫支持力度的報道，②Jason Scott， “Australia’s Influence in Pacific Islands Grows as China’s Wanes，” BLOOMBERG， January 4， 2021， https：／／www.bloomberg.com／news／articles／2021-01-03／australia-makes-gainsin-pacific-islands-as-covid-hinders-china.引發國內外進一步關注。旅游外交也成為疫情下重要的外交窗口。澳新美中作為太平洋島國的前四大旅游客源國，③參見 South Pacific Tourism Organization， https：／／corporate.southpacificislands.travel，訪問時間：2019年11月10日。均已開展對島國的旅游外交。澳新借助區位優勢試圖通過將太平洋島國納入“跨塔斯曼旅行泡泡”(Trans-Tasman Travel Bubble)④“旅行泡泡”，又稱共同安全旅行圈或旅游走廊，指在全球疫情導致邊境封鎖的大環境下，疫情控制較好、互相信任檢疫措施的國家或地區之間相互解除旅行禁令，開放邊境、交通和旅游往來(游客入境不需要進行隔離)，以重新建立國家間的聯系以及重振旅游業和經濟。的方式來幫助島國恢復旅游業，但受其疫情反復影響，暫未開通澳新至島國的無隔離旅行，“跨太平洋旅行泡泡”(Trans-Pacific Bubble)尚未實現；美國和中國主要采取向南太平洋旅游組織捐款的方式幫助島國旅游業恢復。另外，中國臺灣地區也計劃通過“旅行泡泡”推進與帕勞的關系，但受制于臺灣地區疫情和帕勞有限的醫療能力，該計劃仍處于籌備階段，尚未落地。

新形勢下中國對太平洋島國開展旅游外交意義重大。其一，更能體現中國特色大國外交理念。新形勢下開展中太旅游外交，將中國和島國旅游同業和人民的命運、國家的命運緊密聯系在一起，更能體現構建人類命運共同體與構建新型國際關系的中國特色大國外交理念，患難知真交，有利于夯實國家關系的民間基礎，促進國家形象的建構和價值觀的正向認同。其二，通過旅游外交服務中國與非建交島國外交。對于與中國有交好意向的非建交島國，開展旅游外交可增進島國旅游業和經濟復蘇的信心，通過推進雙方的旅游政策來重點幫扶，利用疫后旅游的連鎖帶動效應來提振經濟并創造就業，或能為改善雙邊關系、推進建交進程創造有利時機。而對于對中國不友好的非建交島國，亦可延續疫情下的中國出境旅游限制政策，持續制約雙邊旅游往來，通過旅游外交服務國家整體外交。

四、中國與太平洋島國旅游外交的路徑選擇

疫情下，多國對太平洋島國的旅游業復蘇做出努力，但受疫情蔓延波動和持續旅行限制的影響，總體而言進展緩慢。況且，即使放松嚴格的邊境入境政策也不足以促進復蘇。⑤“How Could the Pacific Restore International Travel？” World Bank， 2020， http：／／documents1. worldbank. org／curated／en／303971611070755211／pdf／How-Could-the-Pacific-Restore-International-Travel.pdf.新冠肺炎疫情使國際形勢和旅游行業規則發生了深刻變革，新形勢下的中太旅游外交應把握時機，轉變思路，尋求突破，選擇利益最大化的實施路徑。

4.1 加強頂層設計，主動服務國家整體外交

特殊時期的中太旅游外交應把控全局，做好頂層設計，統籌各層次旅游外交，為國家整體外交服務。

第一，編制新形勢下的中太旅游合作戰略規劃。疫情迫使傳統的行業規則發生轉變，世界旅游組織2020年5月28日發布的《重啟旅游業的全球準則》(Global Guidelines to Restart Tourism)，提出了旅游業復蘇的優先事項、安全無縫的國際旅行流程，涵蓋邊境管理、公共和私營部門的跨領域合作、航空管理、接待、旅行社、會議和活動、景區管理，以及目的地規劃和管理等八大方面的行業準則，為重啟國際旅游業指明了方向，讓全球旅游業界信心倍增并明確了工作任務。因而新形勢下的中太旅游外交應以人類命運共同體理念和《重啟旅游業的全球準則》為指引，編制新冠肺炎疫情下和疫后中太旅游合作戰略規劃，掌握疫情下建交島國旅游業的發展困境及需求，探索島國旅游業發展創新機制，研究確定雙方旅游合作戰略，制定幫助島國旅游業復蘇和振興計劃及具體方案。例如，開展對島國的旅游援助，統籌雙方各級政府及旅游部門、旅游企業之間的合作機制，開展中國旅游發展先進技術、經驗與太平洋島國對接，為開放國際旅行后島國旅游業的復蘇和可持續發展謀劃出路。

