高校工會參與突發事件應對的機制研究

李 嵐 胡康林

（四川大學 成都市 610065）

突發事件是指“突然發生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件”，主要包括自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件。按照突發事件的性質、嚴重程度、可控性和影響范圍可劃分為特別重大、重大、較大和一般四類突發事件[1]。

近年來，我國各級各類突發事件頻發，給國家和社會造成了嚴重的經濟、財產損失，嚴重影響社會公眾的正常生活秩序、生命安全和社會穩定。如2020 年爆發的新冠肺炎疫情，是新中國成立以來傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的重大公共衛生突發事件[2]，給全社會造成了巨大的影響。疫情就是命令，防控就是責任，疫情防控是一項全社會全員參與、人人有責的公共事件，其中工會系統的擔當作為和作用發揮不可缺位。習近平總書記在統籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展工作部署會議上的講話，強調“打贏疫情防控這場人民戰爭，必須緊緊依靠人民群眾……工會、共青團、婦聯等人民團體要組織動員所聯系群眾積極投身疫情防控”[3]，疫情爆發后，我國各級工會組織積極響應黨和國家的號召，多措并舉、團結廣大職工和群眾投身疫情防控、復工復產，為疫情防控攻堅戰的勝利貢獻工會系統的力量。高校工會作為工會系統的重要組成，在團結高校教職工共抗疫情、復工復學、教職工關懷慰問等方面發揮了積極作用。明確高校工會在突發事件應對中的角色、地位和作用，職能發揮以及參與機制，對于豐富突發事件應對理論與高校工會工作實踐成果具有重要意義。

一、為何參與：高校工會有責任參與突發事件應對

工會工作是一項集政治性、群眾性、綜合性、實踐性于一體的社會活動，高校工會作為高校教職工自愿結合的群團組織，是黨聯系教職工的橋梁和紐帶，具備一般工會具備的政治性、先進性和群眾性。同時，高校作為人才培養、科學研究、文明傳承和服務社會的綜合性陣地，賦予了高校工會與一般的產業工會、國家機關工會、國外高校工會不一樣的地位和特點，高校工會具有其“獨特的地位、特殊的工作環境、獨有的優勢和工作內容”[4]。在突發事件應對多元協同、全員參與的情況下，高校工會是不可或缺的力量，應主動擔當作為，履職盡責，貢獻工會力量，充分發揮智力、人才和平臺等方面的特殊地位和作用。

（一）高校工會的性質和地位決定它有參與突發事件的社會責任

《中國工會章程》（2018 年修訂）總則指出，工會是“黨聯系職工群眾的橋梁和紐帶，是國家政權的重要社會支柱，是會員和職工利益的代表”。突發事件，尤其是社會重大突發事件的應對，是國家和社會全員參與的活動，“災情就是命令，搶險就是責任”“疫情就是命令，防控就是責任”，在突發事件預防、監測、應對和善后全過程中，高校工會作為社會全員參與的重要組成部分，立足本職發揮橋梁、紐帶與支柱作用，積極參加突發事件應對是社會責任與擔當作為的重要體現。

（二）高校工會的角色定位決定它在高校應對突發事件中的功能作用

在高校各項實踐工作中，工會作為學校黨委與教職工群眾的橋梁與紐帶，一方面代表著教職工群眾積極參與學校各種工作、維護教職工權益，在高校應對突發事件時，工會有責任和義務代表和維護好廣大教職工群眾的權益。另一方面，工會在高校參與突發事件應對中，既不能大包大攬，但也不能無所作為，要充分做好參與角色定位，把握參與的程度，在突發事件應對實踐工作中不越位，但也不缺位，充分發揮教職工群眾和工會組織的力量與資源優勢，為高校應對突發事件提供支撐與保障。

（三）高校工會的會員特點決定它有參與突發事件應對的獨特優勢

高校工會會員以高級知識分子為主，會員學歷層次高、文化修養好、專業領域業務精、學術能力和研究能力強，承擔著人才培養、科學研究與社會服務等多方面的功能與作用，對國家的建設、社會的發展與教育事業起著重要的作用。在高校參與突發事件應對工作中，高校工會會員積極發揮著學科專業優勢和科研作用，在突發事件應對的各項具體工作和業務領域發揮著智囊作用，是突發事件科學、有效和快速應對的重要參與力量。

因此，高校在參與突發事件應對的過程中，工會作為高校的重要組成元素與力量，以其特有的性質、角色和特點，在參與突發事件應對的實踐活動中具有不可替代的作用、優勢，也具有相應的責任與義務。

二、誰來參與：高校工會是參與突發事件應對的主體之一

在高校參與突發事件應對實踐中，高校工會作為重要的參與主體之一，在突發事件應對中發揮著能動作用。

（一）高校工會主要包括三級組織體系

從工會組織體系而言，高校工會主要包括“校工會—分工會—工會小組” 三級組織體系。在高校參與突發事件應對中，校工會作為高校工會最高一級組織，在中華全國總工會、地方總工會的領導與指導下，在學校黨委的領導下，根據學校參與突發事件應對總體部署與安排，開展高校工會系統參與突發事件應對的總體部署、統籌協調和工作安排，指導各院系（機關）分工會參與突發事件應對工作。分工會作為高校工會的二級組織，在校工會的領導和二級黨委（黨總支）的指導下，根據學校、二級單位參與突發事件應對的工作部署與安排，立足分工會特點，統籌整合分工會人力物力資源，做好工會系統參與突發事件應對的溝通橋梁，積極參與突發事件應對，指導工會小組具體開展突發事件應對工作。工會小組作為高校工會、分工會的組成細胞，是突發事件應對工作觸角深入的直接載體和參與者，工會小組要充分發揮小組活力、特色和優勢，助力突發事件應對工作。

（二）高校工會由不同類型的人員構成

從工會組織的人員構成而言，高校工會主要包括“工會干部、工會工作者、工會代表以及工會會員” 等不同類型的人員。在高校參與突發事件應對中，工會干部是工會系統參與突發事件應對的專兼職干部隊伍，包括工會主席、工會委員等，在突發事件應對參與實踐中，是工會系統參與突發事件應對的集體決策與方向把控者，專兼職干部要充分發揮好領導、橋梁和紐帶的角色與作用，共同帶領廣大工會工作者、工會代表和工會會員積極參加到突發事件應對中。工會工作者與工會代表是工會系統相關工作的具體傳達、執行和落實人員。在突發事件應對中，工會工作者承擔突發事件應對中監測預警、應急響應、應對處置和善后等環節的具體工作；工會代表是廣大工會會員的代表，代表著廣大會員參與突發事件應對的建議，代表著突發事件應對中廣大會員的權益。通過工會干部、工作者、代表和會員多元一體的人員結構，構建突發事件應對參與的能動體系，推動高校工會系統參與突發事件應對的實踐工作深入開展。

三、如何參與：高校工會參與突發事件應對的路徑

當前階段，我國工會的基本職能主要包括“維護、建設、參與和教育” 四項基本職能，高校工會應立足四項基本職能，在高校參與突發事件應對工作中，積極發揮工會系統的力量與作用。

（一）從工會的維護職能而言

《中華人民共和國工會法》（2009 年，第六條）指出“維護職工合法權益是工會的基本職責。工會在維護全國人民總體利益的同時，代表和維護職工的合法權益”，工會本質上是職工自愿結合起來維護自身利益的群團組織，維護職能是工會最基本和首要的職能，如列寧指出“工會的主要任務是維護勞動群體的利益，而且是最直接、最切身這種意義上的利益”[5]。聚焦到突發事件情景下，特別是重大突發事件（如2020 年新冠疫情、2008 年汶川大地震、2003 年非典等）的爆發，往往給國家和社會帶來巨大損失，對人民的生命安全、財產安全等造成重大損失。在重大突發事件中，高校既是突發事件的參與者，也是應對者。高校工會在這個過程中，要突出依法維權，充分發揮好維護職能，穩定突發事件期間的勞動關系。如在抗擊“非典” 和“新冠肺炎” 的過程中，出現了因懷疑職工患“非典”“新冠肺炎” 而單方面解除勞動關系現象，侵犯職工的合法權益、影響職工隊伍的士氣和社會的穩定，極易導致勞資事件爆發、疫情和輿情的擴散。在重大突發事件發生過程中，高校工會一方面要認真履職，監督學校嚴格和規范重大突發事件期間的合法用工行為，避免如“非典”“新冠肺炎” 期間非法解除患病職工的勞動關系等；另一方面，及時掌握摸排突發事件中教職工受災和困難情況，為受災教職工購置口罩、消毒物資和慰問物品，向學校黨委、行政和有關部門為教職工爭取慰問和關懷，協助有關部門做好受災區或困難教職工的工作事項統籌安排等。