第二，旅游外交服務中國與帕勞外交。帕勞是世界上最小的國家之一，人口約1.8萬，是一個經濟嚴重依賴世界市場的弱小經濟體。由于帕勞重要的地理位置及持續的帕美《自由聯系條約》(包括財政援助和軍事合作)基礎，①李德芳編著：《帕勞》，社會科學文獻出版社，2017年版，第77-217頁。疫情促使帕美關系更加緊密。2018年，中國并未發布針對中國公民赴帕勞旅游的旅游禁令，②“帕勞為應對中國‘旅游禁令’求助美日”，《環球時報》，2018 年 7 月 27 日，https：／／m.huanqiu.com／article／9CaKrnKaNuT。后來隨著事件冷卻仍有不少個人和散客團前往帕勞旅游；帕勞2019財年，中國大陸仍是帕勞第一大客源市場，占帕勞游客接待總量的近三分之一，③“Pacific Economic Monitor，” ADB， July 2020， http：／／dx.doi.org／10.22617／SPR200213-2.對帕勞經濟發展貢獻巨大，然而帕勞尚有負面言論。④Bernadette Carreon， “Palau’s New President Vows to Stand up to ‘Bully’ China，” The Guardian， January 18， 2021， https：／／www.theguardian.com ／world ／2021 ／jan ／18 ／palaus-new-presidentvows-to-stand-up-to-bully-china.新冠肺炎疫情席卷全球后，各國經濟遭受重創，國際局勢緊張加劇。新形勢下，和平與發展才是全球緊迫的共同目標。中國可根據與帕勞的雙邊關系進展情況，調整疫后對帕勞的旅行政策，如取消旅行限制或嚴格實施旅行限制政策，通過旅游外交來表明立場和態度，以服務于中國整體外交。

4.2 深化多邊和雙邊旅游外交機制，拓寬旅游外交維度

新形勢下的中太旅游外交應在前期發展的基礎上進一步深化多邊和雙邊旅游外交機制，拓寬旅游外交維度，構建多層次、全方位的中太旅游外交網絡。第一，發揮南太平洋旅游組織的區域聯動作用。新形勢下更要通過南太平洋旅游組織，推動中國和島國建立多邊和雙邊對話與合作平臺，支持各級政府、旅游企業、行業組織和智庫機構積極參與中太旅游政策制定，推動交流合作。第二，建立多邊和雙邊旅游部長級會晤機制。召開中太旅游部長會議，對國際旅游開放后的旅游政策進行協商，重點推進尚未對中國免簽或落地簽的島國及區域整體的入境便利政策，以及推出旅游補貼政策等。第三，推進雙邊省市間的旅游外交。中國與太平洋島國共建立了約20對國際友好城市(省州)關系，主要集中在中國及島國經濟與旅游業發展較好的城市或省份，在開展跨國合作方面具有良好的基礎。可充分借助國際友好城市關系，開展重點幫扶，促進雙方在旅游營銷、投資、技術和經驗等方面的交流與合作。第四，加強旅游企業、機構組織的參與。政府應充分利用旅游產業優勢，統籌旅游企業、機構組織等旅游外交的參與主體充分發揮能動作用。新形勢下，應針對疫情對國際旅游業發展的新要求進一步加強旅游電商、旅行社、酒店、景區和智庫之間的橫向聯系，加強旅游市場營銷、從業人員在線培訓、旅游基礎設施數字化升級及旅游投資等方面的深度合作，加快推進太平洋島國知名度和旅游接待水平的提升。

4.3 開展中國旅游發展先進技術、經驗與太平洋島國對接，深化旅游外交內容

區域旅游合作主要通過人員、資本、技術、信息和物資等經濟要素的流動來完成，疫情限制了出游的人流，但限制不了資金流、技術流和信息流。后工業時代的競爭是知識和技術的競爭，新形勢下的中太旅游外交應由疫情前以輸出中國游客為主的“客源外交”向疫情下貢獻中國智慧轉變，實現中國旅游發展先進技術和經驗與太平洋島國旅游業發展的有效對接。