（二）從工會建設職能而言

《中華人民共和國工會法》（2009 年，第七條）指出“工會動員和組織職工積極參加經濟建設，努力完成生產任務和工作任務”。工會建設職能主要指工會組織吸引廣大職工參加社會主義建設與改革，推動經濟和社會發展任務的職能，高校工會的建設職能則主要體現在動員和組織廣大教職工積極參與學校事業建設，努力完成學校的改革與發展任務。在突發事件應對情景下，高校在突發事件應對中作為具有“智囊” 性質的參與主體，是突發事件監測預警、應對機制體制建設、突發事件應急決策與善后處置，以及突發事件應對理論研究等方面的主要力量，高校工會在這個參與過程中要積極發揮建設職能。具體而言，首先是以黨的路線方針政策為指引，圍繞黨和國家對突發事件的重要決策部署與安排，積極動員和組織教職工發揮高校的特色與優勢，推動高校專家團隊、科研基地融入突發事件的機制體制建設與政策制定中，推動教師積極開展突發事件應急管理的科學研究、技術攻關、決策咨詢和報告撰寫等，為黨和國家開展突發事件應對貢獻高校的力量與優勢。其次是立足自身建設，包括制度建設、組織建設等，如協助學校黨委、行政，指導各分工會和基層單位，建立健全高校突發事件機制體制、高校參與社會重大突發事件機制、高校工會系統參與突發事件應對的制度規范，再如完善高校工會在參與突發事件應對中的預案機制、應對機制、信息機制等，又如加強高校工會系統參與突發事件應對的專兼職干部隊伍建設，為提升高校工會系統參與突發事件應對能力、高校參與突發事件應對能力提供支撐。

（三）從工會參與職能而言

此處的“參與” 職能，主要指《中華人民共和國工會法》（2009 年，第六條）中的“工會依照法律規定通過職工代表大會或者其他形式，組織職工參與本單位的民主決策、民主管理和民主監督”。“參與” 職能重在強調職工參與國家和社會事務，而不是直接管理，重在通過代表大會等形式實現民主權利。在突發事件情景下，尤其是社會重大突發事件，如2020 年新冠疫情重大公共衛生突發事件，各高校在新冠疫情防控中積極響應，成立疫情防控工作領導小組、專項工作小組，根據疫情防控形勢召開專題研判會、工作部署會和日常疫情防控工作例會，制定教學、科研、學生和校園安全等各項專題工作預案、工作機制，在疫情防控常態化環境下穩步推進教育事業的建設與發展，高校工會在其中扮演著重要的角色，積極履行工會的參與職能。如2020 年以來高校疫情防控實踐工作中，絕大部分高校工會都積極參與和融入到學校疫情防控決策部署工作和貫徹落實對教職工的關懷和民主監督與管理中。在學校疫情防控決策部署中發揮工會廣泛的群眾基礎優勢，充分反應教職工的意見和建議；在疫情防控政策落實、工作推進、關懷慰問等過程中充分發揮民主管理功能，推動疫情防控工作在教職工群體中落實落細；做好學校“教職工代表大會”“工會會員大會”“年度工作部署會”“年度工作總結會” 等重大會議中突出面向新冠疫情等重大突發事件應對的工會參與工作。

（四）從工會教育職能而言

《中華人民共和國工會法》（2009 年，第七條）指出，“教育職工不斷提高思想道德、技術業務和科學文化素質，建設有理想、有道德、有文化、有紀律的職工隊伍”。這也是高校工會普遍意義上的教育職能，發揮教育職能，旨在提高教職工思想政治覺悟、技術業務和科學文化素質。在突發事件應對的情景中，如2020 年新冠疫情重大公共衛生突發事件中，高校工會的教育職能主要體現在加強新冠疫情防控知識宣傳教育、疫情防控工會舉措宣傳、疫情防控教職工先進典型選樹等，通過突發事件應對的知識、舉措和先進宣傳，提高教職工的突發事件應對能力，凝聚教職工思想共識，宣傳典型事跡增強教職工自信心與自豪感等，以工會之力助力新冠疫情防控。

四、落實參與：高校工會參與突發事件應對的建議

在“非典”“汶川大地震”“新冠疫情” 等歷次重大突發事件中，中國工會組織積極履職、主動作為，發揮了工會系統的作用與優勢，典型經驗與啟示包括“自覺接受黨的統一領導、全心全意依靠工人階級的方針、工人階級和工會組織的團結統一、構建和諧穩定的勞動關系、立足自身職責與資源優勢” 等[6]。在當前突發事件應對的高校工會參與實踐中，工會積極發揮作用的同時，尚存在諸如制度不完善、機制不健全、職能發揮不深入等不足。在高校工會參與突發事件應對中，要充分吸納和發揮中國工會系統參與突發事件應對的經驗與優勢，并立足高校工會自身特點，針對當前工會參與突發事件應對存在的不足，積極總結經驗、完善制度機制和應對舉措等。

（一）重視高校工會參與突發事件應對的主體作用

誠如習近平總書記強調的“工會是黨聯系職工群眾的橋梁和紐帶，工會工作是黨的群團工作、群眾工作的重要組成部分，是黨治國理政的一項經常性、基礎性工作”[7]。突發事件應對是一項系統性、社會全員參與的社會活動，高校工會是這項系統工程和全員參與過程中的重要組成部分。以2020 年新冠疫情防控工作為例，在高校新冠疫情防控領導小組、指揮部和疫情防控工作組等組織體系中，多數沒有將工會組織、工會干部或工會代表納入領導小組，從學校層面開展高校工會系統參與新冠疫情防控應對的專題研究較少，各高校對工會參與新冠疫情防控的重視程度不一。這種現狀導致的問題主要表現為：一是在突發事件應對中存在工會聲音缺位，一線教職工的權益代表、勞動關系處理和防疫物資配備等存在不足；二是高校工會廣泛的群眾基礎、教職工職業優勢與資源的作用未能充分發揮和挖掘。綜合來說，建議充分認識高校工會在突發事件應對中的主體作用，在高校應對自身突發事件、參與社會重大突發事件等過程中，將工會納入決策議事、工作組成員范疇，并自上而下貫徹之，充分聽取工會系統、廣大教職工代表的意見，強化工會組織的主體參與作用和優勢發揮。

（二）完善高校工會參與突發事件應對的法規制度

在突發事件應對的法規制度建設方面，我國自2003 年“非典” 以來，從國家到地方各級各類的突發事件應對法、應急條例、應急預案和意見，已逐步完善和體系化。如《突發事件應對法》（2007 年）《突發公共衛生事件應急條例》（2003年頒布，2011 年修訂）《突發事件應急預案管理辦法》（2013 年）等為各類突發事件的應對提供了制度依據，但從工會視角來看，在現有的各級各類突發事件應對法、應急預案和條例中，大部分尚未將工會組織納入組織體系中。在高校應急預案中，工會在各高校應急預案中的做法各有不同，如《清華大學突發公共事件應急預案》（2014 年）將工會納入學校突發公共事件應急處置工作領導小組、公共衛生類突發事件應急處置工作組； 《大連大學突發事件應急預案》（2017 年）在突發事件指揮部中將工會作為成員；又如《北京大學突發事件應急處置預案》（2016 年）組織體系中則未明確納入工會組織，在教職工教育疏導中心則有一條工會承擔；而其他高校有的將組織體系表述為各職能部門，或者明確了成員部門但不包括工會。再具體到高校工會參與突發事件應對的專項法規制度建設而言，則處于探索和初步階段，大部分高校工會制定有“工會人事爭議調解處理辦法”，而缺少針對參與突發事件應對的辦法。