其一，開展數字技術合作。疫情對國際旅游業提出了新的技術要求，如共享數據(追蹤應用程序)，非接觸式預定、付款、登機和入住等，需將旅游基礎設施和服務設施進行數字化升級。中國在數字技術領域全球領先，①“Digital China： Powering the Economy to Global Competitiveness，” McKinsey Global Institute， December 2017， https：／／www.mckinsey.com／～ ／media／McKinsey／Industries／Technology%20Media%20and%20Telecommunications／High%20Tech／Our%20Insights／Digital%20China%20Powering%20the%20economy%20to%20global%20competitiveness／MGI＿Digital-China＿Executive-summary＿Dec-2017.pdf.新形勢下的中太旅游外交應順勢而為，伴隨國內大力推動及發展的“新基建”，將第五代移動通信技術(5G)、云計算、大數據、人工智能、工業互聯網和物聯網等先進技術對接到太平洋島國。例如，手機軟件(APP)營銷、預約、購票、支付，人流追蹤，健康碼，目的地“一機游”，景區智慧導覽，客流監控，酒店刷臉入住，以及數字博物館等技術，開展在線培訓和洽談交流，促進具體項目投資建設，對島國旅游設施進行大數據化、智能化升級改造，以滿足新形勢下旅游業發展的新增需求，提升游客出境旅游信心和安全保障，提高島國旅游業運營、服務和管理水平，增強疫后島國旅游業競爭力。

其二，加強旅游經驗對接。太平洋島國政要多次在重大活動中表示島國需要學習中國旅游發展經驗，需要獲得中國旅游業界更多的支持。中國諸多成功的旅游地與太平洋島國的旅游資源和發展背景相似，在拉動經濟發展和文化傳承方面成效顯著。在推進“21世紀海上絲綢之路”建設背景下，中國旅游發展經驗對島國旅游業發展的意義重大。新形勢下，中太旅游外交應依托太平洋島國國情、旅游業發展實際，以及島國政府對旅游業的發展理念和發展戰略，挖掘能與其對接的中國旅游發展方案，積極引導中國智慧“走出去”，推動國際旅游業合作共榮，助力疫后島國旅游業發展。例如，針對島國經濟受疫情沖擊的實際情況、自然人文特色兼備但文化挖掘不足，以及旅游資源脆弱的特點，②參見劉建峰、王桂玉編著：《太平洋島國旅游之密克羅尼西亞》，社會科學文獻出版社，2018年版等。結合島國一直以來“旅游不足”③即與傳統熱門旅游目的地常見的“過度旅游”相對。Joseph M.Cheer， Stephen Pratt， Denis Tolkach， Anthony Bailey， Semisi Taumoepeau， and Apisalome Movono， “Tourism in Pacific Island Countries： A Status Quo Round-Up，” Asia&the Pacific Policy Studies， Vol.5， No.3， 2018， p.457.的發展情況，重點輸出中國在旅游扶貧、智慧旅游、遺產旅游、古村落旅游、旅游小鎮、博物館旅游、生態旅游、海島旅游、全域旅游、體育旅游、康養旅游及節慶旅游等方面的成功經驗，開展在線交流培訓和項目合作，連同先進技術，做到精準援助、精準供給與精準對接。在保護島國自然資源和保持文化原真性的前提下，豐富產業內涵，優化游客體驗，提升島國旅游業內生力，以實現疫后太平洋島國旅游業可持續發展。

4.4 培育疫后太平洋島國旅游增長極，提高旅游外交效率

太平洋島國旅游業發展進程不一，疫情下的中太旅游外交必須有所側重，培育疫后增長極，才能在雙方國際旅游開放后取得好的效果。

在10個建交島國中，鑒于斐濟和瓦努阿圖旅游資源優勢互補、旅游開發基礎較好、疫情前旅游業對國內生產總值和就業的貢獻最大、經濟社會發展受疫情沖擊最大，且兩國政府較為重視中國市場、與中國在直航方面的進展較有成效，④疫情前，10個建交島國中只有斐濟和巴新開通有直達中國香港的航班，與中國內地城市均無直達航線；疫情下，瓦努阿圖與中國內地航空公司簽署包機直航合作協議，推進雙方國際旅游開放后與中國開通直航。據世界旅游業理事會報告顯示，2019年，瓦努阿圖旅游業對國內生產總值和就業的綜合貢獻率分別為34.7%和36.0%；斐濟旅游業對國內生產總值和就業的綜合貢獻率分別為34.0%和26.3%；而巴新旅游業對國內生產總值和就業的綜合貢獻率均為2.2%，在建交島國中比值較低，不適合作為疫后島國旅游增長極，故疫情下中國不需將其作為開展旅游外交的重點對象。 參見 World Travel ＆ Tourism Council， https：／／wttc.org／Research／Economic-Impact，訪問時間：2020 年 8 月 6 日。適合承擔疫后太平洋島國旅游增長極。