因此，建議加強高校工會參與突發事件應對的法規制度建設。一是高校在制定和完善突發事件應對法規制度（應急預案、應急條例）中要將工會組織納入組織體系，從學校制度層面重視和賦予高校工會參與突發事件的制度依據以及要求；二是高校工會自身要立足職責、角色，在學校總體突發事件應對法規制度框架下，制定工會系統的突發事件應急預案，明確突發事件的范圍、工會應急組織體系、預防和預警、應急響應、善后處置、保障制度等。

（三）建立高校工會參與突發事件應對的聯動機制

協同聯動是突發事件應對的重要原則，突發事件的系統性、復雜性決定其應對需要群防群控和聯動防控。高校工會是群防群控和聯動防控的重要一員，同時高校工會面向工會組織內外，也需要強調聯動防控。

因此，建議立足高校工會的地位和角色，建立其參與突發事件應對的聯動機制：一是建立上下聯動機制，高校工會受所在學校黨委領導、所在省市和地區總工會的領導與指導，高校工會對下轄分工會（基層單位）有領導和指導的職責。在突發事件應對情景中，高校工會作為上傳下達的橋梁和紐帶，可選配突發事件應對專兼職干部、基層工會突發事件聯絡員（秘書）等組建上下聯動的隊伍體系，建立上傳下達的聯系機制等；二是建立橫向協同機制，高校工會在參與校內外重大自然災害、公共衛生事件、安全事故和公共安全事件等突發事件的過程中，根據突發事件性質的不同、級別的不同，參與的主要職能部門有所不同，如勞資事件以人事部門為主、公共衛生事件以后勤部門為主等，高校工會在這個過程中，要做好部門與教職工的溝通、協同聯動工作；三是建立內外協同機制，突發事件往往具有社會性，高校在參與中只是其中一個主體，高校工會在參與突發事件應對中，還應充分聯動協同其他兄弟院校工會、其他系統工會相互汲取經驗，提升工會系統參與突發事件應對的質量和效率。

（四）深化高校工會參與突發事件應對的理論研究

在突發事件頻發的當前社會，高校工會的突發事件應對已不能局限于傳統時期勞動權益維護等方面的突發事件，要立足工會組織角色和優勢，積極參與到各級各類突發事件的應對中，為社會主義事業的建設與發展貢獻工會的力量。

從現有研究分析而言，我國工會系統在參與突發事件應對的理論研究中已有了一定探索和實踐，面向公共衛生事件、社會安全事件、自然災害和事故災難，尤其是“非典”、“新冠肺炎” 兩次重大公共衛生突發事件中的工會作用發揮、經驗總結成果頗多。在下一步，需要進一步深化高校工會參與突發事件應對的理論研究：一是要充分發揮高校及高校工會在人才培養、科學研究和支撐平臺等方面的優勢，動員和組織廣大教職工通過“科學研究、技術攻關、咨詢報告” 等理論研究成果與政策建議，以及突發事件應對的人才培養助力突發事件應對。二是認真履行高校工會的職責，從高校工會維護、建設、參與和教育等基本職能的履行，聚焦突發事件應對“監測預警、應急響應、綜合應對、善后處置” 的不同階段，研究高校工會參與突發事件應對的組織體系、法規制度和運行機制，系統總結高校工會參與“非典”“汶川地震”“新冠疫情” 等重大突發事件的實踐經驗與啟示，為優化高校工會參與突發事件應對提供理論支撐。

總之，高校工會是參與突發事件應對的重要力量之一，高校工會應立足維護、建設、參與和教育四項基本職能和組織優勢，通過強化主體作用、完善制度、建立機制和深化研究等不斷提升高校工會參與突發事件應對的能力。