在中國境內，可考慮選取上海作為面向太平洋島國的重要門戶。其一，斐濟、瓦努阿圖和巴布亞新幾內亞除了在北京設立駐華大使館，還在上海設立駐上海總領事館或名譽領事館，與上海在多個領域往來密切。其二，上海是斐濟、瓦努阿圖、薩摩亞等島國政府授權的綜合性投資貿易及文化旅游交流服務平臺“中國(上海)自由貿易試驗區國別(地區)中心南太平洋島國聯合館”所在地，是斐濟旅游局大中華區辦事處所在地，是中國國際旅游交易會舉辦地之一，與太平洋島國在旅游宣傳營銷及包機旅游等方面建立了深厚的合作基礎。其三，上海市與瓦努阿圖首都維拉港市締結友好城市已長達27年，雙方在經貿、建筑、教育和醫療等諸多領域開展了務實合作，為深入開展疫情下和疫情后的旅游合作奠定了良好的基礎。

新形勢下，以上海為依托，可首先對斐濟和瓦努阿圖開展中國旅游發展先進技術和經驗方面的旅游援助，特別加大對剛走出最不發達國家行列的瓦努阿圖的旅游援助力度。其次，除了疫情前運營已久的中國香港至斐濟楠迪直航航線，可鼓勵航空公司疫后開通上海至瓦努阿圖維拉港市的包機直達航線。再次，疫情后人們的出境旅游決策或將從傳統大眾熱門出境旅游目的地向高端小眾旅游目的地轉變，而對中國游客來說，太平洋島國一直是高端小眾旅游目的地。可考慮疫情后舉辦針對瓦努阿圖、斐濟以及太平洋島國的聯合旅游推介會，并借助旅游電商、影視媒體和社交媒體平臺開展對全球確診新冠肺炎病例最少、疫情控制最好的太平洋島國的旅游宣傳，使太平洋島國成為中國公民疫后出境旅游首選的安全旅游目的地。總之，在對太平洋島國開展旅游援助提升其安全接待能力的同時，開展旅游營銷，推動疫后包機直航，或可實現新形勢下中太旅游外交進一步發展。

五、結 語

旅游外交作為處理國家關系的手段在國際社會運用已久，作為一種外交方式，旅游外交的實質是以推動或限制國際旅游的方式實施國家對外政策的工具。中國與太平洋島國旅游外交已有十多年的歷史，是國家、政府、業界和民眾共同作用的結果，在落實中國對建交島國政策和處理中太關系方面發揮了至關重要的作用。

新冠肺炎疫情給國際旅游業帶來了前所未有的危機，也給中太關系發展帶來了新的挑戰。新形勢下推動中太旅游外交的現實動力：對于建交島國而言，一方面，將增強旅游業界的信心，為島國旅游業注入新的內涵和活力，為疫后重振島國經濟及其可持續發展打下堅實的基礎，進而推進雙方全面戰略伙伴關系；另一方面，將更好地體現構建人類命運共同體和構建新型國際關系的中國特色大國外交理念，促進中國國家形象的建構和價值觀的正向認同，進一步推進中國與建交島國的友好關系。對于非建交島國來說，可根據雙邊關系進展，通過旅游外交服務國家整體外交。

新形勢下，中太旅游外交的實施路徑主要從旅游外交方向、維度、內容和效率四個方面著手。首先，應加強頂層設計，主動服務國家整體外交。對于建交島國，編制新形勢下的旅游合作戰略規劃，統籌全局，指引方向；對于非建交島國，重點關注最依賴國際旅游業且中國作為其第一大旅游客源市場的帕勞，根據中帕雙邊關系進展情況，以旅游外交服務中國與帕勞外交。其次，深化區域層面、各級政府層面及民間層面的多邊和雙邊旅游外交機制，拓寬旅游外交維度。再次，由疫情前以輸出中國游客為主的“客源外交”向疫情下貢獻中國智慧轉變，開展中國旅游發展先進技術、經驗與太平洋島國對接，深化旅游外交內容。最后，培育疫后太平洋島國旅游增長極，即疫情下重點對斐濟和瓦努阿圖開展中國旅游發展先進技術和經驗方面的旅游援助，提高旅游外交效率。

本文對中國與太平洋島國旅游外交的歷史與現實進行研究，時間上跨越疫情前后，理論上闡釋了旅游外交的概念和特征，實踐上豐富了旅游外交案例研究。疫情前和疫情后的旅游外交以“客源外交”為主，而疫情下的旅游外交有所不同，應重點轉向貢獻中國智慧和開展對外旅游援助。在后續研究中將進一步探討中國對太平洋島國開展旅游援助的關鍵成功因素，以深化旅游外交和太平洋島國研究的內容體系。